改革预算外资金管理体制
强化地方 财 政职能
山东省济宁市财政局 迟振 邦
一
、 改革前的预算外资金管理体制
肢解和破坏了地方财政的职能
改革前的预算外资金管理制度和体制，
包括自收自支、 “专户储存”在内，其根本
特点是预算外资金 “部门拥有所有权、使用
权”， “预算内外两张皮”。在向市场经济
体制转轨过程中预算外资金的部门所有制必
然造成 “专户储存、计划管理、财政审批、
银行监督”等流于形式。从地方财政角度
看 ，它 的根 本危害是肢解 和破坏 了地方 财政
的职 能，削弱了地方政府 财力 的集 中，加剧
了分配秩序的混乱，使地方财政本来具有的
区域内资源配置、公平收入分配和宏观调控
的三大职能受到了全面的冲击。具体表现如
下 ：
1．肢 解 了地 方 财政 的资 源配 置 职 能 ，
造 成地方 公共 品供应严 重不足 。
预算外资金主要是以收费、基金、附加
等形式筹集的，由于规范不力，收费项目泛
滥，范围任意扩展，提取标准擅 自提高，众
多的政府部门和单位都越权、越位，结果加
剧了地方财政收入的困难。地方预算内财政
收入 的严重 不足 必然导致地方 财政无力配置
足够的资源来满足地方的公共管理需要。它
表现为 ：行政经费不足导致行政工作人员不
安心和不廉洁；基础教育不足导致社会治安
力量欠缺 ；基础设施投资不足影响了地方经
济的发展 ；环保投资不足导致环境日益恶化
等。与此同时，与预算内收入规模相当的预
算外资金却因归各部门分散拥有，财政无权
监管，政府无法进行调控，资金浪费严重。
2．破坏 了地方财政公平收入分配的职
能，加剧 了收入分配不公。
由于预算内资金紧张，地方财政拿不出
足够的钱来扶持经济发展，无力推进地方国
有企业的改革重组，使地方政府感到维护社
会稳定力不从心。相反的，预算外资金的滥
收乱用造成了政府机关与企事业单位之间、
政府的各个部门之 间收入差距的不合理扩
大，形成了 “宁愿进政府机关喝茶，不愿下
企业创业”的就业选择模式和 “富部门人满
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为患 ，穷部 门人 心涣散 ”的不 合理现 象。预
算外资金管理的失控已成为公平收入分配、
维 护社会稳 定的严重障碍 。
3．不 利 于加 强 财政 调 控 和政 府 职 能转
换。
在由计划经济 向市场经济过渡的过程
中，政府既是改革的发动者和组织者，又是
改革的对象。这场改革要求财政加强宏观调
控、促进结构调整、确保政府职能转变，包
括实行政企分开，政府不再干预企业的经营
活动。而预算外资金的现行制度却妨碍了政
府职能的转换，扰乱了分配秩序，使宏观调
控处于无能为力状态。可见，改革预算外资
金管理体制，重塑政府财力分配格局 已势在
必行。
二、济宁市对预算外资金管理体制的改革
预算外资金管理体制改革的核一t；-是取消
预算外资金的部门所有制，统一调整各级政
府的预算 内外财力 ；改变财政资金预算 内外
相互挖挤和 “两张皮”的使用格局；统筹安
排综合使用本级政府的预算内外财力，从而
为提高财政资金的使用效益，缓解地方财政
困难，振兴 地方 财政服务 。
济宁市对此进行大胆探索，积极创新，
设计和实旎了全新的预算外资金管理体制，
其主要 做法 ：
1．收入 管理方 面。
明确预算外资金收入立项权归中央和省
级政府或财政部门，收费标准制定权归中央
和省级物价部门。其它部门以及下级政府无
权立项和制定收费标准，否则一律为乱收费
并予以治理 。预算外资金收费的减免权归
省、市财政部门，避免征收部门乱减免造成
预算外收入流失。按预算外资金项 目确定征
收机关 ：一般数额小而分散的收费，由预算
外资金管理局(有的县市称为收费管理局)委
托各业务部门和单位征收，数额大而政策性
强的项目则由预算外资金管理局直接征收。
征收部门收费必须持同级物价部门和财政部
门共同签发的收费许可证，实行凭证收费。
2．支出管理方面。
由财政部门结合预算内资金安排以确定
预算外资金支 出计划 。各部门的正常经 费
(包括人头经费、公务费、业务费、交通通
讯费等)和费用成本在年初计划 中明确，事
业发展支出也在年初计划中确定，固定资产
投资支出则由财政部门审查并报计划部门列
入基 本建设计划 。
3．管理制度。
票据管理：规定所有的预算外资金收入
的取得都必须使用省财政部门印制或监制的
专 用票据 。
财政专户管理 ：预算外资金管理局在四
大国有商业银行分别各设一个预算外资金财
政专户，所有的预算外资金都必须由执行部
门存入 专户。各部 门单 位只准设 一个预算外
资金支出户，核算财政部门拨付的预算外资
金 的使用情 况。少数特殊情 况确需设一 个收
入过 渡 户的需经财政部 门批 准，从而 实现预
算外资金的收支两条线管理。部门上下级之
间预算外资金的上缴下拨必须通过财 政专
户，从而严密了预算外资金的管理制度。
分类管理：财政部门将预算外资金划分
为一般行政事业收费、专项资金、社保基金
三类。对一般性收费实行统筹 ，结余 由政府
无偿调剂使 用 ；对专项 资金实行专款 专用 ，
适 当比例调剂 ，结余 由财政 以信用方式运
用；对社会保障基金，实行专款专用，不调
剂，结余实行专项储存或购买国债，滚动增
值 。
模拟预算内资金管理制度，实行预算外
资金预决算管理：各部门、单位编制预算外
资金收支计划和单位财务收支计划报财政部
门，财政部门审核汇总，结合预算内资金的
使用情况，编制预算外资金收支预算，由同
级人民政府审批实旎。年度终了，各部门单
位编制预算外资金收支决算，由同级财政部
门核批，财政部门汇总编制本级政府年度预
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算外资金收支决算，由同级政府审批，并报
上级财政 部 门备案 。
4．处罚制度和监督体系。
规定处罚制度 ：对违反预算外资金管理
制度的行为，采取罚款 、追究责任等经济、
行政处罚 办法。
建立预算外资金监督体系 ：由预算外资
金管理局负责对各部门单位的预算外收支执
行情况进行 日常监督和定期检查 。各级物
价、审计、监察和银行也各负其责，配合进
行预算外资金的检查监督。同时，还建立举
报制度，以加强群众监督。由各级人民代表
大会负责听取政府对预算外资金的管理情况
的汇报，监督政府对预算外资金的管理。
5．机构设置 。
各县市成立预算外资金管理局，为正科
级事业单位 ，归 口同级财政 局管理 ，一般 由
财政局局长兼任，专门负责对预算外资金的
监督管理 。
三、改革的实践 效果
从 1995年底开始，济宁市各级领导齐
抓共管，大力进行预算外资金的清查和整改
工作，使预算外资金管理混乱的现象得到了
初步治理。尤其是 1997年初经政府令形式
公布了新的 (济宁市预算外资金管理办法>
之后，预算外资金新体制 已进入规范化运行
轨道，开始发挥其多种效能。
1．统一 了地方 财政 职 能。
新体制运行后，改变了预算外资金部门
分割、政府无力调控、财政职能被肢解的状
况。预算内外资金的统筹安排使用，改变了
财政资金 “两张皮”运行的格局，地方政府
的财力开始由分散走向统一。公共资金的使
用效益大大提高。有的地方如嘉祥县还改革
单位财务管理办法，合并单位预算 内外收
支，实行了全面综合反映单位财务收支状况
的新的单位预算管理体制，向实现市场经济
体制所要求的 “完整性”、 “健全性” 目标
前进 。
2．强化了地方财政资源配置职能，增
加了地方公共品供给。
新的预算外资金管理体制使地方各级财
政增加了可使用财力和可周转资金，强化了
其资源配置的能力。原来连 “吃饭”都成问
题的赤字县，如汶上县利用统筹使用的预算
外资金，解决了财政 “吃饭”问题，保证了
工资发放 ；原来基础较好、 “吃饭”没有问
题的县利用统筹预算外财力投资于地方基础
设施和 “瓶颈”产业，改善了地方经济的发
展环境 。
3．强 化 了地 方 财政 投 融 能 力 ，促 进 了
地 方经济发 展。
在当前体制转轨时期，市场投资主体多
元 化 的格局 正在形成 ，但是 国有 企业 以及非
国有经济 自身的投资能力还很弱小，尤其是
在 内地，地方财政 投资 在地 方经济发 展 中仍
起着重要作用。建立新的预算外资金管理体
制后，财政利用集中的预算外财力和间歇性
预算外资金，以财政信用方式投资支持国有
企业、集体经济的技术改造，大大促进了地
方经济的发展。如兖州市 1997年上半年即
已 向企业投 放周转 金 2900万 元 ，对 解决 国
有 企业困难 、增 加就业起到 了十分显著 的作
用 。
4．强 化 了地 方 财政公 平 收入 分 配 职
能，促进了社会稳定和国有企业改革重组。
新的预算外资金管理体制较好地解决了
行政事业单位分配不公 的现象，加强了财政
的收入再分配功能，帮助政府解决下岗失业
人 员的再就业 ，有助于巩 固社 会的稳定 。同
时，财政对社会保障基金的管理加强了，为
下一步改革和统一社会保障制度，促进国有
企业改革重组打下了基础。
(责任 编辑 李兰 芝)
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