（危机管理）公共危机管理
公共危机管理
“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱”
“祸兮福之所倚，福兮祸之所伏”
“生于忧患而死于安乐”
“志士不忘在沟壑”
【课程目的】通过培训，使政府各级管理人员树立正确的现代危机观念，提高
公务员群体的危机管理能力，推动危机管理的相关原则与技巧灵
活运用于工作岗位之中,促进政府危机管理的科学化与高效化，
完善系统化、规范化、制度化、科学化的公共管理，确保社会的
长治久安。
【培训方法】理论讲授、案例分析
第一讲 直面危机
一、灾难重重、危机四伏
——危机事件的出现是政府必须面对的“灾难”。
在德国奔驰公司董事长埃沙德·路透的办公室里挂着一幅巨大的恐龙照片，
照片下面写着这样一句警语：“在地球上消失了的，不会适应变化的庞然大物比
比皆是。”
英特尔公司原总裁兼首席执行官安德鲁·葛洛夫有句名言叫“惧者生存”。
这位世界信息产业巨子将其在位时取得的辉煌业绩归结于“惧者生存”四个字。
通用电气公司前任董事长兼首席执行官韦尔奇说：“我们的公司是个了不
起的组织，但是如果在未来不能适应时代的变化就将走向死亡。如果你想知道什
么时候达到最佳模式，回答是永远不会。”
微软公司原总裁比尔·盖茨的一句名言是“微软离破产永远只有 18个月。”
海尔公司总裁张瑞敏在谈到海尔的发展时用一个字来概括他这些年的感觉
——“惧”。他把“惧”诠释为如临深渊，如履薄冰，战战兢兢。他认为市场竞
争太残酷了，只有居安思危的人才能在竞争中获胜。
“最好的时候，也就是最危险的时候。”
“不要忘记，我们是私营企业，私营企业是多么脆弱啊！”
“我想把三株的体会、经验和教训告诉大家，希望引起大家对危机管理的
重视。”
这是三株总裁吴炳新经历了三株生死劫难后最想说的 3句话。
天津大海食品有限公司 1997年开业庆典时挂了一条横幅，上书“今日开业，
何时倒闭？开业大愁”的警语。企业的危机管理大见成效。在开业以后的三年中，
公司以其高质量的产品和完善的售后服务不断扩大自己的顾客群，名声大振，生
意兴隆。
“我们今年可能活不成了。”这是华为集团的老总任正非在企业蒸蒸日上
时告诫员工的话。 ——
2004年 4月 22日，华为公司承建文莱 NGN网络的一个研讨会在文莱最豪
华的酒店举行。文莱商用网络，是目前全球最大的 NGN网络之一，此次研讨会也
是华为承建的文莱 NGN下一代网络的开通仪式，举杯庆祝时，华为总裁任正非说：
“我们今年可能活不成了”。
此时华为总裁任正非所掌管的华为公司在国际上的业务份额是：NGN市场
份额 13%，为全球第二；ADSL市场份额 %，全球第一；2001年－2003年的
全球交换机新增市场份额 32%，全球第一……。但在这时候，他却说出了这么一
句话。
难道是任正非说错了吗？
这些令人触目惊心的名言，是想告诉人们一个严峻的事实：今天这个风云
变化的时代，危机无处不在。
政府和企业在运行中就像人一样，是有机的生命体，有思维，有行动，有
它的优势所在，也有其薄弱环节。任何政府都不可避免地会遭受各种各样的灾难，
从而产生政府危机。
“9·11”世贸大楼上空的滚滚浓烟遮蔽了纽约市的大半个天空，也给人民心
灵上抹上了一层恐怖主义阴影；
“非典”肆虐，一个13亿人口的大国被国际社会“隔离”，全国全民动员抗
击“非典”，造成巨大经济损失，也带来长久深远的影响；
“苏丹红”事件在全中国引起一片喊打声，肯德基、麦当劳等跨国公司也
未能幸免，凸显政府食品安全监管问题；
一场大雨使北京四环以内交通大面积瘫痪。
……
一次又一次的公共危机不断地向人类提出挑战。危机不仅造成人民生命、财
产的巨大损失，对经济和社会造成巨大破坏，也会引起环境恶化，阻碍社会的可
持续发展，甚至可能导致社会和政治的不稳定。
虽然事件的性质、起因、影响、后果不同，但他们都有一个共同之处，爆发
了突发事件，管理者面临同一场景：社会或组织赖以维系的重要价值受到威胁，
事态发展和环境变化具有高度不确定性，可以采取处理行动的时间十分有限。
不管我们是否愿意，在我国改革开放快速发展和社会转型的大背景下，突发
事件处理已成为我们这个时代生活的一部分。
——一方面，我国正经历着“经济转轨，社会转型”的关键时期。根据世界
发展进程的规律在社会发展序列谱上我国当前恰好对应着“非稳定状态”的频发
阶段，往往对应着人口、资源、环境、效率、公平等社会矛盾的瓶颈约束最严重
的时期，也往往是“经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需
要调整重建”的关键时期。
——另一方面，改革进入社会结构的全面分化时期，利益和权力将在不同的
主体之间进行重新分配、转移，从而形成诸多不稳定因素，存在形成不同公共危
机的可能。
——特别是，进入20世纪90年代以来，中国不仅接连发生重大的自然灾害，
而且随着社会转型，几乎在各个领域都发生了不同程度的危机事件。
并且具有涉及范围广、高频次、大规模、起因复杂、连带性强、难以判断，
突然爆发、迅速蔓延、危害严重、影响广泛的特点。
例如，2001年宜宾南门大桥垮塌事件、2002年天津“爱滋病患者”扎针事件
等。
据资料统计：
——近10年来，平均每年因自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件
造成的非正常死亡超过20万人，伤残超过200万人。
——仅以各类生产事故、灾害为例，2002年1-10月，全国共发生各类事故8
万8581起，死亡11万2036人，平均每天发生灾害或事故2953起，死亡377人。
——2003年，我国因生产事故损失2500亿、各种自然灾害损失1500亿元、交
通事故损失2000亿元、卫生和传染病突发事件的损失500亿元，以上共计达6500
亿元人民币，相当于损失我国GDP的6％。
——2004年，全国发生各类突发事件561万起，造成21万人死亡、175万人受
伤。全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过4550亿元。
——中国公安部估计，2004年发生了7万4千起民众暴力冲突事件，参与的人
数多达370多万。
一般来说，突发公共危机事件具有突发性、破坏性、无序性和不确定性等特
点，它是各种不利情况、严重威胁、不确定性的高度积聚，会导致社会偏离正常
的发展轨道，进入一种非均衡状态，从而对社会公共安全和稳定造成重大威胁。
但是，应该说，突发公共危机虽然是突发的，但是也是有规律可寻的，我们
就是要从这个层次上来认识这个问题，提高识别灾害的能力，减少甚至避免损失，
这是我们探讨公共危机管理，完善危机管理机制的目的所在。
正是基于这样的现实和认识，我国政府自2003年非典危机之后，开始意识到
危机管理的紧迫性。国家人事部于2003年11月将突发事件的应对能力作为公务员
必须掌握的九大核心能力之一。全国各地在加强应急预案修订的同时，也在加强
危机管理的宣传培训工作。
本课程正是基于这样一种背景下进行的。
二、直面危机、重视管理
（一）公共危机的内涵界定
危机，原本来自医学用语，指人濒临死亡、生死难料的状态，有生存的可能，
又有死亡的威胁。
后来，这个词的含义不断扩展，它的适用对象也不断扩大。从学术研究的角
度来看，学者们对危机的定义已经达到 100多种。关于危机的各种解释和定义，
从不同侧面揭示危机的特点。
如果用一句话概括，危机，就是导致社会偏离正常轨道的非均衡状态。即描
述为一种人们不可预期、难以控制、不愿面对的局面。
按危机影响范围、层面、程度的大小以及对整体社会价值观的威胁程度，可
以将危机分为公共危机和一般危机。
一般危机，主要是指企业（私人部门）层面上的危机。这种危机影响一般只
局限于该组织内部，对外界的影响以及对整体社会价值观的威胁都不大，而且通
常情况下依据该组织就可以处理一般危机，无须政府部门的干预以及全社会的参
与。
如，安然事件，强生公司泰诺药片中毒事件，比利时和法国可口可乐中毒事
件等。
案例一：雀巢奶粉事件
20世纪 70年代初，雀巢公司将其生产的婴儿奶粉在人口众多的发展中国家
销售，由此获得了较高的利润。但是，正当雀巢奶粉销售旺季，出现了一个意想
不到的情况：在发展中国家由于使用了该奶粉导致婴儿大批死亡。这就是举世瞩
目的“雀巢风波”。
究其原因，一方面是由于使用奶粉不当造成奶粉被污染；另一方面，雀巢公
司在奶粉生产过程中也存在着一些严重的质量问题。
事件发生后，公司未能采取及时有效的措施来维护企业形象，而是听之任之，
我行我素。直到 1977年全球范围内开展了对雀巢奶粉的抵制活动时，公司才开
始采取措施，进行补救。但是，此时的补救已为时晚矣。在经过了长达 10年之
久的抗议和 7年的抵制活动之后，1984年，这场风波才告结束。为此，雀巢公
司损失近 4000万美元。
公共危机，影响范围广大，或者对一个社会系统的基本价值观和行为准则架
构产生严重威胁，需要以政府部门为主体的公共部门在时间压力和不确定性极高
的情况下作出关键性决策。
也就是说，需要以政府部门为主体的公共部门动员全社会的参与，整合全社
会的资源以积极应对公共危机。公共性是公共危机的首要特征。
例如，1994年美国洛杉矶大地震，切尔诺贝利核电站爆炸及核燃料泄漏事
件，2002年南京江宁区汤山镇“9·14”特大投毒案、2003年初韩国大邱地铁纵
火案等。
案例二：切尔诺贝利核电站爆炸及核燃料泄漏事件
1986年 4月 26日，位于苏联乌克兰地区基辅以北 140公里的普里皮亚特市
的切尔诺贝利核电站 4号核反应堆突然爆炸，发生了自 1945年日本遭受美国原
子弹袭击以来全世界最严重的核灾难。
8吨灼热的核燃料从一个房间流到另一个房间，吞噬了混凝土建造的牢固的
建筑物，熔化了用特殊钢材做成的钢管。
灼热的高温气流将反应堆保护壳冲破，把大量诸如碘、铯等的放射物质送入
大气层，周围环境的放射剂量高达允许指标的 2万倍。1700多吨石墨燃烧，火
灾现场温度高达 2000摄氏度以上。爆炸致使 299人受到大剂量核物质辐射，19
人死亡，179人送医院治疗。
泄漏的放射性物质形成放射云，随风飘散到世界各地，遭受污染的包括乌克
兰周边 20多个国家及美国、加拿大等国。顿时，造成极大的社会恐慌。直到今
日，该事件仍然影响着人们的生活，甚至是几代人的健康。
必须指出，这种对危机的类型划分方法只是从相对意义上的，一般危机与公
共危机的范围并不是截然分开的，随着危机事件的不断升级以及事态影响的不断
扩大，一般危机也可能会引发或最终导致公共危机的产生。
即在某种条件下，一般危机可能会转化为公共危机。其演化的整个过程是一
个连续的统一体，存在着多种不同的危机形态。
因此，从具体的危机管理角度出发，危机是指因不可抗力或突然袭来的严重
自然灾害、公共卫生事件、社会冲突以及战争、恐怖袭击或其他极端行为引发的
各类事件，它往往给社会正常的生产、生活秩序带来极大的威胁。
（二）公共危机的基本特征
公共危机事件一般具有以下几个特点：
1、突发性和紧急性
一方面，公共危机往往是在意想不到、没有准备的情况下突然爆发的。
如，1987年英国伦敦的皇家十字勋章地铁站的火灾，从第一个火苗出现到
形成火灾仅有 10分钟时间，但这次火灾却造成 31人死亡，20人重伤。
另一方面，往往由于危机来得突然，又有很强的冲击力和破坏力，同时，又
要求决策者、管理者在有限的时间里做出决策。如果处理不当，会给公共生活和
公共秩序带来巨大的破坏。
如，1992年印度发生印度教徒与穆斯林的宗教冲突，由于政府没有及时处
理，最终导致全国性骚乱爆发。
案例三：印度神庙事件
2002年 2月 27日，一群印度教徒在参加了北方邦阿约提亚举行的宗教活动
之后乘火车反乡。在古吉拉特邦的戈特拉站，由于世界印度教大会成员对政府要
他们撤离阿城的命令不满，表现得特别喧闹，甚至骚扰穆斯林妇女。当火车开动
时，一些穆斯林青年跳上车去，使火车紧急停靠在离车站 500米的穆斯林聚居地，
2000余名穆斯林向火车投掷石块、汽油罐，并点燃了其中的 4节车厢。大火燃
烧了 4个多小时，烧死 58人，伤 43人。
这一惨案成为迅速蔓延的古吉拉特邦教派大屠杀的导火索，引发了该邦全境
的宗教骚乱。穆斯林成了报复对象，被杀被残，商店、住宅、清真寺被毁。危机
持续了 4天，在政府派遣军队、实行严厉措施的控制之下，暴力才被平息下去。
此后，印穆冲突断断续续，骚乱导致 950多人死亡，伤者无数，万名穆斯林
无家可归，财产损失达几十亿卢比。
这次危机使阿约提亚问题再次成为新闻焦点，瓦杰帕伊政府也面临执政以来
的最大一次危机。
2、高度不确定性
危机并不是一种静态的存在，而是动态发展的，其潜伏、爆发、发展、结束
的规律与趋势不易为人所准确把握。
一方面，事件的开端无法用常规性规则进行判断。
珍珠港事件和“9·11”事件就是两个典型。
而且，其后衍生和可能涉及的影响也没有经验性知识可供指导，一切都在瞬
息万变，并且极可能产生各种“涟漪效应”。
典型的例子就是环境污染案件。如，1971年的意大利塞文索发生的化学危
险品不慎泄漏对周围的农场和社区造成长期污染，使该地区面临着居民迁移和重
建的压力。1986年发生的切尔诺贝利核电站泄漏事故也同样如此。
3、危机的无序性
主要表现在两个方面：
一方面，因为从未发生过，处理起来无章可循，是非程序化决策问题；
另一方面，随着环境中某些因素的变化而变化，无特定的发展方向。
4、影响的社会性
对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，其影响所涉及的
主体具有社会性。
案例四：天津“爱滋病扎针事件”
2002年 1月，天津市街道呈现出罕见的冷清，天津市民的眼中增添了从来
没有过的警惕。这个 900多万人口的特大城市，出现这种普遍性的令人不安的气
氛，源自于一个传闻：据说一批河南的爱滋病人来天津，在商场、超市、路边等
公共场所，用装有含爱滋病毒血液的注射器乱扎市民，报复社会。
据说这个传闻最早是从头年的平安夜开始的，传言有人那天在滨江道的商场
被扎。元旦过后，“扎针”事件越传越开，被扎的人也越传越多，以至于造成了
全城的不安。在真假难辩的传闻面前，人们选择了“宁可信其有，不可信其无”
的谨慎态度，尽可能地减少外出活动的机会。
记者了解到多名市民在公共场所被人用针管扎确有其事！在天津传染病医
院、长征医院、医科大学附属医院以及卫生防病中心等都有来检查的市民，每天
咨询电话不断，有的医院专门开设咨询窗口。当时可认定的达 10余起，性质十
分严重。
当月 9日，天津公安局将此案作为 2002年第一号大案，开展侦破。不久天
津电视台播放了公安机关抓获 4名嫌疑人的消息，并请两位权威专家解释：爱滋
病病毒离开人体一分半钟后因血液凝固就会死亡，除非病毒携带者现场抽血后立
即大量注射给他人，否则，用扎针的方式很难传播爱滋病病毒。电视台的播报公
开了事情的过程真相，打消了市民的疑惑和担忧，使城市生活工作秩序迅速恢复
了正常。
概括而言，公共危机事件具有突发性、紧急性、高度不确定性、无序性、以
及影响的社会性等特性。
（三）公共危机的类型
不同类型的危机事件所发生的原因、所产生的影响程度和范围、所导致社会
危害的严重程度都有很大差异，政府应对的措施和手段也有所不同。
也就是说，国家公共危机管理体系的设置以及国家机关应急职权的行使，首
先必须与危机事件的种类相适应。
分类制度是国家危机管理体系建设的首要基础。
从理论上讲，公共危机可以有不同的分类方法。综合国内外相关文献，根据
危机事件本身特有的性质，可以将其划分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生
事件、突发社会安全事件以及经济危机五大类：
1、自然灾害：主要是指水旱灾害、气象灾害、地质灾害以及森林火灾和重
大生物灾害等。
2、事故灾害：主要是指重大交通运输事故、各类重大安全事故、造成重大
影响和损失的城市生命线事故、核辐射事故、重大环境污染和生态破坏事故等。
随着我国经济快速发展，一些人盲目追求物质利益，或由于政府管理监管不
到位等原因，安全生产事故有增多现象。
据有关部门统计，近几年，全国每年一次死亡 3-9人的重大事故，平均每天
起；一次死亡 10人以上的特大事故，平均每周 起；一次死亡 30人以上
的特别重大事故，平均每天 起。
仅 2003年一次死亡 30人以上的特别重大事故就发生 14起。1999年的
“”特大海难事故（死亡 282人）、2000年的洛阳东都商厦“”特大
火灾事故（死亡 309人）、2002年的“”特大飞行事故（死亡 129人）、2003
年的“”重庆开县特大井喷事故（死亡 243人）等，都给人民生命和国家
财产造成严重损失。
3、突发公共卫生事件：主要是指突然发生，造成或可能造成社会公共健康
严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒，重大
动物疫情以及其他严重影响公众健康的事件。
4、突发社会安全事件：主要是指重大案件、涉外危机、恐怖袭击事件以及
规模较大的群体性突发事件。
尽管我国长期政治稳定，人民安居乐业，但影响国家安全和社会稳定的因素
依然存在。在一些地方，恶性刑事案件时有发生，群死群伤的爆炸、投毒等案件，
盗窃、抢夺、抢劫等暴力犯罪不断。
如 2001年江西万载县“”爆炸事件、河北石家庄“”爆炸事件等都
给人民生命财产造成重大损失。
另一方面，尤其是随着时代发展，新的犯罪形式和犯罪手段不断出现，违法
犯罪活动日趋组织化、职业化、智能化和国际化，恐怖主义现实危害上升。
5、经济危机：主要是指资源、能源和生活必需品严重短缺，金融信用危机
和其他严重经济失常、经济动荡等涉及经济安全的危机。
表 1：危机事件的类型划分
类型 危机事件例示
自然灾害 水旱灾害、台风、冰雹、雪、高温、沙尘暴等气象灾害，地震、山林
崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，森林火灾和重大生物灾害等。
事故灾害 民航、铁路、公路、水运、轨道交通等重大交通运输事故，工矿企业、
建筑工程、公共场所及机关、企事业单位发生的各类重大安全事故，
造成重大影响和损失的供水、供电、供油和供气等城市生命线事故以
及通讯、信息网络、特种设备等安全事故，核辐射事故，重大环境污
染和生态破坏事故等。
突发公共
卫生事件
突然发生，造成或可能造成社会公共健康严重损害的重大传染病疫情、
群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒，重大动物疫情，其他严
重影响公众健康的事件。
突发社会
安全事件
重大刑事案件、涉外危机、恐怖袭击事件以及规模较大的群体性突发
事件。
经济危机 资源、能源和生活必需品严重短缺，金融信用危机和其他严重经济失
常、经济动荡等涉及经济安全的危机。
以上这种分类方法主要是基于发生的诱因进行分类的，其意义在于：
一方面，为预防危机事件提供线索；
另一方面，也为国家应急措施的采取提供基本依据，符合危机管理的基本原
则。
案例五：阿根廷经济危机
阿根廷是南美洲仅次于巴西的第二大国。国土面积 278万平方公里，人口
3600多万。阿根廷拥有丰富的矿产资源和广袤而肥沃的土地以及门类较齐全的
工业基础，第二次世界大战以后，阿根廷的经济一直名列前茅，有南美的“小康
国家”之称。1998年，阿根廷国内生产总值 3350多亿美圆，人均产值 8500美
圆。
然而，2001年第四季度，阿根廷发生严重的经济危机，并引发了巨大的社
会动荡。
主要经济指数大幅下跌，10月和 11月工业生产指数同比下降幅度突破 10
个百分点。经济危机引起金融市场恐慌，导致资本大规模外逃。2001年 11月 30
日爆发剧烈的银行挤兑潮，当日银行存款流失 13亿美圆。
面对金融危机，政府被迫实行的限制居民提款和资金外流等金融管制措施，
加剧了金融恐慌，引爆了蓄势已久的社会不满情绪和矛盾。12月 18日在全国各
地发生大规模的社会骚乱、游行示威和一些流血事件。
在此后的 10多天内，更换了 3位总统，激进党人德拉鲁阿总统和上台执政
不到 10天的正义党人萨阿总统先后被破辞职。此后，国会推举的杜阿尔德总统
上台。
另外，失业率急剧上升，2002年 7月官方的统计为 23%以上。贫困差距不断
加大，贫困问题加重。据国家统计局的数字，到 2002年 7月，全国有 1900万人，
即人口的 53%，处于贫困线以下。
阿根廷的经济危机不仅对整个国家的经济体系产生了深刻的影响，而且还引
起了社会和政治领域的剧烈动荡，各种经济、社会、政治的矛盾交织在一起，相
互影响，显现出危机特有的复杂性和破坏性。
（四）公共危机的发展周期
危机事件通常遵循一个特定的生命周期。每一级别的危机事件，都有发生、
发展和减缓的阶段，需要采取不同的应急措施。
根据社会危害可能造成的威胁、实际危害已经发生、危害逐步减弱和恢复三
个阶段，可将危机事件总体上划分为预警期、爆发期、缓解期和善后期四个阶段。
表 2：危机分期管理的任务与能力要求
分期 发生阶段 能力要求 主要任务
预警期 事前 预警预备 防范事件的发生，尽可能控制事态发展
爆发期 事中 快速反应 及时控制危机事件并防止其蔓延
缓解期 事中 恢复重建 保持应急措施的有效并尽快恢复正常秩序
善后期 事后 评估学习 从危机中学习
（1）预警期：
主要是指危机事件发生之初，危机征兆已经出现的时期。
此时危机管理的任务是：防范和阻止危机事件的发生，或者把危机事件控制
在特定类型以及特定的区域内。
其关键在于：预警预备能力。
（2）爆发期：
此时危机事件进入紧急阶段，突发性事件已经发生。
危机管理主要任务是：及时控制危机事件并防止其蔓延。
其关键在于快速反应能力。
（3）缓解期：
此时危机事件进入相持阶段，仍然有可能向坏的方向发展。
危机管理的主要任务是：保持应急措施的有效性并尽快恢复正常秩序。
（4）善后期：
此时危机事件得到有效解决。
危机管理的主要任务是：对整个事件处理过程进行调查评估并从事件中获益。
其关键在于善后学习能力。
当然，由于危机事件演变迅速，各个阶段之间的划分有时不一定很容易确认，
而且很多时候是不同的阶段相互交织、循环往复，从而形成危机事件应急管理特
定的生命周期。
（五）什么是公共危机管理？
没有绝对糟糕的危机，只有绝对糟糕的危机管理
“危机”是一个复性词，它既有贬义——“危险”的意思，又有褒义
——“机会”的意思；既有破坏性意义，又有建设性意义。
启示来自农夫与一匹马的故事。
有一天，一个农夫与他心爱的马赶路，马在前面走，农夫在后面跟。突然，
马一头栽入一口枯井里。农夫绞尽脑汁想办法要救出马，但由于井太深，几个小
时过去了，马还在井里痛苦地哀号着。农夫无法救马出来，但又不忍马就这样死
掉，于是决定直接将其掩埋井中。农夫用铲子往井里扔土，但是他每扔一下，马
就很快抖掉身上的土，再用抖掉的土垫高一点。如此反复，农夫逐渐向井里扔土，
马逐渐垫高。结果是：马踩着垫高的土层走出了深井。
这不是无聊的说笑故事，它至少有两个危机管理的启示：
其一，并不是所有掉进深坑的马就一定死掉（启示：并不是每一场危机都意
味着遭殃）；
其二，并不是往坑里填的土，都是一定用来掩埋马之用（启示：并不是每一
场危机都只是打击组织的经营）。
因此，并不是每一场危机都意味着“浩劫”。
危机永远与机遇并存。好的“危机管理”，就是将危机转化为机遇的金钥匙。
危机管理，是指针对可能发生的危机和正在发生的危机，进行事先预测防范、
事后妥善处理的一种战略手段。
危机管理的着眼点，并不像人们通常所理解的那样在于排斥和消灭危机
——而在于监测危机和处置危机，同时也包含着引入和利用危机的意思，以服务
于组织的生存和发展。
公共危机管理，是政府或其他社会公共组织通过监测、预警、预控、预防、
应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机，处理已经发生的危机，以
减少损失，甚至将危险转化为机会，保护公民的人身安全和财产，维护社会和国
家安全。
公共危机管理的主体是政府及其他公共机构，与一般公共管理主体是一致的。
公共危机管理是公共管理的一种特殊形式。虽然公共危机管理在管理实践中长期
存在，但是，将它作为一门学科来专门研究是近年的事情。
“相同的命运，不同的归宿——不同的危机处理模式造成的不同结果”
案例六：莫斯科“人质”与韩国地铁“纵火”
2002年 10月 23日，莫斯科时间晚上 9点左右，位于莫斯科东南方的莫斯
科轴承厂文化宫内近有千名观众正愉快地欣赏着文艺节目。突然，约 40多名车
臣恐怖分子持枪闯入剧院，他们身上绑满了子弹和炸药。这些恐怖分子命令观众
不得轻举妄动，并宣布他们已被劫持为人质，人质中有不少妇女儿童，还有近 70
名外籍人士。
这一危机事件立即震惊全世界，这是继巴厘岛爆炸事件后，国际恐怖分子在
2002年进行的又一次大规模恐怖活动。普京总统连夜召开安全部门紧急会议，
商讨如何处理危机。
策划和指挥这起恐怖事件的是车臣非法武装“伊斯兰特种战团”马夫扎尔·巴
拉耶夫，他是已故车臣著名匪首阿尔比·巴拉耶夫的侄子。阿尔比在 2001年夏天
被俄军击毙，马夫扎尔便接管叔父留下的事业，并发誓要为其报仇，他专门组织
了一支由车臣匪徒遗孀组成的“寡妇”敢死队，因为她们对俄军有着刻骨之恨，
所以，她们在这次恐怖事件中将生死置之度外。这些妇女身上都绑者炸药，声称
要与人质同归于尽。恐怖分子向俄政府提出在 7天之内结束车臣战争，并使俄军
队撤出车臣，否则将杀死全部人质。
2002年 10月 25日早上 9时，恐怖分子释放了 7名人质，一名国际红十字
官员高举着白色标志旗，在俄特种部队的掩护下进入文化宫。中午，俄官方与恐
怖分子就释放外籍人质的谈判宣告破裂。12点左右，恐怖分子又释放了 8名儿
童，他们先后在国际红十字会官员的护送下走出大厅。但整个局势仍处于僵持阶
段，恐怖分子与俄官方的接触没有任何实质性的进展。
与此同时，普京总统发表了措辞强硬的讲话，他说，他不会答应恐怖分子停
止战争的要求，“决不向挑衅让步”，他强调，目前首要的任务是保证人质的生
命安全。
俄罗斯联邦安全局局长帕特鲁舍夫 25日下午向媒体宣布，如果恐怖分子释
放人质，俄当局将保证他们的生命安全。然而，恐怖分子则威胁说，如果俄当局
不答应他们的条件，他们将于 26日开始屠杀人质，情况已到了千钧一发的时刻。
2002年 10月 26日清晨，恐怖分子打死了两名人质，并将人质尸体抬出剧
院大门，就在此时，俄特种部队突然开始向大门冲击，此举吸引了恐怖分子的注
意力，千钧一发之际，早已分布在剧院各个入口和已潜伏在剧院内的特种兵如天
兵而降，闪电般地出现在恐怖分子面前，恐怖分子还未来得及引爆绑在身上和分
布在剧院各处的炸弹，就已经被制服。
此次行动在最少损失的前提下，解救了大部分人质。事后，俄内务部副部长
公布消息说，在整个解救过程中，有 750名人质获释，67名人质死亡，36名恐
怖分子被击毙，还有少数恐怖分子隐藏在人质中流窜出去，俄内务部已向全俄通
缉，并表示：如果这些恐怖分子在 24小时之内投降，将保证他们的安全，否则
将会受到最严厉的惩罚。
最先知道此消息的现场人员无不为人质的成功获救而欢欣鼓舞，他们激动地
将消息传向全世界。事后，国际舆论一致认为此次人质解救行动成功地打击了恐
怖分子的嚣张气焰，尽可能地避免了人员的伤亡，整个行动是“极其出色的”。
在此次人质危机的过程中，俄罗斯当局立场坚定、布置严密、果断出击，最
后取得人质解救的成功，在当前恐怖主义已对全人类的生命安全构成威胁之时，
他们的政府危机管理经验无疑有不少值得国际社会借鉴的地方。
首先，俄罗斯当局对恐怖分子态度坚决。
在恐怖分子提出要求之后，普京总统表示：“决不向挑衅让步”。最终，特
种部队经过周密的部署，一举击溃了恐怖分子。
试想，如果普京当时向恐怖分子妥协，满足他们的要求，这不仅会加剧车臣
局势的混乱，引发俄政局动荡，更会助长全世界恐怖分子用恐怖手段达到自己目
的的嚣张气焰，对国际反恐事业带来严重的不良影响。
其次，必须肯定的是俄罗斯当局布置严密、反应迅速、行动果断。
在恐怖事件发生的当晚，普京立即与安全部门领导人连夜召开紧急会议，讨
论解决之策，并取消了次日与德国总理施罗德的会谈，同时，还宣布不参加在墨
西哥举行的亚太经合组织首脑会晤，全天守在克里姆林宫办公室，时刻关注事态
的发展，并指导解救工作的进行。
俄安全部门则立即加强全俄罗斯重要地点、交通设施的安全保卫工作，防止
恐怖分子趁机再制造事端。此次人质事件涉及近千人的生命，而恐怖分子又提出
几乎不可能答应的无理要求，大多数媒体及观察家对此事的解决表示悲观，普京
也面临上任后最严峻的一次考验。
但普京总统镇定自若，果断决策，在 4名人质遇害之时，果断下令特种部队
出击，在最佳时机击溃恐怖分子，避免人员的更大伤亡。而俄罗斯特种部队的解
救行动，不仅赢得了俄民众的信赖，也得到了国际社会的普遍赞扬。
读懂了俄罗斯成功解救人质的危机管理案例后，我们再来看一个在政府危机
管理失败的案例。虽然两者无法完全可比，但是能够帮助我们了解政府危机管理
中政府工作的得与失，盲点和重点。
——
2003年 2月 18日上午 9时 50分，在韩国大邱市的地铁一号线上，1079号
列车正向着市中心的中央路站飞驰。车厢里的乘客和往日一样，有看报纸的，有
闭目养神的，谁也没有想到死神正在逼近他们。
当地铁列车徐徐开进中央路站的时候，2号车厢里有位身着深蓝色运动装的
中年汉子突然从自己的背包里拿出一个象是牛奶罐的东西，可是，他不是在喝奶，
儿时拿打火机在罐口上点火。坐在身边的朴今泰等人认为他在玩打火机，于是劝
他不要在车厢内玩火。可是，玩火者仍然在继续。朴今泰等人觉得这个人的神情
和动作有点不对劲，赶紧冲上去和他展开搏斗。在搏斗的过程中，满罐的汽油洒
在了这位“神秘”人身上和车厢座位上，打火机点燃了汽油。瞬间，车厢变成了
火的海洋。
随之，地铁的电源被自动切断，车门也开不了，黑暗、燃烧的火光、为生存
呼唤的惨叫声，人们在绝望中乱窜。火焰烧尽了化纤椅子，车厢充满了滚滚毒性
浓烟，而车门紧锁……。车厢变成了惨绝人寰的人间地狱。
两列地铁列车共挂有 12节车厢。大火瞬间把所有车厢烧化。浓烟充满了整
个车站。许多地下的人找不到出口而窒息。
地铁纵火案发生后，大邱市派出消防队员 3000人和 66辆消防车。由于地铁
车站现场浓烟笼罩和高温，使抢救工作遇到了极大困难。经过 6个多小时的抢救，150
多人送到各家医院进行抢救。根据韩国官方提供的数字，当时有 198人死亡，146
人受伤，另有 318人下落不明。
惨案发生后，韩国媒体对在这次事件中所暴露出的安全问题提出了尖锐的批
评。《大韩每日报》在 2月 19日一篇名为《麻痹导致惨案》的社论中指出，此
次事故伤亡如此惨重，与有关方面对灾难缺乏有效的危机防范意识有很大关系。
首先，事先没有防范火灾的措施。
此次被烧毁的列车是 1997年生产的，列车所用的个中材料一经燃烧就会散
发出有毒气体。尤其是车厢内部的地板、顶蓬和座椅，基本都是用耐燃塑料制成
的，在高温下会释放大量有毒气体。而毒烟是是造成大量乘客迅速死亡的主要原
因。有毒气体还造成大批救援人员无法及时进入现场。
其次，地铁站内设备不完备，灭火装置不够。
其通风设备被证明在火灾中毫无作用，大量的烟雾和有毒气体无法排放，使
得千余救援人员到达现场后束手无策。韩国地铁兼有民用防空的作用，一个人纵
火已经造成如此大的惨剧，若战时遇到不测的话，后果难以想像。
地铁站内还缺少必要的夜间照明装置。在此次纵火案中，因为列车起火后自
动断电，地铁站内顿时一片漆黑，很多慌乱的乘客根本找不到逃生出口。其实，
从地铁站内到地面出口，步行只需两分钟，如果有指明出口方向的夜光装置，乘
客逃离时将会更加有序，得以逃生的人数将会更多。
第三，工作人员过于疏忽大意、掉以轻心也是导致伤亡惨重的一个原因。
大邱地铁的总控制室在 9时 55分就接到警报，但当时的值班员认为这只是
一起轻微事故，并指令另一列地铁列车开往中央站。第二辆列车进站后无法驶离
已起火的站台，随即也被卷入火海。在 126名遇难者中，有 70多人就是第二辆
列车上的乘客。
此外，调度员在随后组织援救工作时犹豫不决，浪费了一些时间。这是认为
的错误导致火灾事故伤亡的加重。
（六）公共危机考验政府危机管理
如何妥善解决公共危机将是政府面临的重大课题。
但是，政府目前的公共危机管理体系和管理水平，还没有能够跟进这一发展
趋势。以2003年发生的“非典”为例，就暴露出政府在社会危机管理机制上存在
着许多缺陷，以及公众在面对诸如传染性疾病这种直接危及生命安全的问题时心
理承受能力的脆弱性。
我们之所以在公共危机面前暴露出这么多问题，主要是因为我们的危机管理
还没有形成制度化和法治化。政府习惯于常态下的管理，还没有建立起一种公共
危机管理机制。
案例七：纽约“停电”与北京“暴雨”
（1）纽约走出危机
美国东部时间 2003年 8月 14日夜里，灯红酒绿的纽约一片漆黑。原因是这
天下午 4时 10分，北美发生了历史上最大规模的停电：从美国的纽约、克利夫
兰、底特律，到加拿大的多伦多、渥太华，各大城市瘫痪了近 30个小时，影响
到美国的纽约、密歇根、俄亥俄、宾夕法尼亚、马萨诸塞、新泽西、佛蒙特 7个
州和加拿大安大略省。世界上电气化程度最高地区的 5000万人，过了 30个小时
没有电的生活。
断电时，正是纽约市民下班的时候。突然，办公室楼里的灯熄了、空调停了、
电梯停了，街上的交通灯灭了，正在运行的地铁列车也停驶了。从纽约到多伦多
的 12个机场，没有一架飞机起飞。每日几十万名地铁乘客，都变成了难民。在
很多高层居民楼里，因为没有电使水泵正常运转，所以很多高层住户一整天都没
有水供应，他们被迫用桶从消防龙头中装水然后走楼梯把水运进家里。
由于纽约市是“9·11”事件重灾区，断电陡然绷紧了人们的神经，数百万人
一齐蜂拥到大街上。“人人都跑了出去，”一位名叫玛丽·霍兰的护士说，“我
突然就想到了‘9·11’。”
在纽约市大街小巷，各种说法不胫而走。危机的阴云顿时笼罩整个城市。纽
约金融区不少人竞相朝着东河和布鲁克林大桥跑去。在停电后的短时间内，纽约
市各摩天大楼就人去楼空，店铺纷纷关门，连联合国总部也不例外。
在停电期间，通用汽车、克莱斯勒、福特、本田等汽车公司的 35个工厂停
产；仅 15日一天，美加两地的 400个航班取消，12个国际机场部分或全部关闭；
100个电厂和 25个核电厂关闭。
此次断电使大约 5000万人受到影响，这一天也成为纽约历史上最繁忙的两
天之一，但是，美国政府在这场危机面前显得沉着和从容。尤其是纽约，凭借高
效的应急系统和出色的危机管理能力，迅速走出了停电带来的恐慌。
（2）北京陷入泽国
2004年 7月 10日下午 16时北京经历了一场突如其来的暴雨。但北京政府
的表现却差强人意。
“刮风不行，小雪不行，下雨也不行，北京，你实在是太脆弱了。”这是经
历了这场暴雨后，一位北京网民的留言。
从一片泽国中艰难逃回家的北京人，用他们特有的幽默在网上分享各自的遭
遇。有人说“我当了回舰长”，有人说“我是游回家的”，还有人说“莲花桥底
下真的可以种莲花了。”
虽然北京城区防汛指挥办、市政公用、电力、交通等部门参与防汛的总人数
达到了近 6000人，但事实依然是：道路中断、车辆抛锚、地铁进水、警方在混
乱中束手无策……
（3）纽约为什么能化险为夷
美国的独立专家、联邦官员和停电地区的领导人指出，如果不是州级、市级
有关人员在“9·11”事件以来的近两年时间里制定全面细致的应急计划，2003
年停电事故造成的损失将会更大。美国总统布什也认为，纽约这次处理危机的能
力比在“9·11”期间的表现好得多。
再看北京这场暴雨。当初身处雨中的公众，都觉得自己遭遇了生平未遇的大
雨。但随着数据的公布，人们终于从相关报道里了解到，这仅仅是一场“五年一
遇”的暴雨。按气象专家的解释，这场雨之所以成灾，是因为单位时间降雨量大，
瞬时雨量超过道路排水系统设计能力，导致道路排水不畅，造成城区大面积积水。
从程度上看，纽约的断电事件比北京的暴雨事件严重，但纽约政府的反应却
显得沉稳，关键在于有成熟的危机预警机制和快速反应能力。
第一，及时公布信息，而且信息透明。
停电初始，大多数人想到的是恐怖袭击，但纽约市长布隆伯格在停电后半个
多小时就举行了新闻发布会，向市民宣布这是一场事故。此后，市长多次通过电
台广播将最新的信息及时传达给黑暗中的纽约市民，这对稳定民心、协调全市救
灾起了至关重要的作用。
断电发生时，美国总统布什正在加州圣地亚哥的一处海军陆战队中同航空兵
们共进午餐，然后他要赶往另一个筹款晚宴。突然，白宫办公厅主任哈金悄悄走
到布什面前，俯下身对他耳语了一阵。几乎同时，电视开始播出突发新闻。哈金
迅速与白宫、国土安全部联系。
国土安全部一方面立即采取了一些应急措施，预防最坏的局面。北美防空司
令部下令在佛罗里达的空军基地起飞两架 F-16战斗机，加强在东海岸的巡逻。
同时，迅速展开事故调查。
45分钟后，联邦调查人员断定这不是恐怖分子干的，初步断定这是一起意
外事故。布什通过各大广播网对全国讲话，纽约市民才开始放下心来。
第二，由于平时的危机意识教育，一些市民已经具备处理突发事件的能力。
由于停电导致交通信号灯熄灭，开始纽约路面上一些车辆无视警察的指挥纷
纷抢道，造成交通混乱。很快许多市民自发在路口担任临时指挥，交通秩序逐步
恢复，大多数开车者互相礼让，也不拒绝要求搭车的人。美国红十字会的义务工
作人员也迅速来到纽约街头，免费向行人发送矿泉水等。社会秩序保持正常。
在停电后约 30个小时里，纽约发生近 70起火灾，但全都被及时扑灭。除停
电当晚发生了一些零星的入室盗窃事件，据统计，在这次停电事故期间，全纽约
只有 850人因各种罪行被拘留，比平时平均每天 950人被拘留的数字还低些。
第三，危机得以迅速化解，与纽约警方、消防人员和紧急情况处理人员为应
对突发事件作了全面准备不无关系。
纽约市自 1941年开始设立专门处理紧急事务的机构，其间经历了 1967年和
1977年的两次大停电以及 2001年的“9·11”事件，已经拥有较完备的应急机制。
尤其在“9·11”后，纽约警方曾就如何疏散困在地铁通道和高楼大厦里的人进行
了几个月的训练。此次停电发生后，纽约市警察局几分钟内就启动应急系统，增
派警力上街巡逻。纽约市所有警察事先都知道要到哪里报到。
断电后的纽约一片混乱，警察局长雷伊·凯利的第一反应是纽约市遭遇恐怖
袭击。他立即下令启动“巨人行动”计划。该计划专为应付灾难制定，市警局可
据此将权力下放，各区警员临时成立警察局履行使命。全副武装的警察对所有敏
感地点及交通枢纽全面戒备。
形势渐趋明朗后，凯利意识到停电并非因恐怖袭击，但他还是下令警员重点
关照证券交易所、桥梁、大厦等敏感地点。另外，凯利急令纽约所有白班警员推
迟下班，夜班警员提前到岗，休假警员全部返回警局待命。全市 9000名警员中
的 2000人被分派到重要路口指挥交通。除了 1000名警校学生临时上岗，另外还
有 3000名学警待命。纽约市消防员迅速救出被困在电梯、地铁里的人们，国民
警卫队向缺水的地区紧急运送饮用水。
第四，民众的从容应对也是纽约快速缓解危机的又一保障。
在纽约市，虽然看到上百万的人挤在街上，但都比较平和，连一声汽车喇叭
都很难听得见，没有人叫喊，他们互相帮助。没有交通灯，驾车的人等着行人先
过街。好像每个人都意识到，他们是这个城市的一部分，他们不能破坏它。很多
人认为市民如此良好的表现应该归功于“9·11”事件后纽约居民培养起来的社区
意识。
为提高市民应对灾害的能力，纽约市紧急事务办公室专门在其网站上公布了
该市平常可能遭到的飓风、雷暴、恐怖袭击等各种灾害该采取的应对措施，包括
从住宅、地铁、高楼等地撤离时应注意的各种事项等等。停电事故发生后，政府、
公众和企业在救灾过程中密切配合、各尽其责，有条不紊地将整个城市带出了危
机。
（4）北京缺少什么？
北京缺的是完善的危机管理机制和迅速的危机处理能力。
北京对暴雨事件的应对力不从心，一方面暴露出市政建设的不足，另外从整
体上来看，反映出城市的预警机制不足，政府的反应机制不足，这事实上牵涉到
一个城市的危机处理，还有危机管理的问题。
现在，危机对一个大城市来说已经是家常便饭了。经济的高速度增长，事实
上就伴随着高风险。在这种情况下，现代城市基本上通过电讯、交通来应对，电
讯和交通像城市的血管和神经系统一样，如果这两个部件不完善，大脑又没有预
警措施的话，问题是很严重的。从危机管理的层面上来说，北京在暴雨事件中做
的是危机处理，而不是危机管理。
顾名思义，危机处理就是临时应急的措施，即突如其来的一个事件爆发以后，
我们怎么处理，怎么应对。危机管理事实上包含了危机预警、危机预防、危机爆
发后的应对、应变等一套比较完善的机制。危机处理只是其中的一个因素。
我们的政府无论是危机管理还是危机处理机制，相当程度上还是停留在计划
经济年代。从目前危机处理的情况来看，在危机处理各个阶段，是各个部门分头
管的，就像九龙治水那样，公安、消防、市政、民政，每个部门都有自己的职责
范围，地方上比较完善，到了中央这个层面就没有一个纲举目张的宏观协调。所
以有一些学者说，我们的政府目前危机处理就像一个食草的恐龙，身体特别大，
头特别小。事实上应该反过来的，从一些西方国家的经验来看，宏观机制比较大，
主脑体制能够非常迅速地进行调控，然后到下面的细节部分，地方部分应该是各
归其主，受宏观机制的指挥。
在建立预警机制这一点上，中国的另一个大城市上海是超过北京的。从 2002
年 12月 3号开始，上海市政府就颁布了一个叫“上海市灾害性天气预警信号发
布施行规定”，从这个规定颁布以后，中国内地第一次开始按照国际惯例来制定
并发布气象预报。根据这个规定，灾难性的天气被分成五类：暴雨、台风、高温、
低温以及大雾天气，根据这五类不同的天气分别用红色、黄色和黑色三种不同的
颜色进行预警。在上海的外滩，有一个信号塔悬挂着风球用来预报天气情况。
由于政府的努力，中国的危机预警体系正在建立和健全，但不可否认，面对
随时而来的、不可预知的危机，中国的政府危机管理还任重而道远。
（七）现阶段我国公共危机管理存在的问题
1、法律框架脆弱
为有效应对各种危机事件，世界各国首先开展的工作就是制定相关的法律，
统一规定政府在处理危机事件中的职权和职责，确定依法对抗紧急状态和危机情
境的法治原则。
有的国家制定了对付各种公共紧急状态的统一的《紧急状态法》，如土耳其、
加拿大；有的国家则成立了处理各种紧急事务的国家紧急事务管理机构，如美国
的国土安全部。
而我国目前对公共紧急状态和危机情境的对抗手段比较分散。
从立法的角度来看，我国先后制定了对应社会动乱的《中华人民共和国戒严
法》（1996年）、对应重大自然灾害的《中华人民共和国防震减灾法》（1997年）、
《中华人民共和国防洪法》（1997年）、《中华人民共和国消防法》（1998年）
等。但这些法律本身具有较强的独立性，部门管理色彩比较浓，从而导致对重大
综合性危机事件难以适应，部门之间协调不力，紧急情况下的指挥权难以有效行
使。
同时，我国也没有从国家安全的高度制定长期的反危机战略和应急计划，缺
乏配套的法律、法规以及应急保障资源的规划、建设和综合管理机制，使得各地
区、各部门以及各级政府的危机预警能力和相互之间的协同能力较差。
2、综合协调机构缺乏
面对层出不穷的危机事件，最为关键的就是建立核心的危机管理综合协调机
构，专门应对各种各样的自然灾害和人为事故。
目前发达国家都根据自己的情况，建立适应本国国情的国家安全决策机制和
危机应对机制，囊括和涵盖了国家安全和危机的界定、预警、咨询、决策和执行
等机制和相应的部门，其体制内的人、财、物也都有相当充分的保障。
在处理实践上，各国有着许多的历史案例。如古巴导弹危机、各类生物病疫
危机等。
案例八：“9•11事件”
美国“9•11恐怖事件”举世震惊，这一事件不仅是对目前国际关系格局的
巨大冲击，也是对美国危机管理体系的重大考验。这次危机来得是如此突然，美
国人事前没有一点准备，不少人因此怀疑美国的国家危机处理能力，但事发后美
国处理还是比较从容镇定快速的。布什很快就去了美国的一个空军基地，进入了
国家的安全指挥系统，然后就发表讲话宣布进入紧急状态。布什第一次发表讲话
的时间距离事发仅 45分钟，而俄罗斯总统普京在库尔斯克号核潜艇事件后好几
个小时才有反应。
“9•11”事件发生后，各救援部门在很短的时间内实现对现场局势的勘察
与控制，并采取相关的配套措施，如交通管制、股市停盘、政府各级官员的各阶
段的适时公开反应，在财政、军事上的应对措施到位迅速，这些使得灾难地区很
快恢复社会秩序稳定。
其中最重要的一点就是，由于原来就制定有详尽的危机应对机制，而且也通
过法律、法规加以制度化，何时启动什么程度的应急计划，众议院、参议院对总
统如何授权，决策机制如何形成，部门之间如何协调，都有章可循，于是应急行
动井然有序、权责分明：
国家安全委员会负责总体的局势分析和部门协调；总统在议会的授权后具有
军事和经济上的决策权；联邦调查局（FBI）牵头负责调查解决危机，联邦突发
事件管理局（FEMA）主要负责救援等危机事后处理，国防部（DOD）等联邦政府
部门负责提供相关的技术支持和专门性的行动。
可以说，美国政府在“9•11”事件中出色的完成了危机的管理，甚至政府
在危机管理中受益。
我国在国家层面的实际运作上，至今仍缺乏具有会商决策功能的综合体系和
综合协调部门，也没有建立起处理不同危机事件之间的协调机制，一旦需要动用
各方资源的重大危机爆发，或是多种危机事件并发，可能会使政府在处理危机事
件中的政策不能很好地加以协调，从而严重影响政府处理紧急事务的效率。
3、危机应对网络松散
高效的危机管理必须依赖于一个完善的政府危机应对网络，整体上形成一个
纵向垂直协调管理、横向相互沟通交流，信息资源和社会资源充分共享、指挥协
调高效、组织机构完备的全国范围的危机应对网络系统。
危机应对，需要的不仅仅是完备的危机应对计划和高效的核心机构，还需要
志愿者组织、私人机构国际援助以及完备的危机沟通等资源。尽管我国具有传统
的应对危机的政治优势和组织保证，但我国目前的非政府组织、基层单位、各种
营利性组织以及民众个人都往往缺乏敏感的危机意识和良好的应对技能。
上述情况的存在往往导致在危机发生后无法充分动员全社会的力量抗击危
机。
4、社会应对能力薄弱
危机实质是对一国社会应对能力的综合考验。
美国社会在“9•11”事件中表现出来的内在有序和恢复能力，不仅仅来源
于其法治化程度，也取决于政府对全民危机教育的重视。
在美国，紧急事务管理目前已经发展为一门新学科，在灾难防治与紧急应变
上发挥极大的功效。
从我国的情况看，由于在公民素质教育体系和公务人员的培训系统中，危机
意识和实际应对能力的训练都十分匮乏，特别是其中危机状态下的心理防范、法
律救助和心理援助，存在脆弱性和能力缺陷的一面。一旦危机发生，社会动员机
制和社会应急网络不能发挥有效作用，组织和个体的危机应对大都依赖于本能的
自我反应，连自身的生命保护都很难实现，灾难程度常常急剧加重。
5、社会预警体系不完善
综合性的公用信息平台尚未建立，危机状态下的信息收集、分析和披露制度
缺乏统一规划，资源亟待整合。
在基础信息建设方面，人防、卫生、公安、交通等相关职能部门都在开发和
研究自己的信息系统，建立监测和防控体系，但相互之间缺乏信息沟通，重复建
设的问题没有得到解决，信息资源还没有整合起来。
在日常动态下信息的收集、整理、汇总方面，渠道也比较分散，难以对公共
危机进行全面的监测和预警。
同时，对紧急状态下如何进行舆论宣传还没有充分的准备，舆论管理的观念
和方式亟待改变。
在当今全球化和信息化日新月异的时代，信息传播速度之快、范围之广、影
响之大前所未有，特别是网络媒体、手机短信等新型传播形式在引导社会舆论方
面产生了巨大冲击，传统的宣传策略和公共沟通方式显然已不适应新形势和发展
的需要。
6、专家咨询队伍薄弱
目前，我国专家参与政府决策的机制仍不健全，专家参与带有很大的随意性，
缺乏制度规范。
第二讲 应对危机
——改善管理、化解危机
对于政府而言，面对危机，最主要的战略选择，除了要建立起一套比较完
善的公共危机管理体系，还要在行动中不断增强政府以及整个社会的危机管理能
力。
政府危机管理能力体现在管理过程的各个阶段。
我们以 1995年发生的东京“沙林事件”这一典型的政府危机案例入手来检
讨政府处理危机的基本程序。
——“1995年 3月 20日早晨 8时 9分至 15分，在日本东京交通最繁忙的
3条地铁的 15个车站，同时发生毒气事件，当场造成 10人死亡，75人重伤，4700
人受到不同程度的影响。这次事件因为它发生在东京这样的特大都市，近几年一
直成为城市专家和减灾专家研究的素材。这一事件由于事后查明是日本邪教组织
奥姆真理教投放沙林毒气所为，因此，被简称为东京地铁的“沙林事件”。
沙林事件本身的危害在当天中午 12时左右已经得到了实质性的控制，事后
也证明，杀伤力最大的时间段就是早晨致命的 7分钟。而接下来对紧急对策本部
来说，最重要的事就是协调各个机构来消除“沙林事件”造成的社会恐慌心理。
首先，东京各家电视台纷纷中断了正常节目，对事件进行了全面报道。
报道时间是上午 11时左右，距离紧急对策本部成立的时间只有 20分钟。
半小时以后，广播系统播出了警视厅的初步判断，即此次事件是认为因素，并且
播出了防化警察机动部队出动的消息。紧接着，各电视台还发表了村山首相的讲
话，呼吁人们保持镇静，并提供线索揭发罪犯。中午 12时，电视上出现了 日
本自卫队的特种部队紧急出动并投入戒备行动的镜头。下午 3时，日本警视厅宣
布，断定毒气是瓦斯类物质沙林。
宣布沙林瓦斯危害的不是一般的政府官员，而是日本权威的化学专家和罪
犯防治专家。虽然专家们在电视中陈述了沙林是一种毒气非常大的气体，但是公
众并没有因此惊慌失措，他们的出现反而使人们逐渐镇静下来，公众也确实提供
了一些有价值的线索，直接帮助了警方破获此案。与此同时，东京方面宣布，政
府将对这次不幸事件中的死伤者进行适当的补偿。
在全社会的行动之下，警方侦查的目光迅速瞄准了奥姆真理教。事发后不
到 48小时，警视厅出动了 1000多名警察和 100多辆警车，突击搜查了奥姆真理
教在富士山的总部。经过严密搜索，发现了大量的化学药品、实验用具和有关记
录，显示出奥姆真理教有能力制造数以万吨计的沙林毒气，足以杀死 400多万名
的都市市民。奥姆真理教的头目被立即逮捕，并在以后受到法律的严惩。而在这
一案件的侦破过程中，各主要媒体跟随警方做了全方位的报道。大约一个星期之
后，东京初步恢复了平静。”
从上面的案例来看，当政府危机发生后，解决危机一般有一些程序可以灵
活运用。
1、准确界定危机的性质、类型和程度，从全局的角度，站在广大人民群众
的立场上去处理问题。
在上述事件中，当危机发生时，东京各家电视台很快中断正常节目，对事
件进行了全面报道，使民众在第一时间就得到了正确、可靠的消息，稳定了民心。
2、政府要在危机处理中发挥主导作用。
沙林事件发生之初，情况并不明朗，当时的村山内阁吸取了关西大地震后
反应迟钝的教训，于 3月 20日上午 10时 40分就在警视厅成立了专门的紧急对
策本部，此时政府机构离收到危机警报不过一个多小时，而且其中还经历了地方
政府向中央政府“危机处理权限”的转移。
紧急对策本部作出的第一项决定，就是立即向全国公共运输机构发出强行
检查危险物品的命令。与此同时，东京地铁系统成为防范的重点；第二道指令宣
布，由于紧急事件的发生，东京地铁服务暂时停止，告示迅速贴满了各个车站。
紧接着，日本自卫队的特种部队头戴防毒面具出现在事发地铁车站，协助维持秩
序及清理残留毒品。而主要受害地区——中央区的 14所小学、6所中学，一律
提前放假让师生回家，归途中每人戴一口罩。这天上午，除了日本军队派出特种
部队以外，日本警视厅和消防厅也分别出动了 1万名警察和 192辆救护车。
政府的这一做法避免了危机发生时民众的恐慌，为下一步的恢复工作打下
了良好的基础。
3、加强舆论监督以提高传播的公信力
在危机发生时，总是伴随着小道消息的蔓延，小道消息在很大程度上存在
失真之处，心理学家发现，在谣言的传播过程中，对事实的歪曲是普遍存在的。
人们面临危机时，对信息的需求快速增加，如果正常传播渠道不能提供足够的信
息，小道消息的传播就会增多，从而增加恐慌。沙林事件中，政府在第一时间由
专家公布事实真相，虽然大家知道沙林瓦斯是一种剧毒化学武器，具有极强的杀
伤力，但是因为知道了事实的真相，公众反而镇静了。
随着信息技术的发展以及全球一体化进程，危机的影响趋向全球化，影响
到社会各领域，这要求政府在危机发生后，要能够迅速掌握有关的事实，准备好
有关危机的新闻稿及其背景材料，邀请公正、权威的机构或人士发表意见，及时
准确地回答公众关心的问题，充分利用新闻媒体与公众沟通，引导和控制舆论局
势，不让谣言或小道消息蔓延。与此同时，及时向有关方面通报危机处理的进程、
结果和处理的措施，以稳定人心。
4、危机结束后，政府还要及时地进行危机总结，以便亡羊补牢。
中国有句古话：亡羊补牢，为时未晚。危机结束后，要及时总结经验，采
取补救措施，当类似危机再次来临时才不至于手足无措。
危机结束后，政府首先要做的是，总结经验教训。
分析此次危机管理的得失，梳理此次危机管理中存在的主要问题及主要矛
盾，举一反三。
其次，消除危机产生的原因。
要充分发挥危机评估系统的作用，对危机后果、将来的形势动向进行分析
评估，借以弥补危机暴露出的管理漏洞和工作失误，并排除潜在的危机和避免其
他危机的再次发生。
与此同时，政府还应该尽可能地弥补危机造成的损失，尽快恢复社会正常
生活、生产秩序，重塑政府的公信力。
结合上述案例分析的相关启示，及公共危机的发展周期，从时序上看，危机
管理包含五个层次（方面）的内容：
首先，在意识层面上居安思危——树立危机意识、增强危机感。危机信息的
主动输入。
其次，在防范层面上未雨绸缪——建立危机的预测监测机制。危机信息的预
先感知。
第三，在心理层面上临危不惧——重视公众的的公共危机教育。危机信息的
模拟输入。
第四，在行动层面上处置有方——建立有效的危机处理机制。危机信息的主
动接受。
第五，在学习层面上痛定思痛——从经验教训中改进危机管理。危机信息的
客观分析。
另外，还包括媒体管理和应对网络的构建。
一、不可或缺的危机意识——没有危机感是最大的危机
美国康乃尔大学曾经作过一个有名的“青蛙试验”。试验人员把一只健壮的
青蛙投入热水锅中，青蛙马上就感到了危险，拼命一纵便跳出了锅子。试验人员
又把该青蛙投入冷水锅中，然后开始慢慢加热水锅。开始时，青蛙自然悠哉游哉，
毫无戒备。一段时间以后，锅里水的温度逐渐升高，而青蛙在缓慢的变化中却没
有感受到危险，最后，一只活蹦乱跳的健壮的青蛙竟活活地给煮死了。
“蛙未死于沸水而灭顶于温水”的情况不仅发生在动物界，类似的情况也常
常发生在我们人类身上。中国有句格言叫“生于忧患，死于安乐”。 道理虽然
简单，但在现实生活中，令人感到悲哀的是，“青蛙”的悲剧依旧在不断上演，
而且还有逐步加剧的可能。
——日前由专业调查公司发布的《城市居民危机意识》的调查报告显示，北
京市民中有四成不知道哪里有避难场所，更有近七成根本没有想到过避难。尽管
眼前还没有现实的重大危机，但市民这种危机意识的缺乏，就堪称最大的危机。
长期以来，由于人们一直生活在一个相对安全的社会环境之中，导致公众普
遍缺乏危机意识，甚至认为安全是理所当然的事，危机不可能降临到自己身上，
更没有必要为危机进行各种准备。
但随着社会阶层的分化和社会系统的重新整合以及国际环境的不断演化，我
们生活的地球并未因文明的演进而更加太平，相反各种突发性强、破坏性大的灾
难性事件仍在我们眼前上演。
可见，即使还没有现实的重大危机发生在我们面前，但未来是不可预测的，
眼前没有发生并不代表永远不会发生。危机意识的缺失和对危机准备的不足，不
可避免地造成民众心理的脆弱，一旦发生突发性危机事件，极易导致危机的扩大
化和社会的恐慌。
因此，首先增强和培养公众良好的危机意识，提高应对危机的各种能力，是
进行公共危机管理的基础。
（一）公共危机教育
1、危机教育的落后，与公众危机意识的缺乏互有因果关系。
加强公众的危机教育，能够提高社会成熟度，有利于提高政府的危机管理效
果。
——教育部日前发布的《幼儿园、中小学生安全教育管理调查报告》显示：
我国中小学安全教育资源普遍缺乏、时间不足、预防演习少。近六成的教师报告
每学期对学生开展主题安全教育的时间累计在 10课时以下，不到四成的教师及
五成五左右的学生报告学校从未开展过预防灾害的演习活动。
2、公共危机教育的缺乏导致了许多灾害后果的加重。
——据报道，受江西地震影响，湖北东部一些县市的学校出现学生拥挤踩踏
事故，造成 78 名学生受伤，其中重伤 11人。不难想象出当时的学生惊慌失措景
象，也可以想象这种混乱的危害，也许比真正的灾害更可怕。
3、目前，北京、上海等城市在安全方面的硬件设施，已与欧美发达国家不
相上下，但公众的安全意识却与发达国家差距较大。
——例如，在日本东京，如果超市的员工发现货架中一瓶矿泉水被拧开了盖
子，就会马上报警，首先抵达现场的不是身着制服的警员，而是便衣警员。他们
会封锁现场，之后便衣会偷偷对周围人录像，并对水当场化验。这种做法和思路，
无疑值得借鉴。
4、危机教育落后，也导致处置危机知识缺乏。
——有关部门曾专项调查 7-10岁的学龄儿童，其中 80%的孩子回答不上“什
么叫生存”；当问及“如果你遇到洪水、火灾或者是地震时，大人又不在身边怎
么办”时，“拼命跑”、“喊救命”是孩子们普遍的回答。
——在日本，由于其国民具有极强的防灾意识和抗灾能力，在发生于宫城县
的 级强烈地震中，仅有 61人受伤，却无一人死亡。
——无独有偶，在“9·11”的世贸大楼里，人群虽然惊惶，但没有失措，撤
退一直有序进行，没有人夺路而走，没有人相互践踏。而正是井然有序的撤退，
让被撞击楼层以下的几乎所有人生还。
5、多层次，多方面的公共危机教育
公共危机教育应是多层次，多方面的，其对象、方法、内容都有所不同。
有对公共危机的管理人才、专业人才的培养教育，也有对公务员、企事业单
位管理人员的培养，还有对社会公众的危机教育。
其中对公众开展的危机意识教育主要包括：危机的关注意识、危机的防范意
识、危机的道德意识、危机的科学意识及危机的心理承受意识等。
第一，应对危机，重在预防。
要及时、充分地掌握各种可能发生的危机信息，积极地做好防范，制定应对
的预案，掌握各种防范危机的技能，包括求生、求助、自救、互救的意识、技能
和方法。
第二，危机也是对一个国家国民素质的考验，也是对每一个人道德水准的检
验。
从事危机管理的一线工作人员，应该具有良好的职业道德，要有面对危险，
不怕牺牲的奉献精神；同时，社会凝聚力，团结一致整个社会合作也是非常主要
的。
例如，在日本的阪神大地震中，日本人在危机面前表现出了良好的危机防范
意识。
地震发生后，关东地区及九州四国地区的医疗队携带医疗药品器械，集中赶
到灾区，迅速并全面地展开救治震灾受害者的行动，使死伤人数降到最低。
地震 72小时内的应急阶段是以保护生命安全为中心的救援工作，在 6000余
名遇难者中，有 90%是被战前木结构的房屋夺去生命的，他们当中多为老龄者、
低收入者，其中，外国人居多。灾区有 24万余栋房屋遭到不同程度的破坏，数
万人被埋在倒塌的房屋下面需要救助，自卫队、消防员、警察等作为主力救助队
救人、灭火，此外，还有数十万名市民也加入了营救被埋在瓦砾下面的人和灭火
的大军中。专业救援人员共救出 5000余人，其余的绝大多数是由市民自发解救
的。
在生存危机过去后的避难生活期，灾民需要较大范围的互相帮助。在避难场
所，可以见到邻里之间的互相帮助，一些跨地区的各种团体也开始发挥作用。很
多人从远方给饥渴的灾民送来水和食物，提供临时住所，照看孩子，捐钱捐物等，
形成一股直接或间接支撑受灾者的强大力量。
日本民众表现出了良好的社会公德。
日本人一向对关动地震随时防范，而对关西包括阪神地区缺乏警觉，在神户
市，只有 %的居民加入了地震保险。所以，在此次大地震中被毁的房产和财
物，几乎无人能得到赔偿。一个人毕生甚至几代人的私有财产，顷刻间化为乌有。
许多人是在睡梦中被惊醒，穿着单衣逃生的，富翁瞬间变成赤贫。
地震发生后，看不见有任何人维持秩序，然而俯拾皆是的财物，没有人去动
一下。至于混乱中抢劫更是闻所未闻。神户市政当局从未派过一名警察上街去维
持秩序，所有警察及自卫队员都全力以赴、夜以继日地投入挖掘、抢救埋在废墟
中的伤亡者的行动中。
临时避难所大都设在学校及政府办公室大楼，成百上千的灾民拥挤在一起。
所有食品都实行供给制，老人、孩子及妇女优先。领取救济食品或购买东西的队
伍，有时长达数十米，却没有一个人插队。在避难所里，妇女主动承担起主厨的
角色。老年人、残疾人等行动不便者，得到素不相识的人的帮助更是司空见惯的
事。
为方便人们寻找亲友或与外界联络，所有未损坏的电话都集中放到街头公用，
无论是打国内国外电话，一律免费。没有人占小便宜，没有人争先恐后，而依然
互相谦让。素不相识的灾民会自动组合成一个生活集体，选出负责人，大家轮流
做事。
在如此巨大的打击面前，日本人表现出了良好的危机道德责任意识。
第三，加强应对危机的科学意识。
让公众了解危机中的科学知识，了解危机发生的原因、规律，防止个中封建
迷信、谣言扰乱公众视听，增强公众信心，用科学战胜危机。另外，还包括科学
的方法和技能，这对整个危机的管理过程和控制有着重要的作用。
第四，提高应对危机的心理承受能力。
一方面，在平时的危机教育中要加强对公众应对危机的心理承受能力的培养，
特别是心理抗打击力、抗受挫力的培养，使公众面对危机临危不乱，沉着应对。
另一方面，当危机爆发时，政府要积极疏导，减轻公众心理压力，恢复社会
的信心。
例如，在 9·11事件发生后的几天里，布什在电视媒体上不断出现，使美国
民众感觉到政府对危机正在采取积极的应对行动，同时他的情绪也感染着美国民
众，使民众的心理从遭受袭击之后的恐惧、悲伤很快转变为对恐怖分子的仇恨和
团结抗敌的激情。美国国内的媒体和舆论导向也与政府保持一致，整个国家掀起
了爱国浪潮。
在纽约市，市长朱利安尼在媒体对事件刚反应过来时，就出现在现场直播的
屏幕上，他对全体市民说：“让我们回到正常的生活中，和平常一样，外出购物，
去教堂做礼拜；带着孩子到公园里玩耍。治愈我们精神创伤的办法之一，就是向
那些恐怖分子展示我们有多么强大，他们的罪恶行径不会使我们退缩。这个城市
的生活还要继续。”
布什和朱利安尼的讲话，对于稳定遭受巨大冲击的民众心理，恢复社会正常
秩序和民众的正常生活，起到了一定作用。
（二）开展社会演习
社会情景模拟练习是在为危机所做的准备中必不可少的极其重要的环节。通
过模拟危机情势，未雨绸缪，防患于未然，不仅可以不断完善危机发生的预警与
监控系统，也能够使政府和各种组织培养敏感的危机意识和成熟的应对能力。
案例一、1989年美国旧金山大地震前的防灾演习
1989年8月，美国联邦与州政府的一个1000人的联合灾难处理队伍在旧金山
演习测试一个地震应急计划。大约在6个星期之后，剧烈的洛玛普列塔大地震袭
击了城市，震塌了房屋，引发了火灾，而很多生命都因为疏散工作以及紧急医疗
救助的得力而得以保全。研究表明，大地震每50-100年发生一次。1906年4月18
日旧金山级大地震发生后，导致700人死亡。加利福尼亚人由此加深了对地震
知识的了解，学校和医院定期举行地震演习，应急服务部门不断操练当地震再度
发生时他们所需的技能。
二、公共危机预警
（一）我们的阿喀琉斯之踵
阿喀琉斯是古希腊神话中的一位颇有独立意识的近乎完美的英雄，其唯一的
致命缺陷就是他的脚后跟。据说他在出生后，被他的妈妈海洋女神抓住脚后跟倒
拎着在冥河里浸过一遍，全身得以刀枪不入，而没有浸到冥河之水的脚后跟就成
了他身上唯一的弱点。在后来的特洛伊之战中，所向无敌的阿喀琉斯终于被一支
阿波罗之箭射中了脚后跟，从而丢掉了自己的性命。后来，人们就用“阿喀琉斯
之踵”来形容令人致命的弱点。
在我们的政府危机管理中也存在着一个致命的阿喀琉斯之踵，那就是危机事
件的预防。
例如，2004年 2月 5日晚 7点 45分，北京密云县密云公园中发生的严重的
游人踩踏事故，用 37人死亡、15人受伤的惨痛代价说明了这一点。
谁也没有想到，元宵节之夜会发生如此惨剧，原本热闹喜庆的迎春灯展竟然
夺走 37名活生生的生命，他们当中大多数是女性和孩子！
其实，事故的原因并不复杂：元宵节游人突然增多造成密云公园人员拥挤，
一位游人在公园桥上不慎摔倒，引起身后游人拥挤踩踏，最终酿成 37人死 15人
伤的悲剧。
虽然，事故发生后，中央领导马上作出重要批示，北京市领导亲赴现场指挥
部署，各单位部门火速救援。但是，这场恶性事故仍然暴露出当前我国政府公共
危机管理中存在的“阿喀琉斯之踵”，即缺乏对危机预防与危机准备的足够重视。
密云踩踏事故虽然是突发性的，但却是可以预见到的。此次密云灯展从 2004
年正月初十开始，2月 5日元宵节平均每天的游人数为 3000左右，而元宵节当
天游人数突破 3万。事故发生地点彩虹桥既长又窄，最窄处不过 3、4米，人数
剧增十倍加上彩虹桥特殊的路况，便大大增加了踩踏事故的发生概率。
问题是，元宵节游人增加是可以预见的，彩虹桥的路况是可以勘察的，踩踏
事故也并非百年一见的稀罕事，而有关部门却没有未雨绸缪，更没有采取什么样
的危机预防与危机准备措施。
相比美国、加拿大等国家，每当举行大规模的文化娱乐活动，政府中的突发
事件管理机构都会事先采取措施，如安排疏导人员、增设临时通道、准备消防急
救设备等等，防范因人员拥挤可能发生的种种突发性危机事件。
试想，如果有关方面在举办灯展活动的同时做足防范工作，事先多了解一下
展览的现场状况，多增加一些疏导人员，多安排一些临时通路，多准备一些急救
设备，或许这场恶性踩踏事故就不会发生。
痛定思痛，我们要做的是吸取惨痛的教训，即使消除危机管理中的“阿喀琉
斯之踵”，建立一种有效的危机防范和准备机制。
政府危机管理，主要是危机发生前的有效预警和危机发生后的积极救治。危
机预警，是公共危机管理的第一道防线。
公共危机预警对于及时地规避、转移风险，或迅速采取措施，使公共危机的
风险降到最低限度，具有重要的意义。
奥斯本认为，国家就像是一艘庞大的远洋班轮，所有昂贵的东西都堆放在甲
板上，但没有雷达，没有导航系统，也没有预防性保养维修。
阿尔文·托夫勒在《未来的冲击》中也曾经指出，由于不去预先考虑未来的
问题和机会，我们正从危机走向危机。所以，为了保护甲板上的昂贵东西，防止
危机的再次发生，危机的预警在政府危机管理中是十分必要的。因为，政府管理
的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗。”
政府危机管理的预警机制体现和实现了这个目的。
在某种程度上，危机的发生及其升级的预防比单纯的某一特定危机的解决显
得更加重要，如果能够在危机未能发生之前就及时消除产生危机的根源，政府和
社会就可以节约大量的人力、物力和财力。因此，防患于未然是最好的危机管理。
预则立，不预则废
中国早有古训：别只在下雨的时候才准备伞
（二）公共危机预警机制的框架体系
“预警”一词，最早起源于军事领域，原指通过预警来提前发现、分析和判
断敌人的进攻信号，并把这种进攻信号的威胁程度报告给指挥部门，以提前采取
应对措施。后来，这一概念被逐步应用到政治、经济、社会、自然等多个领域。
公共危机的预警，是指危机管理的主体根据本国或本地区有关危机现象过去
和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法技术，对某些危机
现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等作出科学的估计和推断，并
发出确切的警示信号，使政府和民众提前了解事件发展的状态，以便及时采取相
应策略，防止或消除不利后果的活动。
完善的公共危机预警机制包括危机的监测系统、咨询系统、组织网络和法规
体系，以保证危机的科学识别、准确分级、及时发布。
1、公共危机预警的监测系统
主要包括信息搜集子系统、信息加工子系统、决策子系统、警报子系统等。
相应的预警流程为：信息搜集、信息分析或转化为指标体系；将加工整理后
的信息和指标与危机预警的临界点进行比较，从而对是否发出警报进行决策；发
出警报。
2、公共危机预警的咨询系统
在各种突发公共事件和潜在危机面前，要充分发挥专家咨询的作用，保证政
策的科学性。
这是由公共危机预警所涉及领域的复杂性、广泛性和专业性决定的。在很多
情况下，医学专家、军事专家、地震专家、气象专家、水利专家、管理专家、电
脑专家、公关专家和法律专家所发挥的作用，是其他人所不能替代的。
所以，在预警系统建设过程中，要不断加强专家队伍的建设，畅通信息沟通
联络渠道，健全专家咨询机制，使政府决策得到更多的智力支持和技术支持。
3、政府预警系统的法规体系
建立和健全政府预警的法规体系，目的在于保障我国政府预警“有法可依”
明确政府预警的法律依据。
包括：
制定出相关的制度与法规，规定预警机构有从相关部门、行业、企业、单位
等获得有关信息的权力，相应的，他们也有向预警机构通报真实信息的义务。
另一方面，政府预警的法规制度要体现出激励奖惩作用。如，对重大危机预
警信息，相关人员知情瞒报、缓报等行为作出惩处。
（三）公共危机预警系统的基本功能
1、信息收集与分析
危机管理的预警系统首先应该具有一个多元化、全方位的信息搜集网络，并
通过快捷、高效的信息网络将危机事件的信息和事态情况传送到危机指挥系统和
相关部门，为危机应对和处理提供可靠的信息基础。
2、危机预报
在信息搜集与分析的基础上，全面预测各种危机情况，对未来可能发生的危
机类型、涉及范围及其危害程度作出估计，并在必要时向决策者发出危机警报，
启动危机处理程序。
然而，许多管理者将危机看成是一种不可测的现象，因此，避免危机经常被
管理者疏忽，甚至忽略。尤其是一些缺乏危机管理意识的管理者，往往错过了避
免或矫正错误的最后时机。
3、危机监测
在确认危机发生后，对引起危机的各种因素和危机的发展进行严密的监测，
对危机的演化方向和变化趋势作出分析判断，以使危机处理指挥机构能够及时掌
握危机动向，调整对策，使危机处理有据可依。
4、信息沟通
沟通是危机管理的基础性手段。危机管理中与利益相关者及有关政府部门、
社会团体及时、有效地沟通信息，是取得相关人员和机构理解、配合和支持的前
提。
在对抗性危机，如军事危机、群体性冲突、劫机等危机事件的处理中，信息
沟通包括两个方面：
一是建立冲突双方之间的谈判沟通渠道，增进交流沟通，减少误会；二是洞
悉对方的动机，使已方能有针对性地拟定有效的危机处理方案。
三、公共危机应急决策机制
危机决策是指人们在面对特定危机的形势下，为了解决危机，消除危机带来的
各种负面影响而制定并选择行动方案的过程。它是对危机快速反应的核心环节，也是
政府应变能力的重要体现。
危机决策，是在一种极不确定状态下进行的决策，其面临的决策问题和决策过
程有较大的特殊性。
（一）危机决策特点
危机决策是一种非程序化的决策，“它要求组织（决策机构和人员）在有限的时
间、资源、人力等约束条件下完成应对危机的具体措施，即在一旦出现预料之外的某
种紧急情况下，为了不错失良机，而打破常规，省去决策中的某些‘繁文褥节’，以
尽快的速度做出应急决策。”
与常规性、程序化决策相比，危机决策的特点表现在以下方面：
1、非程序性。
由于危机状态的特殊性，要求危机决策的程序在不损害决策合理性的前提下适
当简化。
如美国在 9·11事件的处理中，布什总统指示司法部长阿什克罗夫特：只要不违
反宪法，在采取行动时可以打破一切框框。
2、时效性。
危机具有突发性和紧急性的特征，危机事态的恶化会对组织带来很难预料的严
重后果，时间因素非常关键。此时，决策者的首要目标是以尽快的时间遏制危机事态
的蔓延，把危机控制在一定的范围内，这就要求危机决策者必须快速、高效、随机决
断。
案例二：1999年日本核物质泄漏事故中政府迟钝的应急反应
1999年 9月 30日，位于东京以东 140公里的茨城县东海村发生核物质严重
泄漏事故。意外是上午 10 时 35分发生的，但过了一个多小时，东海村的市长才
知道出了事故。可是，没有人立即为了工厂附近的居民的安全而采取措施。直至
5个小时之后，当局决定疏散最接近工厂的 60人时，居民才惊觉事故的发生。
到了傍晚，全国电视台播出了有关新闻之后，东海村和茨城县的政府才开始向居
民宣布发生了核能事故，用喇叭广播要求方圆 10公里的 31万居民留在室内，不
要外出。科技厅是事发 40分钟之后接到报告，但小渊的办公室到了下午才收到
消息，到了傍晚，小渊才宣布成立他自己为首的“对策本部”。10月 1日早晨，
小渊才发表电视讲话。
3、有限性。
危机决策的有限性主要是指所需信息和人力资源的有限。
在危机状态下，决策者并不具有相关决策状况的所有信息。
一方面，由于危机事态发展本身的随机性和不确定性，很多危机信息是随着危
机事态的发展而演变的，致使决策者不可能在非常有限的时间内掌握和控制所有的事
态发展信息：
另一方面，有些地方政府存在缓报、瞒报、漏报的事实，人为造成决策中枢机
构信息掌握的滞后和不充分。
从人力资源的有限性来看，特别是技术性很强的危机发生，受决策者个人条件
的制约，需要在咨询特定领域的专家后方能做出决策，但我国决策咨询系统尚不健全，
专业人员很难在第一时间提供科学咨询，此时决策者会感到力不从心。
4、主观性。
危机决策要求把决策权力高度集中于决策者手中。决策者主要凭借自己敏锐的
洞察力，依靠自身的智慧和胆略，迅速做出相对满意的决策方案。很大程度上，危机
决策的水平就是决策者素质的表现。
案例四：1989年格鲁吉亚民族骚乱危机
1989年 3、4月间，格鲁吉亚加盟共和国首府第比利斯市发生了震惊国内外
的流血事件，出动的军警和闹事人双方发生冲突，参与闹事者有 19人死亡，100
多人受伤，军警也有 70多人受伤。惨剧发生后，当局宣布对第比利斯市实行宵
禁，苏共中央派出在当地很有威信的中央政治局委员、外长谢瓦尔德纳泽率团赶
赴该地处理问题。总书记戈尔巴乔夫发表了《告格鲁吉亚人民书》，对死难者发
出慰问电，宣布 4月 11日为共和国哀悼日。
谢瓦尔德纳泽同当地党政领导、积极分子、青年学生、知识分子及市民进行
了广泛接触，既有耐心的宣传教育，也有激烈的辩论交锋，但他置身于群众之中，
与群众一起分析悲剧发生的原因和应该采取的态度。同时，他还严厉地谴责少数
愚弄群众的人等。经过艰苦细致的一系列工作，紧张局势和快平息下来。18日，
宵禁取消。
案例五：1979年伊朗人质危机中的应急反应
1979年 11月 4日，卡特总统同意让伊朗国王进入美国后，伊朗激进分子在
伊朗原教旨主义的鼓动下，推翻了亲西方的巴列维王朝，强占德黑兰的美国驻伊
朗的大使馆，将 66名美国外交人员掳为人质，13名人质不久被释放，但其中 53
名人质一直被扣押到 1981年 1月 20日才获得释放。其间伊朗人质危机僵局持续
了数月，美伊谈判毫无结果。1980年，卡特政府动用军事力量发动了一次解救
美国人质的行动。
这次行动不仅中途夭折，而且还搭上了 5名美国军人的性命，美国朝野大为
震惊。到 1980年总统大选时，对伊朗人质危机处理不当动摇了卡特总统的领导
地位。而且从长远来看，此次危机由于处理拖沓，最终导致美国与伊朗关系的恶
化，此后 20年，两国一直处于敌对状态。
（二）应急决策的简便流程
由于决策问题和决策环境的不同，突发事件应急决策在决策价值取向、约束
条件、程序方法、实际效果等方面都与常规决策不同。其中，最主要的区别之一
就是要求快速反应。
四、公共危机管理的善后管理与评估机制
1、公共危机善后管理
公共危机的善后管理，也称为公共危机的恢复管理，是指公共危机的紧急情
况被控制后，政府及其管理者致力于恢复工作，尽力将社会财产、基础设施、社
会秩序和社会心理恢复到正常状态的过程。
在突发公共事件危机阶段结束后，并不意味着危机管理过程已经完结，善后
管理是整个危机管理运行机制中的重要环节。
其意义在于：
首先，对危机后社会生产和社会秩序的恢复重建工作提供重要的组织保证。
其次，对危机后不稳定的社会状态起到缓解和消除的积极作用。
最后，为进一步提高政府危机管理能力提供经验。系统的危机善后管理可以
为组织提供一个至少能弥补部分损失和纠正混乱的机会。
公共危机善后管理的内容非常广泛。总的说，危机后处理阶段需要了解、确
定和解决两个任务：
第一，圆满处理危机善后，即组织以危机问题的解决为中心和契机，配套地
解决和控制一些与危机问题相关的，可能导致危机局势再度发生的各种社会问题，
巩固危机管理的成果。
第二，从危机中获益，即组织通过对危机发生原因、危机处理过程的细致分
析，总结经验教训，提出组织在技术、管理、组织机构及运作程序上的改进意见，
进而进行必要的组织变革。
公共危机善后管理的主要内容包括：
（1）危机后的恢复与重建
一般来说，公共危机对社会或组织生存和稳定的破坏力大大超过了正常的水
平，造成组织或社会整体或某一局部的失衡和混乱，一定范围内的人群失去了和
谐安定的社会环境，生活在高度的不稳定之中。因此，事后应立刻进入恢复重建
阶段，重新创造正常的生活秩序并帮助人民建立信心。
（2）建立独立调查制度
在公共危机善后管理中，政府及其他组织必须设立第三方性质的独立调查制
度，公正甑别事件诱因，以举一反三，吸取教训，最大限度地杜绝和减少类似事
件的再次发生。
（3）危机后遗症的处理
突发公共事件造成的危机会带来各种各样的危机后遗症，严重影响人类的健
康、社会行为和心理活动。因此，危机后，组织必须采取各种策略和措施，抚平
受害民众的生理及心理创伤。
（4）危机后的学习机制
对政府来说，发生的每一次突发性的公共危机事件，都是一次新的体验，它
是可以从中获益的，发现原有危机管理体制中存在的种种问题，进而加以修正和
改进。
（5）危机后的组织变革
在现实社会中，突发公共危机事件往往是组织变革的主要促进因素。如果组
织能够把握危机的契机，迅速对危机发生诱因、危机管理过程进行细致分析，总
结经验教训，在组织机构的运作程序、管理技术等方面进行改进，也有利于改善
组织的绩效，维持组织的活力。
2、公共危机的评估机制
从狭义上讲，对已发生的危机事件所产生的影响以及危机管理的作用程度进
行调查和评估，是危机善后管理的重要内容。从危机管理的全过程来看，事实上
评估活动贯穿于危机事件的事前、事中和事后各个阶段。
就其评估的内容来看，公共危机的评估机制可分为：危机风险评估、危机影
响评估和危机管理评估等方面。
（1）危机风险评估
是指对即将发生或刚刚发生的危机事件的风险程度的预先评估活动，其作用
在于解释“可能会发生什么”。
危机事件肯定会对社会造成一定程度的威胁和损害，存在着难以预料的风险，
但是各种风险可能造成的威胁程度和发生频率却难以被人们认识。由于危机管理
本身需要花费大量的人力、物力、财力和时间等资源，而这些资源又是有限的、
稀缺的，因此，必须根据风险发生的规模（严重程度）以及发生的可能性（发生
频率）来合理安排资源，即确立危机管理的优先权，按照某一规则来确立处理公
共危机事件的优先等级。
（2）危机影响评估
是指对即将发生或刚刚发生的危机事件所造成的影响或损失进行的评估活
动，其作用在于解释“危机事件可能造成的损失是什么”。
危机影响评估是公共危机评估机制的核心内容，也是公共危机善后管理中的
一项基础性工作。如果对公共危机事件的影响不能作出及时准确的评估，那么善
后管理就无法对症下药，政府及其管理者就难以尽快将社会财产、基础设施、社
会秩序和社会心理恢复到正常状态。
（3）危机管理评估
是指对公共危机管理本身的有效性进行的评估活动，其作用在于“如何改进
和提高应对公共危机事件的能力”。
因此，危机管理评估应本着总结和提高的态度，客观地进行。危机管理评估
不同于一般的调查与问责制度，前者主要目的在于改进和提高，后者主要在于明
确危机事件的责任主体。
五、媒体管理
案例六：哈尔滨停水事件
2005年 11月 21日和 22日，哈尔滨市人民政府两次发布停水公告，说要从
次日开始停水 4天。
第一次停水公告的原因是要进行市政供水管网设施检修，这一原因显然不能
令人信服。
——因为对一个城市来说，水是不可缺少的。水是生活的必需品，人要生存，
必须要喝水，还要用水。如果没有水，一天渴下来，人的生活和精神状态就有可
能失去常态；如果没有水，几天下来，城市的公共卫生就可能陷入危机，严重的
甚至导致传染病的暴发。一旦停水，意味着整个城市将停止运行，是极其严重的
城市危机事件。
如果仅仅是检修，局部检修还可以接受，全部停止，而且停止 4天，则势必
对整个城市运行造成破坏性冲击。这显然是难以理解的，也难以接受。这样的公
告，显然不利于哈尔滨各级组织和市民充分做好准备，应对迫在眉睫的危机。
由于政府在开始的公告里，仅仅要求大家自己储备水，而政府会采取什么相
关措施，却没有给出，一时之间，哈尔滨市出现了种种恐慌：
——人们纷纷扑向超市，紧急从超市抢购物资，主要是抢购饮用水和食品，
导致商场的饮用水一度脱销，并且在大街小巷出现了黑市；火车站、飞机场人山
人海，就像春运一样，火车票很快销售一空，飞机票也往往只剩下几张头等舱，
很多人不得不纷纷用各种交通工具，转到其他城市再飞往其他地方。而且各种谣
言四起，传说黑龙江要有地震等等。
第二次公告终于道出实情，原来真正的原因是中石油吉林石化公司双苯厂爆
炸后导致了松花江水体污染，为了确保生产生活用水安全，不得不封松花江哈尔
滨段取水口，停止向市区供水。在危急时刻道出实情，可以让人们做好更充分的
准备，这显然是正确的选择。
危机初期信息的不透明致使负面影响被若干倍地放大，造成社会心理恐慌的
教训，我们还记忆犹新，像 2003年的非典危机。
紧急情况下，信息的混乱同样会导致民众的恐慌和社会的不稳定，导致政府
的信任危机。我国的非典危机、禽流感事件都己经深刻地表明，在社会透明度日
益增强的今天，政府与其隐瞒事实，不如透明地报道。让公众真正知情，将对平
稳民心和维持整个社会的稳定起到关键性的作用。
（一）信息发布与媒体管理
“信息发布与媒体管理要求恰当地选择媒体，尽量及时、准确、全面、客观
地发布有关信息。”
我们生活在一个大众传播的时代。
在经济全球化和社会信息化的今天，大众媒体发挥着更加突出的作用。作为
一支独特的公共资源和社会力量，它在人类社会发展中扮演着重要的角色。
电视、报纸、广播、互联网、书籍等大众传媒的信息传播活动不仅普及到社
会的每一个角落，而且渗透到社会生活的方方面面。对人类的社会环境、生活方
式、思维模式、价值观念、文化结构、教育发展、精神世界等方面产生重要影响。
再者，更为重要的是，由于媒体在当今政治当中能够最广泛的接触到民众，
因此当代这种政治生活当中媒体又成为一支重要的政治力量。这种政治力量与政
府和公众形成了一种三角平衡的关系，媒体制约影响政府，又受到政府的影响和
制约，即引导公众，又迎合公众。除了获取信息，公众接触媒体还为了获得一些
关于形式的判断和评估。因此在危机的发展过程当中，媒体还起到了引导公众采
取适当的行为的作用。当突发事件爆发的时候公众往往比平时更加依赖媒体，更
加想通过媒体知道外界发生了什么，他们周围的人在做什么？政府又在做什么？
媒体的作用被人们强所未有的重视，他成为了引导公众的一个有力的工具。当危
机发生的时候恰当的媒体的一些报道策略可以很大程度的帮助政府树立威信。因
此，必须谈到媒体的管理。
比如美国 事件后，美国媒体报道了 事件及后续事件的时候，他帮
助了群众共同确认美国现在主要面临的为题是恐怖主义袭击，那么打击恐怖主义
袭击成为全国全民的头等大事，其他的一切矛盾降为次要矛盾，媒体对外的统一
声音是我们被袭击了我们需要团结一致对外，媒体首先让受众感受到他们的报道
是及时的，公正的，准确地，大量的现场报道，专家评说使得群众进一步信赖媒
体得来的消息，他们可以通过媒体获取到他们想要得到的信息，甚至受到媒体的
引导，当这样一种信任建立起来以后政府和人民就达成了一种默契，政府可以通
过媒体表达政府的意向，隐含的是政府和媒体的默契。
事发后不久，众多媒体聚集在 现场，真实的跟踪报道，群众能够了解
的最真实的消息，不需要打听和猜测，不需要通过小道消息去评说，观众通过媒
体了解到第一现场，他们看到很多人伤亡，同时也看到了警察和消防官兵不顾一
切冲进大厦，无形当中政府的形象就树立起来了，特别是有一家媒体号召说从自
己做起要做好十件事：第一，让您的钱仍然留在股票市场，您的投资原来在那仍
然让他在那，当股市开设的时候进区投资，这表示您对我们的经营的信心，我们
的未来掌握在我们的消费者和投资者自己的手上。第二，象您品尝那样给汽车加
油，如果您发现您所在的社区空抬物价的话，告诉有关方面知道。第三购物，不
论需要多少东西尽量去买，不要因为这件事情及我们的经济担心而推迟您的计划，
如果您因为此次事件改变您的购物计划的话，您就等于承认了我们的经济会因此
而衰落。第四，悬挂美国国旗。第五，象平常那样从银行里取钱。第六，运用运
输系统。第七，存储能源。第八，写信给您所在州的议员，向他们申请更多的资
金已发展绿色资源的研究。第九，出一分力联合您的邻居，为了对付恐怖主义我
们需要用统一的声音说话。第十，尽量恢复您的工作和生活吧，遵守机场和公共
场所的安全措施，不要抱怨，支持机场警察的工作。
细细读这篇文章我们可以发现它包含了媒体为了与政府的工作配合而采取
的态度，我们举例来说可以可到好几个这样的反应，比如说为了对抗恐怖主义我
们需要用同一个声音来说话，更重要的是它还隐藏了政府的某种暗示，他说如果
美国采取军事行动的话，我们的石油供给将会受到影响，如果我们对外国的石油
以来减少了，我们的政府就可以做出必要的行动了，这是否蕴含着政府的默写暗
示？这也体现了媒体和政府的一种默契，作为一种巧妙的文章媒体把政府的意图
用一种很巧妙的方式表达出来，即使再有反战情绪的人也会调整自己原来的主张，
从这篇文章我们也可以看出来美国媒体在处理危机的理性和成熟，这体现在他们
总是表示媒体声音相对独立的情况下巧妙的和政府站在了一起，一方面它的巧妙
是保持了媒体的独立地位，它还巧妙的和政府站在一起，虽然有时候看上去不是
一个声音，但这恰巧坐到了一种舆论的平衡，一方面他们先是自己媒体是公正客
观的，另一方面也使得舆论的主基调由此突出，。
而相比较而言中国的媒体在处理危机方面还存在着不成熟的表现，这样一种
现象是不容忽视的，在遇到危机的时候政府很少考虑药用媒体来处理，而很多时
候一些有关方面的负责人给予个人情况的考虑或者其他方面的某些原因，会故意
的躲避媒体或封锁消息。另外一方面媒体在危机发生的初期往往会表现得过为冲
动，缺乏全局的考虑，某些言论容易引起矛盾的激化，甚至会成为政府在后期处
理危机的一些阻碍，所以像这种不成熟的表现是不容忽视的。
那么相应的再我们现在在构建完善危机体制当中，政府和媒体这两方面的因
素都是至关重要的，需要建立起政府和媒体一种良性的互动的合作机制。
一方面从政府角度看，应当首先树立起争取的危机意识，同时还应当重视媒
体在危机当中的重大作用，政府需要做的事情很多，比如说加快电子政务的建设，
突出政府运作的公开化，程序化，透明化，扩大公民的政治参与。在危机发生时
要建立第三方禁止的独立的调查机构，调查制度，公开甄别事情的诱因，以便有
针对性地来处理危机，作为一个独立的第三方的设施必须制度化法律化，避免随
意化，也不能给公众的感觉是一种自发的行为而是一种强制性的行为，必须有这
样一种安排。第三是保持适度的新闻媒体的自由度，建立起一种必要的有效的公
共危机沟通机制，这是一个长期的过程。
另外从媒体方面来讲，媒体在面对危机的时候最重要的是要保持理智，顾全
大局，针对不同性质的微机要采取相应的报道方式，具体情况要具体分析，避免
炒作，更加不能把政府推到一种尴尬的境地，因此说自保持客观的前提之下出于
对全局的考虑，媒体在危机发生时应当配合政府更好的发挥舆论的作用，引导公
众争产的良好的社会行为，以维持社会的稳定，
当然我们说不同的体制下有不同的媒体机制与之配合，我们不需要一味的追
求效仿西方的媒体制度，中国的媒体应当结合中国的国情和实际情况，在实践当
中不断的成熟和完善。
信息的膨胀使我们越发依赖大众传媒，而互联网、手机等新型传播、通讯方
式的出现在为我们提供交流便利的同时，也提高了危机传播速度，增加了危机管
理的不确定性。
传播学理论把大众传媒的社会功能总结为四个方面：
一是：看守功能。媒体广泛报道生存条件和质量，成为公众对现实作出反应
和抉择的主要依据。
二是：决策功能。媒体形成议程设置，影响公共政策。
三是：教育功能。媒体广泛传播知识性信息。
四是：娱乐功能。媒体向民众提供各类消遣娱乐节目。
媒体所具有的强烈的社会公共色彩，使得它承担着舆论导向和稳定社会的责
任，成为社会心理状态的指示器。作为政策主体的一个组成部分和政府与社会之
间的中介，媒体有可能成为政府、政党和其他利益群体的宣传工具，但由于对社
会事件报道的主动权，报道的内容、方式及效果都被媒体掌握和控制，如何协调
与媒体之间的协同运作，增强政府利用媒体进行社会整合的能力，是关注的焦点
问题。
特别是在社会突发性危机事件的处理和应对中，由于报道内容的特殊性和信
息传播带来的巨大社会扩散效果，更需要危机管理者与媒体作深入的沟通、协调
与合作，构建两者之间的良性互动。
这种政府与媒体的良性互动、良好的合作关系可以通过一整套制度来保证，
其关键在于公共危机的新闻发布机制。
（二）公共危机的新闻发布机制
建立突发公共事件快速高效的新闻发布机制具有重要意义：
1、是建立社会主义市场经济体制、扩大对外开放和树立良好国际形象的必
然要求。
一方面，社会主义市场经济的发展与完善，要求政府工作更加透明、公开。
另一方面，随着改革的深入，积极应对全球化带来的机遇和挑战，妥善应对
国际社会对我们的关注是十分必要的。尤其是发生突发事件后，国内外媒体都会
高度关注，及时准确地发布信息有助于树立政府的良好形象、构筑我国作为一个
负责任世界大国的地位和形象。
2、是维护社会稳定，妥善处置突发公共事件的必然要求。
突发公共事件往往是人们关注的焦点和媒体报道的热点，在信息传播速度和
广度空前的环境之下，做好突发事件的新闻发布，有助于使人们了解事实真相，
减少各种猜测、传言和谣言，引导舆论，稳定人心；
也有助于与事件相关的地区和群众及时采取措施，有效地进行防范，最大限
度地减少损失；
同时，有助于使人们正确理解政府和有关部门为处置事件所采取的政策、措
施，动员社会各方力量，使事件得到有效的控制和妥善处理。
2005年以来，国务院为建立健全应急机制，全面履行政府职责，切实提高
保障公共安全和处置突发事件的能力，在制定《国家突发公共事件总体应急预案》
和各专项预案的同时，为使突发公共事件新闻报道工作制度化、规范化，制定了
《国家突发公共事件新闻报道应急预案》对突发公共事件新闻报道的机制建设作
出了明确规定，使突发事件新闻报道走上了法制化的轨道。
主要是六个方面的机制建设：
建立突发公共事件新闻发布应急响应机制、突发公共事件新闻发布机制、中
外记者采访管理机制、境内外舆情跟踪和通报机制、互联网信息安全管理机制、
突发公共事件分类处理新闻发布机制。
六、公共危机管理应对网络建设
公共危机是一种社会性的危机，往往具有规模大、影响深、人、财、物资源
消耗巨大的特征，很多时候已经超出了政府控制和管理的范围。为保证危机管理
的高效、快速、协调和灵活，以保证危机管理的效果，在强调政府公共安全责任
的同时，也要看到所有社会组织和个人在公共安全与社会秩序上共同的责任和义
务。
因此，现代公共危机管理需要吸纳和动员社会各种力量，调动和整合各种社
会资源共同应对危机，以形成社会整体危机应对网络。
一般来说，社会整体危机应对网络包括几个部分：
其一，政府
作为公共服务的提供者和公共事务的管理者，政府必然承担危机管理的主要
职责，在整个管理过程中起着核心作用。
其二，非政府组织
在危机管理领域，由于政府自身在资源占有、人员结构、组织体系等方面存
在各种先天的局限性。因此，无论是在危机事件发生后的灾害救助阶段，还是在
前期的危机预警、应急处理、监控阶段，都应当大力发挥非政府组织和民间社会
紧密结合、公益性强等特点，积极吸纳非政府组织加入危机管理的行列。
这里的非政府组织是指不以营利为目的、主要开展各种志愿性的公益或互益
活动的社会组织。作为一种社会力量，非政府组织近年来得到了很大的发展，在
参与公共政策制定、推动公益事业发展、整合民间社会资源、开展灾害自救等方
面发挥着越来越重要的作用。
由于其民间性、公益性、志愿性等特征，在危机管理中，在调动社会资源方
面具有独到的优势，尤其是在非政府组织比较发达的国家，重大灾害事故发生后，
第一个来到现场开始自救活动的往往是非政府组织。
此外，
各类专业组织和民间社团可为危机事件的处理提供技术和人才支持；
非政府组织可以与众多的国际性专业组织和国际志愿者组织合作，解决跨国
性的突发事件；
民间基金会可以吸收各类捐助，为危机事件的处理积聚民间资金。等等。
例如，2003年初，我国部分地区爆发非典型性肺炎疫情后，我国的非政府
组织就主动与政府进行紧急合作。4月 26日，中国医学基金会、中华慈善总会、
中国青少年基金会、中国扶贫基金会、中国国际民间组织合作促进会等 10多家
非政府组织联合向全国的非政府组织发出倡议，通过捐款、宣传等形式积极与非
典进行斗争。
其三，营利组织
营利组织是危机管理过程中不可或缺的重要组成部分。很多情况下，营利组
织往往是危机事件的第一目击者和第一应急者。
重大突发性事件发生后，受灾地区的营利组织作为灾害的直接利益相关者，
他们自身的危机管理素质和抗逆水平的高低直接关系到是否能够有效减少灾害
带来的生命和财产损失，而受灾地区以外的私营组织，在必要的时候，也应当积
极通过各种方式为灾区提供各种资金、物资、技术设备、人员等各方面的帮助。
更为关键的是，营利组织自身必须自觉地把防范危机工作放在极其重要的位
置，依法经营、遵守各项安全法规，同时，加强日常的安全管理工作，及时排除
灾害隐患，减少危机发生的可能性。
不仅如此，各营利组织，特别是那些位于各种聚集场所的组织，必须训练成
员的危机应对技能，使他们具备一定的危机处理能力，如，紧急情况下的疏导公
众、灾害救助的能力等，以减少灾害带来的人员伤亡和财产损失。
案例七：2002年中国“5·7”空难中的营利组织
2002年 5月 7日，北方航空公司一架客机不幸在大连失事，机上共有乘客 103
人，机组人员 9人，全部遇难。空难发生后，国内的各家保险公司立即积极行动，
中国人民保险公司、中国人寿保险公司、中国平安保险公司、太平洋保险公司、
新华保险公司、泰康保险公司等对此次事件反应迅速、理赔积极。
如，空难发生后，承保该架民航客机的中国人民保险公司立即决定向北方航
空公司预付赔款 200万美元。
中国人寿保险公司立即启动紧急应对系统，成立空难理赔、查勘应对小组，
统一指挥有关理赔、查勘、服务、慰问等有关事宜，与遇难者家属取得联系，立
即将赔款送到他们手中。
空难发生后半小时，中国平安保险公司大连分公司迅速成立了事故临时应急
处理小组，理赔部的 4名事故处理人员赶到现场，成为本次事故中唯一介入救援
行动的保险企业。
另外，太平洋保险、新华人寿保险公司、泰康人寿保险公司等也迅速采取了
相应措施。
其四、社会公众
在通常情况下，社会公众是突发性危机事件直接威胁的对象，公众的生命、
财产安全是政府危机管理最为重要的内容，而公众自身的危机意识、危机预防能
力和危机应对水平是决定政府危机管理质量的重要因素。
在很多情况下，公众是社会危机预警的发出者。在诸如地震、火灾、洪涝等
灾害发生时，公众一般是突发事件现场的目击者；而在重大安全事故、犯罪等引
起的社会危机中，民众又往往是事发现场的见证者和当事人。
公众能否及时向政府职能部门发出危机预警，在很大程度上决定了危机处理
的效果和成败。而且，公众还是很多危机处理的直接参与者。另一方面，公众有
组织的自救行动往往能减少危机带来的损失。
其五、国际资源
随着全球经济一体化趋势和信息技术的发展，国际交往日益增强，对现有的
各国独立的政府危机管理提出了新的课题。加强全球合作、利用国际力量应对各
种全球危机越来越突显其重要性。
一方面，当前各国政府面临的许多危机，其起因和后果往往都具有国际性，
如区域冲突、战争、劫机等跨国危机以及如沙尘暴、酸雨等威胁各国安全的自然
灾害等危机的有效应对都需要各国的合作。
