城郊失地农民的社会认同困境与社会政策的完善(
杜洪梅
（杭州行政学院，浙江杭州，310002）
摘要:城郊失地农民在面向陌生的城市社会时，所面临的身份认同难、经济认同难、制度认同难、文化认同难等社会认同困境，固然有其主观上的原因，但更加凸现出来的是社会政策支持的不到位。因此，政府应积极作为，通过不断完善征地补偿安置政策、优化就业政策体系、完善社会保障政策、健全教育政策，以促进失地农民的社会认同。
关键词：城郊失地农民 社会认同 社会政策
近些年，随着我国城市化进程的迅速推进，城乡结合部的大量土地被征用，失地农民数量激增。这场剧烈的社会变迁迫使“失地农民”告别其熟悉的传统乡土社会而面向一个陌生的现代城市社会。失地农民进入城市，不仅有一个从防止被城市排斥，防止边缘化，到逐步被城市认同和接纳的问题，也有一个失地农民在获得新的城市就业机会和逐步适应新的城市生活后，形成对城市的认同和归属感的问题。目前，对失地农民的研究主要集中失地农民的权益流失的分析、失地补偿和社会保障的探讨、失地农民适应性和市民化的研究等方面。但对处于城市化风口浪尖之上的、已经或即将实现户籍身份转换的、迫切需要通过市民化融入城市社会的城郊失地农民，在离开土地进入城市后的社会认同心理现状的研究成果较少。本文将结合杭州市城郊失地农民问卷调查的结果，拟对城郊失地农民的社会认同困境及其背后的社会政策支持系统的完善进行探讨。
一、社会认同及城郊失地农民的社会认同困境分析
（一）社会认同
认同属社会心理学范畴，它是“人们获得其生活意义和经验的来源” 。“社会认同”是米尔顿·戈登提出的衡量个体融入主体社会程度的一个重要维度。社会心理学家Tajfel将社会认同定义为: 个人对自己属于特定的社会群体的认识, 这种群体成员的资格对他有某种情感的和价值的意义。换句话说，社会认同就是作为一个群体成员的自我概念。社会认同强调的是个人首先通过范畴化将自己归属到一个特定的群体中，在群体成员身份的基础上所形成的一种认同。社会认同既包括客观的一些相似或相同的特性，例如，相同的身份、相同的表现等，又包括心理认识上的一致性及由此形成的关系。积极的社会认同有利于促进失地农民主动与城市社会的融合，而消极的认同或缺失认同则会阻碍失地农民市民化的进程。
（二）城郊失地农民的社会认同困境分析
1、身份认同难
自我身份认同被视为个人对外在环境和自身状况的综合反映，由农民到市民的转变意味着对自我的重新界定，即对于“我是谁”这个重要问题的重新回答。换言之，失地农民在失地和进城的社会情境中，面临重新找回“自我”的社会位置问题，这直接决定着失地农民能否积极主动地融入城市。然而，大多数失地农民对于目前的制度性身份难以产生认同。调查显示，虽然有％的失地农民已经在户籍上实现了“农转非”，但仍有57％的失地农民否认自己的城市居民身份。究其原因：（1）户籍制度安排下所形成的社会记忆与路径依赖，使得失地农民的心理认同仍倾向于农民角色，但由于失去了作为农民资格和基础的土地，很多人又很难再把自己确认为农民。（2）部分失地农民认为身份转换后，并未给他们带来更多的好处，在就业、社会保障等方面并未享受到与城市居民的同等待遇。如％的人认为他们没有享受到在就业、子女就学、社会保障等方面与城市居民的同等待遇。（3）城郊失地农民的身份转换是自上而下的制度安排，是非自愿性的，他们在身份转变前并没有为转变后所要承担的角色做好准备，更谈不上为顺利完成角色扮演任务、履行角色义务和权利，储备塑造好角色形象所必需的知识、智慧、能力和经验。因此在内心深处，他们仍然认为自己还是农民，难以对自己的制度性身份——城市居民产生认同。
2、经济认同难
调查显示，失地农民对转化为市民后，认为现有的生活好多了的人占％，稍好些的占％，差不多的占％，变差了的占％。对目前的家庭收入状况很满意的只有％，比较满意的占％，一般和不满意的分别为％和％。因此，我们可以认为，失地农民目前的经济状况总体上略偏向于不满意。导致这种结果的原因是：（1）低水平的土地补偿以及失地农民自身劳动技能的局限，使得失地农民在客观经济层面处于低收入状态，如，在被调查对象中，家庭年收入在2万元以下的农户占％。（2）城市生活的风险系数和生存成本的提高速度和幅度，已经超过了部分失地农民的承载能力。如，在回答“家庭的主要负担”时，排在第一位是日常生活开销，占％，其次是子女读书，占%。在问到“城市社区的生活带来最大的压力是什么”时，％的人认为城市生活成本太高，％的人认为就业困难。
3、制度认同难
失地农民的城市化是政府自上而下安排的结果，是非自愿性的、被动的城市化，因此失地农民对与其相关的制度的认可和满意程度，就显得更加重要。失地农民对相关制度难以产生认同的原因是：（1）相关政策的社会运作不一致，造成失地农民内部的差别，导致失地农民的不满。如安置补偿政策，因征地的时间不同，征地补偿标准的不一致，使得失地农民在对国家土地征用政策的满意程度的调查中，满意和比较满意的占％，不太满意和很不满意的占％。这其中固然有征地补偿标准仍然偏低的因素，但也存在着因不同阶段安置补偿政策的不一致而导致的不满。又如，社会保障政策方面，由于不同时期的失地农民社会保障政策不同，以前的政策待遇一般低于新近的待遇， 采取“老人”老政策、“新人”新政策的措施，新旧政策之间没有很好的衔接，结果也会导致土地先被征用的农民感到待遇不公平，对社会保障政策产生不满。（2）制度上的“市民身份”和“非市民待遇”之间的差距导致失地农民对制度环境认同的失衡。一方面，制度上的“市民身份”使得失地农民对政策、管理和社区服务表现出一定的依赖与期望。如，在回答“你认为在征地环节上政府应该做好哪些方面的工作”时，排在前三位的依次是：提高征地补偿标准，规范征地补偿行为，占％；农转非后办理与市民一样的社会保障，享受城市市民同等待遇，对自主创业人员要有与城市下岗职工一样的优惠政策，占％；搞好技术培训，保证就业安置，占％。拆迁后进入新社区，失地农民认为政府最需要加强的是：周围的环境，如卫生、绿化、健身、娱乐等，占；城市公共配套服务设施，占％；社区管理制度、管理水平，占％。但另一方面，“非市民待遇”使得失地农民在城市生活中，仍然面临着就业难、获得社会保障难等实际困难。虽然目前各级政府已经陆续制定了相关政策来缓解失地农民问题，但政府在进行制度设计和制定政策时，大都以“低起点、低标准”作为保障水平定位的原则，其所参照的标准是明显低于城市居民的，尽管这种做法是有一定道理的，但从另外一个角度也说明，失地农民仍然被当作农民看待。农转居社区没有真正从农村社区管理过渡到城市社区管理行政管理。在大多数农转居社区中，公共产品的供给主体缺位，资金落实无保障，社区基础设施薄弱，城郊失地农民没有充分享受到城市物质和精神文明的发展成果。由此可以看出，失地农民对政府有着很高的期望，表现出一定的依赖性。但政府政策的制定和实施没有很好地回应这种期望，这就容易导致失地农民在认同上的失衡。
4、文化认同难
城郊失地农民对城市社会难以产生认同感和归属感。如，在问到“是否愿意进入城市社区生活”时，只有％的人愿意，无所谓和不愿意的人分别为％和％。在城市生活中，％的城郊失地农民认为人际交往方式难以接受，％的人觉得城市生活节奏太快，生活、工作时间不自由，％的人认为城市居民对人、对集体、对社会事务较冷淡。产生这种现象的原因在于：（1）社会支持网络的同质性，阻碍城郊失地农民对城市社会文化的认同。失地农民的社会支持网基本上是由家庭成员或近亲构成，并无城市居民那样实质意义的同事关系，即使是征地后被安排进企业的那部分人，由于异质性的存在，他们不可能与其他工人建立起具有支持网意义的同事关系。由于失地农民的社会关系和社会支持网络的高度同质性，使得城郊失地农民的交往表现出内倾性，缺乏与城市居民的沟通和互动，对城市社会文化难以产生认同。（2）“集中安置”方式强化了城郊失地农民对传统社会的记忆，阻碍了其对城市社会的认同。在城市化进程中，对于居住集中、符合建立社区条件的村，一般都是成建制地转为社区居委会，其中的失地农民大都是以“集中安置”为主。在“集中安置”的社会情境中，由于他们彼此都知道对方是失地农民，他们的社会记忆将会强化并比较长久地停留在以往农村社会生活的场景之中。其社会互动与认同的视域被限制在同群体内而失去现代性取向选择的异质性参照物及其实践机会。由于彼此经常性地交换和依赖着的是“手边的”、熟悉的乡土生活经验，并且不断地重复使用着这些早已溶入血脉的既有的经验性知识，固化着乡土经验及其认同的社会取向。这在一定程度上使得他们的现代性的知识学习与经验积累及其对于城市社会文化的认同严重受挫。
二、完善社会政策，促进失地农民的社会认同
城郊失地农民社会认同面临的各种困境，固然有其主观上的原因，但更加凸现出来的是社会政策支持的不到位。因此，对于这一问题的解决，既需要失地农民自身的努力，转变观念，练好内功，增强在城市生活中的生存和发展的能力，更需要政府积极作为，完善社会政策，促进失地农民的社会认同。
1. 完善征地安置补偿政策，保障失地农民的权益
（1）明确界定“公共利益”与商业征地之间的界限，限制政府征地的无限权利，避免寻租行为。同时，即使因公共利益征地，也必须论证该项“公共利益”征地的“必要”性。对于非公共利益用地，应尽量避免动用国家征地权力，在土地利用总体规划和农地转用年度计划的控制下，改征用为征购。让农民集体作为土地所有权人直接与土地开发方谈判，使农民能够按照市场价格获得其土地公平合理的“产权租金”。（2）采用社会成本标准补偿失地农民。所谓社会成本即失地农民的生产发展成本、生活保障成本和市民化成本。因此，对失地农民的社会成本补偿应以土地换发展，通过土地所有权转让的契机，高起点促进失地农民非农生产的全面发展；以土地换保障，要把失地农民统一纳入高起点的社会保障体系，起码应享有养老、医疗等基本保障，以从根本上解除他们的后顾之忧；以土地换身份，农民在出让土地所有权后，尤其在几乎完全丧失土地或和撤村建居后，应当享有方方面面与普通市民平等的社会待遇，而不应成为城市化进程的新型另类。
2. 优化就业政策体系，促进城郊农民的再就业工作
就业是民生之本，也是解决失地农民问题的关键。面对大量失地农民的隐性失业以及就业难的现状，在优化就业政策体系，促进失地农民的再就业时，要注重市场机制与政府作用相统一。一方面实行市场化的就业机制，保障城郊农民与市民享有平等的就业机会。注重发挥市场机制在劳动力资源配置中的基础性作用。通过发展和改革的办法促进就业和再就业，逐步形成市场导向的就业机制。如将培育劳动力市场视为劳动者实现再就业的关键环节，大力发展职业介绍机构，用现代化手段装备就业市场，培育和完善就业服务体系，搜集、发布劳动力市场供求信息，开展职业介绍和职业指导，提供就业技能培训提高市场运作的效率，让尽可能多的失业者尽快获得就业机会。另一方面通过政府对市场的主动干预来引导市场行为，弥补市场功能的缺陷。具体来说，一要通过制定相关政策，对符合条件的城郊农民，享受与城镇居民同等的就业援助政策，发给就业援助证，给予重点就业帮扶；给予一定的优惠政策，鼓励城郊农民自主创业。二要多渠道促进城郊失地农民就业: 组织劳务输出，借地发展农业；凭借城郊结合部有利的区位优势,大力发展劳动密集型的加工产业和服务行业,尽力吸纳失地劳动力就近就业;重视利用社区这个重要就业渠道，提高社区就业份额。三要根据失地农民文化层次差异、居住情况等特点，有计划、有组织地使每个失地农民工都能接受职业培训，从而掌握一门以上的实用技术，提高他们进入市场进行就业竞争的能力。同时，政府还应该充分利用现有资源，建立失地农民工的职业培训网络。利用现有劳动力培训资源，建立以职业技术学校为主体、各乡镇成人学校为补充的两级职业培训网络，并为失地农民职业培训提供资金保障。
3.完善社会保障政策，消除失地农民对未来生活的忧愁
在现行失地制度下,农民是被动失地,其失地风险应该由政府来承担。政府有责任向他们提供最低生活保障,向他们办理基本养老、基本医疗、失业保险等,对困难户要提供廉租住房、教育减免、救济帮助等救助待遇,促使他们消除对未来生活的忧愁。
（1）构建发展型的失地农民社会保障政策。失地农民的社会保障政策在设计理念上，不能是一种应急性的政策，要有一定的前瞻性，要注重失地农民在城市生活、发展的长远目标。在政策内容上，既要有保障失地农民的基本生活的基本生活保障政策，又要有提高失地农民的防范风险能力的社会保险政策，如失地农民的养老保险政策、医疗保险政策、失业保险政策等。在政策的制定过程中，要充分考虑到社会保障政策的衔接问题，如失地农民在土地征用前后社会保障政策的衔接问题；失地农民社会保障政策与城镇居民社会保障政策的衔接问题；不同时期的失地农民社会保障政策的衔接问题，以提高失地农民社会保障政策的可操作性和避免因政策在运作过程中的不一致而导致的失地农民产生不公平感。
（2）筹措足额资金。目前，实行失地农民社会保障制度的最大障碍是资金，建议破解这一障碍的政策选择应该是：一是政府从土地出让净收益中按照一定的比例注入失地农民社会保障基金。二是适当提高征地费用在项目建设投资概算中的比例，即在用地单位支付土地出让金的同时，再按出让金的一定比例支付失地农民社会保障金，并直接纳入失地农民社会保障基金。三是村集体经济组织和个人承担的部分，从土地补偿费、征地安置补助费中列支和抵交。四是按失地农民基本生活保障和养老保险资金总额的一定比例，从土地出让金中提取建立失地农民基本生活保障风险准备金，以应对今后的支付风险。
4、完善撤村建居社区建设政策，促进城郊失地农民与城市社会的融合
社区对人发展的影响是综合性的，它不仅为社区成员提供职业类型和劳动、生活的方式，而且为社区成员提供相应的价值观念、行为规范和道德法律准则，社区生活的这种特征使得社区成员必须按照规定的模式和法则去行事。失地农民原来建立在血缘和地缘上的生活保障网，由于难以适应城市发展的要求，在心理上难免会产生焦虑不安和失落感，而且他们的思想意识、生活方式等还深受传统社会的影响，不可能马上适应和融入城市社会。只有通过社区建设，通过邻里间的互动和居民之间的互相关心和信任，培育和养成城市所需要的思想感情、生活习惯和工作能力，才能帮助他们更快地适应和融入城市生活。具体来说，完善撤村建居社区建设政策，培育城郊失地农民对社区的认同感和归属感，需做好以下两个方面的工作：
（1）落实城市化管理，改善失地农民的居住环境。目前在一些已经撤村建居的社区中，基础设施相对落后，环境“脏、乱、差”现象严重，道路、给水、通讯等基础设施严重滞后；城市化管理没有得到有效落实，社区内配套用房及管理资金未能得到落实，社区建设和管理工作滞后。在今后的工作中要把撤村建居的道路、环卫、供电、供水、供气等纳入城市管理范畴，实行同步建设和统一管理，完善社区服务的硬件建设，使其真正成为设施齐全、功能完备、环境优美、各具特色的现代文明社区。
（2）加强社区建设，广泛开展社区文化、社区服务等活动。通过一系列公益性、福利性的自愿活动，以及各种形式的寓教于乐的文化活动，促进社区成员间文明高尚的交往方式和人际关系的形成，塑造平等、参与、互惠、合作的社区精神，营造健康和谐的心理氛围，使城郊失地农民获得所属社区的社会规范、文化习惯、价值观念和行为模式，并将其内化为自身的个体特征，促进其与城市社会的融合。
5. 健全教育政策，提高失地农民的文化科技素质
教育是解决失地农民问题的重要途径，是从根本上解决问题的长远之计。失地农民的教育问题从总体上来看，可分为失地农民群体自身的教育和失地农民群体子女的教育。由于失地农民向市民的转化是一个长期的过程，需要一代或几代人才能完成，因此，在城市化进程背景下，失地农民群体子女教育问题更应得到强调和重视。政府要继续加强对农村基础教育的投入，合理配置教育资源，实现教育均衡发展，切实办好农村中小学，普及9年制义务教育，有条件的地方，争取普及12年制义务教育，使农村儿童、青少年能够受到良好的学校教育，发挥基础教育、正规教育在提高劳动力素质方面的作用。为培养未来的新一代市民和将来能够更好地适应城市社会的发展,真正融入到城市生活当中，打下坚实的文化基础。
参考文献：
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[4]孟红莉.对农民工群体社会认同的探讨[J]. 石河子大学学报(哲学社会科学版),2005(3)
作者简介：杜洪梅（1970—），女，江苏省邳州市人，杭州行政学院助理研究员，研究方向：社会学。310002
联系方式：0571－86810162（0），13588125309
E-mail:duhm@
(基金项目：本文系浙江省哲学社会科学规划常规性课题《城郊失地农民的社会认同与政策支持——基于城郊失地农民市民化状况的跟踪调查》的主要成果，课题编号：06CGSH18YBX
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