试论我国行政损害赔偿的范围
内容提要：随着社会主义市场经济的发展，国家的职能，尤
其是行政管理的职能不断发生变化，与公民、法人和其他组
织的关系也越来越密切。任何国家机关及其工作人员在执行
职务的过程中，都可能给公民、法人和其他组织的合法权益
造成权益损害。对于行政侵权行为，公民、法人和其他组织
有权依照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，要求行政
侵权主体予以赔偿。但作为要求国家承担赔偿责任的行政损
害赔偿范围的确定，法律规定得还不够完善，从而损害了行
政相对人的合法权益。本文从我国行政损害赔偿的范围、行
政损害赔偿的范围的影响因素和界定原则、我国行政损害赔
偿范围的立法缺陷及调整我国行政损害赔偿范围的建议等四
部分，对我国行政损害赔偿的范围问题加以探讨。本文第一
部分简要论述了行政损害赔偿范围的内容及其现实作用；第
二部分论述了影响了行政损害赔偿范围的四个基本要素及确
定行政损害赔偿范围应遵循的基本原则；第三部分主要归纳
了我国行政损害赔偿范围在立法方面存在的五种缺限和不足；
第四部分运用所学法律知识，参考、借鉴有关专家的观点和
论述，对我国行政损害赔偿范围的确定提出了七条建议。
关键词：行政赔偿 行政赔偿范围 行政赔偿范围的扩大
一、我国行政损害赔偿的范围
行政赔偿的范围指国家对行政机关及其工作人员在行使职权
时，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成的损害给予
赔偿的范围。各国规定行使赔偿范围的法律规范在内容上一
般都包括积极事项和消极事项两个部分。所谓积极事项是指
能够引起行政赔偿产生的事项，即国家应承担行政赔偿责任
的事项。所谓消极事项则是指不会引起行政赔偿产生的事项，
即国家不承担行政赔偿责任的事项。关于行政赔偿的消极事
项，各国一般都以法律、法规明文规定，但有的国家如日本、
法国等，则以务实或理论加以确定。
关于我国的行政损害赔偿的范围，《中华人民共和国国家赔
偿法》第二章第一节作出了明确规定，既包括了侵犯公民人
身权的损害赔偿的范围，也包括了侵犯公民、法人和其他组
织财产权的损害赔偿的范围。同时，该法还对国家不承担赔
偿责任的情形作出了明确规定。行政损害赔偿范围的确定，
为公民、法人或其他组织在自己的合法权益受到损害时，请
求国家机关予以赔偿提供了法律依据，也便于司法机关在具
体执行法律过程中进行把握。
二、行政损害赔偿范围的影响因素和界定原则
目前，我国法学界对行政损害赔偿责任构成要件提出了多种
标准，如有些学者认为构成要件有以下三种：⑴侵权行政行为；
⑴损害事实；⑴因果关系［1］。而有些学者则认为责任构成
要件为以下四种：⑴侵权行为主体；⑴损害事实；⑴执行职务
的行为违法；⑴侵权行为与损害结果之间的因果关系［2］。
我认为，对行政损害赔偿范围的影响因素，主要有以下四个
基本要素：
（一）侵权行为主体。侵权行为主体作为行政损害赔偿责任
的要件之一，它所要解决的问题是国家对哪些组织或个人的
侵权行为所造成的损害承担赔偿责任。任何侵权行为都是由
一定主体实施的，在行政损害中，侵权行为主体要件的设定
将赔偿范围限定在特殊的组织和个人所实施的侵权行为的范
围之内。
（二）行政侵权行为。行政侵权行为所要解决的问题是国家
对行政主体哪些致害行为不负赔偿责任。我国法学界一般认
为，行政侵权行为主要是违法侵权的职务行为，同时包括在
实施职务行为时发生的其他侵权行为。对于职务行为的认定
标准，各国的理论研究和法律规定都不尽相同，这也是使得
国家承担责任的范围大小不一的一个原因。
（三）损害事实。现实生活中“损害”形态十分复杂，既有直接
损害，又有间接损害；既有物质损害，又有精神损害；既有
特定性损害，又有普通性损害。对于这繁多的损害，国家并
非都一概负责赔偿。任何国家的赔偿法都只规定对一定性质
和范围内的损害进行赔偿。事实上，国家通过对损害事实构
成要件的取舍，可实现限定国家赔偿范围的目的。
（四）因果关系。我认为，这种因果关系应当是客观的，符
合理性的，而不是机械的、随意的。在行政损害赔偿中，因
果关系比较复杂，它是指损害事实与行政侵权行为之间的内
在联系，体现了国家对因公权力的行使而对受损害的相对人
进行救济和补救的程度。为此，对于行政赔偿因果关系的认
定，应当充分考虑社会责任的公平分担及社会正义的充分体
现［3］。
行政赔偿范围的宽窄对相对人的利益有着重要影响，它决定
着相对人的索赔要求能否得到法律的支持，为此，在界定行
政损害赔偿的范围时，应遵循以下基本原则：
1、充分保护公民、法人和其他组织的合法权益；
2、促进行政机关及其工作人员依法行政；
3、与国家财政实力相适应；
4、行政效率与权利保障一致原则；
5、兼顾国家法制环境和立法趋势。
三、我国行政损害赔偿范围的立法缺陷
（一）对“违法”的定义不清。我国行政损害赔偿采用的是违法
归责原则，也就是说，国家只对违法行使职权的行为承担赔
偿责任。但国家赔偿法对“违法”概念没有作出明确规定，导致
对某些侵权行政行为是否属于国家赔偿范围在理解上存在着
差异。有人认为“违法”应限于严格意义上的违反法律、法规，
行政损害仅涉及法律、法规有明文规定的行政行为。有人则
认为“违法”除违反严格意义上的法律规范外，还包括违反诚信
原则、公序良俗原则，权利不得滥用原则和尽合理注意原则，
以及客观上欠缺正当性违反职务上义务的行政行为［4］。这
种认识上的分歧，造成了司法实践中对赔偿范围掌握上的偏
差。
（二）对可赔偿侵权主体的规定不一致。根据《国家赔偿法》
的规定，可赔偿的侵权主体是行政机关和行政机关工作人员
及法律法规授权的组织，这与《行政诉讼法》关于可诉行政
行为主体范围的规定是一致的。但 2000 年 3 月最高人民法院
出台了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题
的解释》（以下简称《解释》），将可诉行政行为主体的范
围扩大为“具有国家行政职权的机关和组织及工作人员”。这样，
《国家赔偿法》及最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若
干总量的规定》在可赔偿行政侵权主体的确立上则明显滞后。
（三）对可赔偿行政侵权行为范围的规定不够明确具体。从
《解释》关于对行政诉讼受案范围的规定看，采纳了广义行
政行为的概念。《行政诉讼法》第 11 条所列举的行政行为，
不仅包括法律行为，而且包括非法律行为；不仅包括单方行
为，而且包括双方行为。只要某一作为或不作为与国家行政
职权相关，对公民、法人或其他组织的权利义务产生实际影
响，就属于行政诉讼的受案范围。这与《国家赔偿法》关于
构成行政赔偿责任的违法行为必须是“在行使行政职权时发生”
的规定，是完全一致的。问题在于《国家赔偿法》对于排除
国家赔偿责任的行政行为仅作了“法律规定的其他情形”的原则
性规定，如何与《解释》中对不可诉行政行为的具体界定相
协调，则是审判实践中的一个难题。
（四）缺乏关于抽象行政行为损害赔偿的规定。我国的《国
家赔偿法》未明确规定对抽象行政行为造成损害的给予赔偿。
《行政诉讼法》也未将其列入受案范围，因此在司法实践中
很难对其进行赔偿。但在实际生活中，抽象行政行为侵犯相
对人权益的现象是普遍的，与具体行政行为并无多少区别。
如果把抽象行政行为排除在赔偿诉讼之外，就可能出现行政
机关借此规避法律，采用抽象行政行为实施违法行为的现象。
（五）可赔偿行政侵权损害范围过窄。我认为，我国现行行
政赔偿损害事实的范围明显过窄，仅赔偿对人身权和财产权
造成的损害，而对于名誉权、荣誉权所遭受的损害及其他精
神损害，国家则不予赔偿。而且在财产损害中，只有直接损
失才给予赔偿，对直接财产损害中可得利益的损失不予赔偿。
这就必然使行政相对人的权益因不能受到全部赔偿而遭受损
害，实际上就是对行政相对人的一种不公正。
四、调整我国行政损害赔偿范围的建议
1994 年我国审议通过《国家赔偿法》时，在确定行政损害赔
偿的范围上采取了逐步扩大的原则，对国家承担行政赔偿责
任的情况作了限制。随着我国民主政治和法制建设的发展，
公民的法律意识和行政主体的法制观念进一步提高，行政诉
讼的受案范围也不断扩大，因此，行政损害赔偿范围也应作
相应调整。
（一）准确定义“违法行政”的概念。应规定行政违法既包括违
反严格意义上的法律法规，也包括应遵循一定的法律原则而
没有遵循，如违反诚实信用、公序良俗原则干涉他人权益；
滥用权利，造成他人权益损害；行政行为显失公正，不履行
对特定的法律义务或未尽到合理注意，等等。对于非严格意
义上违法的判定，不以行为人主观上的过错为准，而应以行
为是否在客观上违反有关法律原则和法律精神来衡量。在司
法实践中，行政赔偿具体行为在执行时是否违法比较容易判
断，事实行为和不作为的“违法性”认定难度较大。具体认定时，
前者应结合行为本身的背景及一般法律原则来判断，后者一
般应以法定义务的存在为前提。
（二）可赔偿侵权主体应与《解释》相适应［5］。我国可赔
偿行政侵权主体范围，《中华人民共和国国家赔偿法》仅规
定了行政机关及其工作人员，实际看来这规定未免过于狭窄。
我认为，可赔偿侵权主体应是一切在国家行政权力控制下执
行公务的机关、组织和个人，既包括国家行政机关和行政机
关工作人员、法律法规授权的组织及其工作人员、受行政机
关委托的组织和个人，也包括聘用人员、事实上的公务员以
及自动为行政主体工作的自愿人员、事实上执行公务的人员。
（三）将公有公共设置或管理欠缺而引起的致害事实纳入国
家赔偿范围［6］。国外国家赔偿法通常对此作出规定。日本
的国家赔偿法第 2 条规定：“因道路、河川或其他公共营造物
之设置或管理有瑕疵，致使他人受损害时，国家或地方自治
团体负赔偿之责”。德国国家赔偿法第 1 条也规定，公权力主
体对因其技术性设施之故障所引起的权利之损害亦负赔偿之
责。从世界范围看，这是现代行政从权力行政转向给付行政
的必然趋势。应当看到公有公共设施一般是由行政机关或其
特许的公务法人为便利公民而依公共权力设置的，与政府职
权行为密切相关。国家对公共设施的设置、管理负有安全注
意义务。由于设施或管理上的瑕疵，利用者以通常的用法加
以利用而发生无法预料的损害时，作为该设施的提供者应当
承担责任。但对此种事项，我国国家赔偿法并未将其纳入行
政赔偿范围。根据我国国家赔偿立法的说明，不把这些事项
纳入行政赔偿范围的理由是，对桥梁、道路等公共设施的设
置或管理，在我国不属于行政管理的范畴。因此其有欠缺，
也不属于违法行使行政职权，不能产生行政赔偿，受害若要
得到救济只能向负责管理的企业、事业单位请求民事赔偿
［7］。
（四）将军事行政行为因违法执行造成的损害纳入行政赔偿
范围。由于我国的军事机关是与行政机关相分离的一种国家
机关，军事赔偿不可能包含在行政赔偿之中，而且我国目前
军事赔偿也没有被列入国家赔偿范畴，因此不能套用许多国
家将军事赔偿都作为行政赔偿的一部分而规定在国家赔偿法
中的做法。但我国现行的有关军事赔偿方面的特别法对国家
军事机关以及军人执行职务的行为侵权而引起的赔偿范围规
定不甚全面，尤其是将军事行政行为作为军事机关的内部组
织行为而不予以赔偿，这显然不利于保护行政相对人的合法
权益。因此，基于军事行政行为的行政性质和这方面的立法
空白，有必要将其纳入行政赔偿的范围之内。
（五）应从严排除行政赔偿责任的行政行为，以对责任豁免
进行限制。主要包括以下：
1、应严格限制国家行为。国家行为应是中央国家机关根据宪
法和法律的授权，以国家名义实施的涉及重大国家利益并具
有较强的政治性行为；同时，不能以国家行为的名义排除行
政赔偿责任的适用。
2、应严格限制自由裁量行为。自由裁量行为是指行政机关公
务员为达到立法目的，自由决定如何、何时、何地，应实施
何种行为而采取的依照他最佳判断的行为。既然是自由裁量，
就应当给予行为人以一定自由度，在此范围内若造成他人损
失，国家不必承担责任。在我国，自由裁量权较少受到法律、
法规的约束，对自由裁量权的行使缺乏有效的监控手段，导
致在实践中行政机关及其工作人员滥用自由裁量权而侵犯公
民、法人或其他组织合法权益的现象。有时因滥用自由裁量
权给相对人造成的损害甚至远远大于法律、法规明文规定行
使职权而给相对人造成的损害。面对相对人的此种损害，国
家应当对此承担赔偿责任。
3、应严格限制行政指导行为。《解释》将行政指导行为纳入
不可诉行为的范围。本人认为，虽然行政指导行为不是当事
人必须履行的法律效果，但行政机关及其工作人员应当竭力
为公民争取或保护其权利，避免任何损害的发生。如果行政
机关在行政指导中提供虚假信息或不负责任地误导公众，直
接导致公民、法人或其他组织做出错误决策，使其合法权益
受到损害的就构成违法，国家对此应承担赔偿责任。由于这
方面的法律规定不明确，司法实践也很欠缺，故确定赔偿应
十分慎重。
（六）将抽象行政行为纳入行政损害赔偿的范围。在我国，
对抽象行政行为可否赔偿理论界有很大争议。目前普遍的观
点是：根据《行政诉讼法》，抽象行政行为不能被直接起诉，
即使该行为违法，如果发生了使相对人合法权益受到损害的
现实后果，也要通过具体行政行为实施，所以完全可通过起
诉具体行政行为提起赔偿诉讼，不必诉抽象行政行为。对此，
我认为不无商榷之处。首先，国家赔偿诉讼并不完全等同于
行政诉讼，用行政诉讼的受案范围来限制国家赔偿诉讼是不
恰当的，也就是说，只要行政机关的执行职务行为造成相对
人损害并构成国家赔偿责任，即使是行政诉讼中不能被起诉
的抽象行政行为也完全可能成为国家赔偿诉讼的对象。其次，
抽象行政行为侵犯相对人权益的现象是普遍的，与具体行政
行为并无多少区别。再次，并非所有影响公民权益的抽象行
政行为都必然通过某种行政行为实施。如果不允许相对人对
抽象行政行为提起赔偿诉讼，必然会放纵行政机关这方面的
违法行为。最后，各国法律均无明确禁止对抽象行政行为提
起赔偿诉讼的规定。因此，本人认为不必受行政诉讼法关于
受案范围的束缚而将抽象行政行为排除在赔偿范围之外，但
对它们造成的损害能否给予赔偿，应从以下四个特殊条件加
以判断。
首先，该抽象行政行为已被确认为违宪或违法；其次，抽象
行政行为造成的损害对象是特定的，而不是普遍的；再次，
立法中并没有排除赔偿的可能性；最后，损害必须达到相当
严重的程度，受害人才能就此遭受的损害请求赔偿。同时，
在判断是否需要给予国家赔偿时，还应特别注意那些规章以
下具有普遍约束力的决定、命令。因为这些规范性文件特定
主体混乱，越权情况严重，制定程序随意性较大，违法现象
较严重，往往侵犯行政相对人的合法权益，因此，将抽象行
政行为造成的损害纳入行政赔偿范围是非常必要的。
（七）适当扩大可赔偿行政损害范围［8］。
1、将直接财产损害中可得利益的赔偿纳入行政损害赔偿的范
围。因为确定直接损失与间接损失的分类标准是因果关系，
直接损失是一种带有必然性的损失，即违法具体行政行为与
损害后果之间是有一般理智的人都会预测到的必然性的联系。
可得利益具有相当的现实性、确定性，属于直接损失，国家
应予赔偿。
2、将精神损害的赔偿纳入行政损害赔偿的范围。对于精神损
害的赔偿目前已有民事侵权领域扩展到行政侵权领域，并逐
步为各国的国家赔偿制度所接受。奥地利《国家赔偿法》第 1
条规定：联邦、各州县市、乡镇及其他公法上团体及社会保
险机构（简称官署）于该官署及成员执行法律故意或过失违
法侵害他人的财产和人格权时，依民法规定由官署负损害赔
偿责任。考虑到国家赔偿制度发展的渐进性，借鉴我国民事
侵权精神损害赔偿的初步实践中对行政侵权精神损害赔偿的
经验，我国要赔偿的行政侵权损害范围可限定在能够产生物
质结果的精神损害，对于不产生物质后果的精神损害不予赔
偿。在精神损害的认定上，应当以一般社会公众的评价为标
准。在赔偿的数额上，以抚慰为主，补偿为辅，并限定最高
数额，由法官依实际情况予以裁量。
此外，既不完全等同于物质损害，也与精神损害有别的一些
机遇的丧失在今后的国家行政立法中，也应该有逐步给予赔
偿的可能。
参考文献：
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2、夏蔚：《中国行政法新论》，广东人民出版社 2002 年 2
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3、江必新：《国家赔偿法原理》，中国人民公安大学出版社
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4、田瑶主编：《国家赔偿法学》，南海出版公司 2001 年 9
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5、马怀德：《国家赔偿法的理论与实务》，中国法制出版社
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6、姜明安：《宪法学•行政法学》，北京大学出版社 2000 年
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7、马怀德：《行政法制度建构和判例研究》，中国政法大学
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8、杨临苹主编：《行政损害赔偿》，人民法院出版社 1999
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9、张正钊：《国家赔偿制度研究》，中国人民大学出版社 1998
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10、M•P•赛卡：《德国行政法》，台湾五南图书出版公司 1991
年 3 月版
注释：
［1］姜明安：《行政诉讼法学》，北京大学出版社 1998 年 3
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［2］夏蔚：《中国行政法新论》，广东人民出版社 2002 年 2
月版，P42
［3］江必新：《国家赔偿法原理》，中国人民公安大学出版
社 1994 年 2 月版，P71
［4］马怀德：《国家赔偿法的理论与实务》，中国法制出版
社 1998 年 4 月版，P169
［5］姜明安：《宪法学•行政法学》，北京大学出版社 2000
年 7 月版，P206
［6］马怀德：《行政法制度建构和判例研究》，中国政法大
学出版社 2000 年 3 月版，P89
［7］张正钊：《国家赔偿制度研究》，中国人民大学出版社
1998 年 5 月版，P213
［8］M•P•赛卡：《德国行政法》，台湾五南图书出版公司 1991
年 3 月版，P171
