ICAC
公共治理理论
刘洁琼
六、香港反腐启示——
梁锦松买车避税事件中国“三公”消费问题
中国“三公”消费数字惊人，仅公车消费一项，根据中央党校《学习时报》说2004年全国
有公车400万辆，支出4000亿，占全国财政收入的13%。在中国每年花在公车上的费用保守
说法3000亿元。在这3000个亿中，人们认为是公事用1/3，私事用1/3，司机用1/3。
中国三公消费总额突破了9000亿元，相当于2012年全年财政收入的10%。越来越庞大的三公
消费支出引发民众的不满，损害了政府的形象。
中国“三公”消费现状
原因如何？
定位
Targeting
如何解决？
中国“三公”消费问题
原因
公共权力长期封闭运行
公共资源责任主体长期缺位
社会公众监督严重缺位
ICAC
A. 公共治理理论的兴起
B. 治理的含义
C. 公共治理理论的主要内容
D. 治理的困境
E. 国内外反腐经验
目录
CONTENTS
[A] 兴起公共治理理论
治理理论的兴起
1.治理的兴起是对市场失灵和国家失败的反思和替代
70年代，主要问题是重新界定政府与市场的关系，提倡公共服务的
民营化、市场化；
80年代，普遍关注科层组织运行机制的有效性，提出了“重塑政府
”、“重理政府”的口号；
90年代后，则重新探索国家和社会公共事务的管理模式，打出了“
治理”的旗帜。
市场失灵
市场失灵，是指由于内在功能性缺陷和外部条件缺陷
引起的，市场机制在资源配置的某些领域运作不灵，
即只靠自由市场机制达不到资源的最优配置。
政府失灵
政府由于对非公共物品市场的不当干预而最终导致市场价
格扭曲、市场秩序紊乱，或由于对公共物品配置的非公开、
非公平和非公正行为，而最终导致政府形象与信誉丧失的
现象。
（1） 政府政策的低效率/公共决策失误
（2）政府工作机构低效率/公共物品供给低效率
（3）寻租与腐败
（4）政府的扩张
政府失灵
（1）政府政策的低效率：
1）公共利益的模糊性
阿罗不可能定律：随意性；不稳定性
2）公共决策体制及方式的局限性
多数胜出，中间人投票定律
3）信息的不完全性
4）政策执行上的障碍
上有政策，下有对策
亚运免费公交首日，
广州地铁“挤爆”
政府失灵
（2）公共物品供给低效率：
1）竞争机制的缺乏
2）激励机制的缺乏
3）监督机制的缺陷
政府失灵
（3）寻租与腐败：
寻租：权力商品化。租金：公共权力对
经济活动干预或管制所形成的超额收益。
（4）政府的扩张：
政府部门增加
政府部门组成人员增加
政府部门支出水平增长
“要在市场与国家（或政府）之间做出公正的比较是非常困难的。
市场失灵理论为全能市场理论提供了一种有用的补救药，而国家失
败或政府失灵理论则是全能政府理论的清醒剂。越来越多的人认识
到，市场失灵与国家失败都是不可避免的事情，全能市场与全能政
府都是不可能也是不可为的选择。”
——查尔斯·沃尔夫
“西方的政治学家和管理学家之所以提出治理的概念，主张用治理
代替统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看
到了国家（政府）的失效。”
——俞可平
治理的含义
公共治理理论[B]
治理的基本含义
“治理”的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满
足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引
导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政
治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基
础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个
限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的
运用。
罗茨（）关于治理的六种不同定义
1
作为最小国家的管理活动的
治理，它指的是国家削减公
共开支，以最小的成本取得
最大的效益…
4
作为善治的治理，它指的是
强调效率、法治、责任的公
共服务体系…
2
作为公司管理的治理，它指
的是指导、控制和监督企业
运行的组织体制；
5
作为社会控制体系的治理，
它指的是政府与民间、公共
部门与私人部门之间的合作
与互动； …
3
作为新公共管理的治理，它
指的是将市场的激励机制和
私人部门的管理手段引入政
府的公共服务；
6
作为自组织网络的治理，它
指的是建立在信任与互利基
础上的社会协调网络。
…
格里·斯托克（Gerry Stoker）关于治理的五种观
点
治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者
治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面
的模糊性。
治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。
治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络
治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力， 不限于政府的发
号施令或运用权威。
治理与统治的区别
本质性区别
治理虽然需要权威，但这
个权威并非一定是政府机
关；而统治的权威则必定
是政府。 …
主体的区别
统治的主体一定是社会的公
共机构，而治理的主体既可
以是公共机构，也可以是私
人机构，还可以是公共机构
和私人机构的合作。 …
权力向度的区别
治理的权力向度是多元的、
相互的，统治的权力向度是
单一的、自上而下的。 …
[C]主要内容公共治理理论
治理的主体多元化
公共治理是由多元的公共管理主体
组成的公共行动体系，包括有：
政府部门 （中央政府、地方政府、
其他公共权威）现实中的政府具
有复杂的结构，地方、中央和国
际层面的政府及不同部门构成了
多层级、多中心的决策体制，众
多权威交叠共存是这一体制的主
要特征。 …
…治理的主体多元化
政府在社会公共网络管理中
扮演“元治理”的角色
元治理的含义：就是作为“治理的治理”,
旨在对市场、国家、公民社会等治理
形式、力量或机制进行一种宏观安排，
重新组合治理机制。它其实是强调政
府在社会公共管理中的重要功能。
在社会公共管理网络中，政府虽不具有最
高的绝对权威，但它却承担者建立指
导社会组织行为大方向的行为准则的
重任。
…
政府在社会公共网络管理中
扮演“元治理”的角
色
在“元治理”理论中政府应发挥的制度作用
社会治理规则的主导者和制定者1
要促进社会信息透明，使政府和其他社会力量在充分的信
息交换中了解彼此的利益、立场，从而达成共同的治理目
标
3
做社会利益博弈的“平衡器”，避免社会各阶层因利益冲
突而损害治理协作。 …
4
2
与其他社会力量合作，通过对话、协作，共同实现社会的
良好治理
主体间责任界限的模糊性
问题的关键在于国家把原先由它独立承担
的责任转移给私营部门和第三部门的
同时,没有将相应的权力等量移交。
…
主体间责任界限的模糊性
主体间权力的互相依赖性和互动性
所谓权力依赖,是指参与公共活动的各个组
织,无论其为公营还是私营,都不拥有充
足的能力和资源来独自解决一切问题。
由于存在权力依赖关系，治理过程便
成为一个互动的过程，于是政府与其
他社会组织在这种过程中便建立了各
种各样的合作伙伴关系。
…
主体间权力的互相依赖性和
互动性
自主自治网络体系的建立
多元化的治理主体之间的权力依赖与合作
伙伴关系，表现在运行机制上，最终
必然形成一种自主自治的网络。这一
网络要求各种治理主体，都要放弃自
己的部分权利,依靠各自的优势和资源,
通过对话来增进理解，最终建立一种
公共事务的管理联合体。
…
自主自治网络体系的建立
[D]治理困境与措施公共治理理论
“国家建构也许比治理更加重要，一
个强而有力的国家也许比自组织治
理更加重要，尤其对于广大第三世
界发展中国家而言。”——福山
实践上，国家在的缺席或软弱
1、治理不能代替国家而享有政治强
制力，它也不可能代替市场而自发
地对大多数资源进行有效的配置
2、各方面的责任趋于模糊，易于逃
避责任或寻找替罪羊
3、既然有了自治网络，政府对社会
应负什么责任这一条便难以明确
4、各方对原定目标是否仍然有效发
生争议而未能重新界定目标
理论上，“多中心” or “无中心”
治理的困境
困境
对治理的改进
1 2 3 4
综合的治理
“元治理”
…善治
综合的治理
有效的治理
善治
大陆监察体系主要问题
善治
实际上是国家的权力向社会的回
归，善治的过程就是一个还政于
民的过程善治的本质
善治的本质特征就在于政府与公民对社会生活的合作管理，
是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者最佳状态。
善治含义
就是以提高社会治理总体性绩效为目标，通过官员与民众之有
序互动和互赖协商，借公共部门与私人部门之合作管理和伙伴
关系，达致公共利益最大化之社会管理过程。简言之，就是使
公共利益最大化的社会管理过程。
善治
善治的基本要素：
（1）合法性。指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和
状态。它与法律规范没有直接关系，从法律的角度看是合法的东
西，并不必然具有合法性。
（2）透明性。指的是政治信息的公开性。它指的是政治信息的公
开性。每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信
息,包括立法活动、 政策制定法律条款、政策实施、行政预算、
公共开支以及其他有关的政治信息。
（3）责任性。指的是人们应当对自己的行为负责。在公共管理中
,它特别地指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务。
善治
（4）法治。法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公
民都必须依法行事，在法律面前人人平等。
（5）回应。公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时
和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。
（6）有效性(effectiveness)。这主要是指管理的效率。它有两
方面的基本意义 ,一是管理机构设置合理 ,管理程序科学 ,管理
活动灵活;二是最大限度地降低管理成本。善治概念与无效的或低
效的管理活动格格不入。
（7）参与(civic participation/ engagement)。这里的参与首
先是指公民的政治参与 ,参与社会政治生活。但不仅仅是政治参
与，还包括公民对其他社会生活的参与。
善治
（8）稳定(stability)。稳定意味着国内的和平、 生活的有序、
居民的安全、 公民的团结、 公共政策的连贯等。社会的稳定对
于公民的基本人权、民主政治和经济发展都具有至关重要的意义。
社会政治的稳定程度也是衡量善治的重要指标。
（9）廉洁(cleanness)。主要是指政府官员奉公守法 ,清明廉洁
,不以权谋私 ,公职人员不以自己的职权寻租。公职人员的廉洁直
接关系到治理的状况。
（10）公正(justice)。公正指不同性别、 阶层、 种族、 文化
程度、 宗教和政治信仰的公民在政治权利和经济权利上的平等。
国内外反腐经验
公共治理理论[E]
香港反腐败情况
制度设计方面，
廉正公署制定
了“三管齐下
”的策略 …
合作机制上建
立“三方支持
”，即充分政
府、市民和舆
论的支持开展
反贪污腐败惩
治。 …
“两个联合”
是指与祖国内
地以及国际间
的广泛交流合
作 …
模式介绍香港廉政公署
香港特别行政区廉政公署
廉政专员 行政总部
领 导
社会关系处
社
会
关
系
科
①
社
会
关
系
科
②
监督 制度 教育
防止贪污处
审
查
科
①
审
查
科
②
执行处
调
查
科
①
调
查
科
③
调
查
科
②
调
查
科
④
内
部
调
查
科
公营机构 私营机构
贪污问题咨询委员会
负责对贪污问题作出建议
负责检讨廉政公署的政策
审查贪污举报咨询委员会
负责监察廉署执行处的工作
定期检讨廉署的投诉和调查
防止贪污咨询委员会
负责公共、私营机构的工作常规和程序，
向廉署防止贪污处听取和要求提交报告，
社区关系市民咨询委员会
负责争取公众支持打击贪污的适当措施，
就如何教育市民认识贪污的害处向廉政
专员作出建议
监 督
香港廉政公署咨询委员会
模式介绍香港廉政公署
ICAC通过介入机关的运作程序，让官员无法腐败，无处腐败，一旦发现，严格处罚；
同时也高度重视民众的教育，让反腐败成为全社会的共识；
实践证明，执法、预防和教育三管齐下的反贪策略能使肃贪倡廉工作达致相互协调的效能
反贪策略
严格执法 提前预防 社区教育
如何开展
香港廉政公署的管理方式
Factors (5)
建立了
一套既严
密又切实
可行的反
腐法律
建立行
政监督
机制，
成立了
反贪污
调查局
建立了
严格的
财产申
报制度
…
出台了
实用的
廉政制
度 …
实行高
薪养廉
和完善
的福利
待遇 …
新加坡反腐败情况
