2005年第5期
(总第71期)
行 政 论 坛
ADMINISTRA nVE m IBUNE
No．5 2005
General No．71
略论公共行政决策思维的原则
瑚 凤云
(洛阳大学 工商管理学院，河南 洛阳 471023)
摘 要：公共行政决策思维活动是否科学客观和灵活适度，既标志着公共行政决策者思维水平的高低，更决定
着所制定的公共政策的正确与否。进行公共行政决策思维，必须遵循如下原则，即：以人为本、实事求是、公共
效益、扬长避短、系统整体和与时俱进等。
关键词：公共行政；决策；思维；原则
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1005—460X(2005)05—0045—02
党的十六大报告指出 ：“各级决策机关都要完善重
大决 策 的规则 和程序 ”，以 “防止 决策 的随意性 ”，而要
“完 善重 大决策 的规 则 和程序 ”，“防止 决策 的随意 性 ”，
注重决策思维的研究很重要 ，因为 ，决策的每一个程序
都是由思维组成的，思维是决策的重要前提 。而作为
决 策 中的一种 重要决 策— —公 共行 政决 策更 是如 此 。
所 以 ，必须 注 重公共 行政 决策 思维 的研 究 。
公共 行政 决策思 维 是指公 共行 政 决策者 在履 行公
共行 政职 能 时 ，面对 公共 行政 决策 环境 和对 象 ，利 用有
关 知识或 经验 ，认 知或 获 取某些 概 念 ，并 通过判 断 、推
理来 确定决 策 目标 、提 出决策 方案 、作 出最 终决策 的思
维 活动 。这一 思维 活动 是否科 学 客观 和灵 活适度 ，既
标 志着公共 行 政决策 者 思维 水平 的高低 ，更 决定 着所
制定 的公共 行 政决策 的正确 与否 。要保 证公 共行 政 决
策思 维 的适 应性 和正 确性 ，在 进行 公共 行政 决策 思维
时必 须遵循 有关 的公 共 行政决 策思 维 原则 。
一
、以人为本原则
公共行政决策思维 ，是一种 服务社会 、服 务公众 的决
策思维 。所 以 ，公 共行政决 策思 维必须将 以人 为本作 为决
策思维的出发点和归宿。因为，以人为本是马克思主义的基
本观点，是“三个代表”重要思想的基本要求 ，是我们党和
政府一切工作的出发点 和落脚 点。以人为本 在新 《宪法》
中又有明确的体现，比如“国家尊重和保障人权”等。这为
各级政府进行 决策思维 时 ，更好 地遵循 “以人 为本 ”的公
共行政决策思维原则提供了方针和法律的保障。要遵循
以人为本 的公共行政决 策思维原则 制定 决 策 ，决策 者 就
要 心系 民心 。顺 乎 民意 ，关注 民生 。
制定 决策 时要 心 系 民心 ，就 要 充分 地尊 重公 众 、依
靠公 众 、为公众 服 务 。只有 这样 ，决 策者 才能 想公 众之
所想 ，急公 众之 所急 ，提 出来 自于 公众 ，符合 民意的决
策 目标 ；才 能依靠 群 众 ，群 策群 力地 设 计 出决 策 方案 ；
才能 以公 众利 益为 首要 准绳 来取 舍 、择定 决策 方 案 ；才
能凭 借群 众力 量来 实施 决策 ，并 接 受人 民群众 对 决策
实施 的监 督 。如果 不 注重尊 重公 众 、依靠 公众 和为公
众服 务 ，那么 ，所制 定 的公共 行政 决 策有 时便 成 为与人
民利 益和 意愿 相违 背 的决策 。例 如 ，2003年某 市区教
育 主管部 门简 单地 查封 多所 外来 民工子 弟校 的公 共行
政决 策 ，就违 背 了以人 为本 的决 策思 维原 则，不尊 重公
众 ，没 有 较好地 为公 众 服务 。在 查封 前 ，他们没 有 对 民
工子 女义 务教 育就 读 生进行 移校 或其 它 途径 的就 读安
置 ，光去强制命令性的查封 、停办 ，致使大批处于接受
义务 教育 阶段 的外 来 民工 子女 一 时无校 可入 、无 学可
上 ，其 受 教育 的权 利被 强行 剥夺 了。后来 ，在 地方 人 大
和社 会舆 论 的谴责 和影 响下 ，才改 变 和更正 了这 一错
误 的公共 行政 决策 。如果用 “以人 为本 ”的原则 作 为行
政决 策思 维 的前提 ，就会在 决 策进行 时 充分 地尊 重公
众 ，设身 处地 地为 公众 着想 。如一 系列 为进城 农 民工
讨要 工钱 的 决策 及 维 护农 民工 其 它各 种利 益 的决 策 ，
均体 现 了尊重 公众 、服 务公众 的 “以人 为本 ”的公共 行
政决 策思 维原则 ，受 到 了广 大公 众 的赞 赏 。
制定 决策 时要 顺乎 民意 ，就 要 时时 为群众 着想 ，处
处为群众打算 。以群众满意为第一标准 ，每制定一个决
策 ，都 要考 虑群 众高 兴 不高兴 ，赞 成不赞 成 ，答 应 不答
应 。拥 护 不拥 护 。
制定 决策 时要 关 注 民生 ，就 要对 人 民群 众 的疾苦
收稿日期：20o5一O3一O7
作者简介：姚凤云(1951一)，女 ，辽宁桓仁人，洛阳大学工商管理学院教授，主要研究方向为公共行政管理学。
·-- — — 45·--——
维普资讯
公 共 政 策
要 有寝 食不 安之感 ，要 千方 百计 为群 众排 忧解 难 ，多做
富 民 、安 民 ，得人 心 、暖人心 的决 策 。如 2004年 ，中共 中
央 国务 院关 于减 轻农 民负 担 的一系 列决 策 的制定 就非
常得 民心 、合 民意 ，受 到广 大农 民和 社会 各界 的拥 护 。
二、实事求是原则
公共 行政决 策思 维还 必 须遵循 从 实际 出发 ，实 事
求 是 的原 则 。因为 ，公共行 政 决策 的对 象—— 社 会公共
事 务 的各 项事 务是 客观存 在 的 ，在 对公 共事 务 管理 中
的每个环 节 ，各个 方 面 的欲解 决 的问题 ，均 需通 过制 定
公 共行 政 决策 和 实施 公 共 行政 决 策来 达到 解 决 问题 ，
取 得较好 的管 理效 果 ，满足 公众愿 望 的 目的 。而要 达
到 这一 目的 ，在 进行 公共 行政 决 策思 维时 ，就不 应脱 离
实 际 、主 观臆 造 、情 绪 化 地 去思 考 和 做决 策 。例如 ，
1958年大跃 进年 代提 出 的 ，短 时间 内“赶 英超 美 ”的 口
号 ，1978年提 出 的在 10年 内建 成 “十个 大 庆 ”、“十个
鞍 钢”的 口号 ，均 脱离 国情 国力 ，而党 的十一届 三 中全
会 以后提 出的到 20世 纪末 国民总产 值 “翻两番 ”的经
济 发展 目标 ，“十六 大 ”的在 21世纪 头 20年 实现 “全 面
建 设小康 社 会”的宏 伟 目标 的确立 ，均是 从实 际 出发 ，
进行实 事求 是地 思考 而做 出 的决策 。 而且 ，从 实 际 出
发 ，实 事求 是地进 行公 共行 政 决策思 维 ，也是 实 现公共
行政 决策科 学化 的重 要前 提 。所 以 ，公 共行 政决 策者
一 定 要遵循 公共 行政 决策 思维 的实 事求 是原 则 去进行
公共 行政 决策思 维 。
三、公共效益原则
公 共行 政决 策 思维 必 须 遵 循 和 符 合 公 共 效 益原
则 。因为 一个好 的公 共行 政 决策其 出 发点必 须 具有公
共价值 。 所谓公 共价 值 ，就是 制定 的公 共决 策 必须符
合 公共 需要 和公 共利 益 ，必须 与 国家 、地 区和单 位 的组
织 目标相一致 。任何部 门 、任何层 次的国家行政机 关或行
政领导者 的决 策都是 处理 国家公共事务 的决策 ，这 就需
要其从广 大人 民群众 的利益 出发 ，从全局利益 出发 ，来思
考如何 处理局 部范 围的公 务 ，即立足于本职 ，服从 于全社
会利益的需要 ，为全体公 民提供好公共服务 。
公 共行 政决 策思 维 不能 像企业 决 策思 维那 样 ，首
先想 到 自己是否 或 怎样能 赢 利 ，它 也 不像其 它 决策 思
维多是 为求 得 自身利 益或 局 部利 益 ，而是一 种 追求社
会 公共 效 益 的决 策思 维 。可 以认 为公 共效 益是 公共 行
政 决策 思维 的重 要 的出 发点 。
四、扬长避短原则
这是指在择定决策方 案时应遵循 的公共 行政决策思
维原则 。如前 所述 ，公共行政决 策思维具有 择优 性特征。
但 所备选 的各个决策 方案 ，对决策 目标 的实现 不会是完
美无缺的。有 时 ，两个 以上备选 方案对 同一 目标实现的路
子是互相排斥 的 ，同时又是互补 的，多 个方 案的联合可能
构成一个较完美的方案 。也就是在多个备选方 案中取长
补短 ，就能构成一个满意 的方案 。所 以 ，公 共行政 决策者
进行公共决策思维时 ，必须遵循 扬长避短 原则。这 也是实
现公共行政决策 民主化 、科 学化之必须。
五、系统整体原则
公 共行政 决 策思 维应 遵循 的另一 个原 则是 系统 整
体原 则 。因为 ，我 国 的公 共行 政 组织 是一 个纵 横交错
的庞大 系统 ，纵 向 的 国务 院 、省 (直辖 市 、自治 区 )、市
(自治 州 )、县 (自治 县 )、乡 (自治乡 )以及 横 向 的各 省
(直辖 市 、自治 区 )、各 市 (自治州 )、各 县 (自治 县 )、各 乡
镇 (自治 乡 )之 间 ，既有 区别 ，又有 联 系 。整个 国家 是一
个 大 系统 、大整 体 。各 个地 区是 国家 这个 大 系统 、大整
体 中的各个 子 系统 或局 部 。没有 其 子 系统或 局部 ，就
没 有 大 系统或 整体 ；没有 大系 统或 整体 也就 没有其 子
系统 或局 部 。因此 ，公 共 行政 决策 者在 考虑 自身 问题
的 同时 ，就必须 放 开 眼界 ，从全 局 的高度 出发 去考 虑 问
题 ，制定方案。无论大小单位都不可能孤立地存在 ，都
与外 部有 千丝 万 缕 的联 系 。从 本 系统 与外 系统 的联 系
来看 ，在 公共 行政 决 策思 维活 动 中 ，既 要把 本单 位看 作
是一 个 相对独 立 的部 分 ，又要 从社 会 整体 上去 体会 本
职工 作 ，从 而 ，在 整体 的协 调 中求发 展 。
另外 ，公共行政管理对 象的宽泛性 、复杂性也 决定了
公共行政决策思维 必须遵循系统整体原则 。公共 行政 管
理对象包括政治 、 经济 、文化和社 会生活的各个 方面 ，对
某一管理对象 的管理进行决策思维 时都应 顾及到这一管
理对象外 的其 它方面 因素 。因为公 共行政 决策是牵一发
而动全身 的决策 ，它往往会对周 围的环境 有重大影响 。例
如 ，解决农 民工进城务 工 的问题 ，既是社会 问题 ，又是经
济 问题 ，也是政治 问题 。对这一问题的决策思维就不能 只
考虑单 方面因素 ，而应遵循 系统整 体的思维原则去进行
决策思维 。如 果对某一决策对象 的决策思维不顾及到这
一 对象外 的其 它因素 ，便有可能造成严重 的后果。例 如 ，
英 国政府 60年代 前 ，在治理环境污染 问题 时 ，只进行单
项治理 ，效果不好 。泰 晤士河两岸有些 工厂 ，为 了减轻大
气污染 ，应用石灰水吸收烟气 中的二 氧化碳 ，使之生成硫
酸钙排人河 中 ，结果将大气污染转化为水 污染 。60年代
后 ，英 国遵循系统整体原则来综合治理 环境 污染 ，他们通
过对能源结构 和工艺 改进 ，把 “三废”消灭在 生产过程 中 ，
效果非 常显著 。无数事实证 明，公共行政决策思维只有遵
循 系统整体原则 ，才 能收到好的决策效果 。
六、与时俱进原则
公 共行政 管理的形势是不断变化着 的 ，而且公共行
政管理是为了谋求全社会发展 的管理。为了使公共行政决
策不断适应 、引导和推进公共行政管理的新形势的良呼发
展 ，公共行政决策思维还必须遵循与时俱进的原则 。决策者
具有 与时俱进不断创新 的思维 才能多制定一些顺应历史
发展的前瞻 I生的决策 。这 就要 求公共行政决策者必须 自
觉地把 思想认 识从那些 不合 时宜的观念 、做法和体 制的
束缚 中解放出来 ，从对 马克思主义 的错误和 教条式 的理
解 中解 放出来 ，从 主观 主义和形而上学 的桎梏 中解 放出
来 ，以与 时俱进 的开拓 精神 ，使公共行政决策 思维能具有
新 思路 ，使公共行政 管理工作能不断开创新局 面。
总之 ，根 据 以上公 共行 政 决策 思 维 的基本 原则 进
行 公 共行政 决 策思 维 ，就能 多 制定 出正 确 的决策 来 。
(责任编辑 朱永良)
- · - — — 46-·-——
维普资讯
