我国当前的物业税改革与美国历史上的抗税运动
中央财经大学 白彦锋
内容摘要：我国当前正在推进物业税的改革，希望以此来破解房地产行业的诸多
难题。但是物业税作为一种财产税，具有其自身的特征。同时，美国历史上被迫
对财产税进行的调整也启示我们，物业税在设计过程中需要考虑诸多因素，规避
相关风险，否则很可能使现在高额的房价变成未来高额的物业税。
关键词：物业税；财产税调整；税收风险
Tax Revolt in American History and the Reform of the Property Tax in China
Abstract: We are now pushing forward the property tax reform to tackle the problem
in the real estate industry. However, the property tax, especially on the real estate, has
its own characteristics. And the 1970’s tax revolt in American also suggests that we
should set up some limits on the upcoming property tax. Otherwise, the current high
price of real estate may become high property tax in the future.
Keywords: tax revolt; property tax
一、导言：问题的提出
（一）问题的提出
国务院 2009 年 5 月 25 日发布的《关于 2009 年深化经济体制改革工作的意
见》（国发〔2009〕26 号）提出，2009 年要研究开征物业税。其实早在 2003 年 10
月 14 日，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体
制若干问题的决定》就明确提出，“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产
开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”。可见，物业税被看作是化解我国
当前房地产行业诸多问题的利器，在调整房地产的诸多税收政策中处于核心地位。
那么何谓“物业税”，现在的高房价会不会演变成未来的高额物业税、现在居
民购房时的“短痛”会不会变成未来持有房产阶段的“长痛”，我国拟将推进的物业
税改革可能存在哪些风险呢？美国在 20 世纪 70 年代末、80 年代初被迫对财产
税进行的调整对我们今天的改革有何启示？本文拟就这些相关问题进行分析，先
从我国拟开征物业税的内涵开始谈起。
（二）我国拟开征物业税的界定
“物业”一词据称源自我国的香港地区和东南亚①，《现代汉语词典》认为，
物业“通常是指建成并投入使用的各类房屋（如公寓、商品房、写字楼等）以及
配套的设备、设施、场地等” ①。可见，物业侧重指房产，不包括地产。物业税
就是房产税，属于财产税（property tax）的一种。我国之所以没有提出将房地产
市场的相关税费归并为“财产税”，一是因为“财产”的概念较为宽泛。除了房屋、
本文获得了中央财经大学“211 工程”三期的资助。
白彦锋，1976 年生于河北省新乐市，2005 年毕业于中国人民大学财政金融学院，获经济学博士学位，同
年开始在中央财经大学财政学院任教，副教授、硕士生导师，现任中央财经大学财税研究所副所长。2007
年澳大利亚维多利亚大学（Victoria University）访问学者。近年来已在《财贸经济》、《税务研究》、《经济
管理》、《经济社会体制比较》等全国核心学术期刊发表专业论文 30 余篇，其中多篇文章被中国人民大学复
印报刊资料《财政与税务》、《财务与会计》全文转载。电话：010－62195675；手机：13671376232；通信
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① 马克和，《我国开征物业税的难点及现实选择》，《税务研究》（2004/4）。
① 《现代汉语词典》（第 5 版），1449 页，商务印书馆，2005 年。
mailto:Bared@
土地之外，还包括车辆等动产乃至股票、债券等无形资产；第二，与西方发达国
家不同，我国实行的是土地的社会主义公有制，居民和企业只能取得土地一定期
限的使用权，并不拥有对土地的所有权。因此，将其称为“不动产税”或“房地产
税”都显得不够科学和严谨，故而参照香港等地区，选择了“物业税”的称谓①。
当然，“物业税”的称谓远非完美①。首先，它容易和人们所熟知的“物业费”相
混淆；其次，甚至有人会误认为“物业税”是“物业费”费改税的结果，从而将来缴
纳了物业税之后，就无需再缴纳现在的物业费了。其实不然，物业税是纳税人向
国家缴纳的一种带有很大受益性质的财产税。也就是说，政府可以运用征缴的物
业税收入投资基础设施、改善房地产的周边环境，从而带来纳税人房地产的进一
步升值；物业费则是居民向物业公司交纳的电梯、卫生、保安等方面的服务费。
二者之间有着本质的区别。
尽管物业税的称谓本身可能存在诸多问题，但物业税改革毕竟已经提出三年
多了，人们对物业税应该有了正确的认识，我们下面来进一步分析其深层次的问
题。
二、物业税最大的特点：税负可能过高
有观点认为①，未来我国物业税的开征可使目前的房价下降四成。他们认为，
在目前的住宅成本中，超过 50％都是地价和相关税费，如果未来开征物业税，
将这部分政府课征的部分分摊到今后房屋持有的约 70 年间，就出现了开征物业
税可使房价下降 40％以上的说法。尽管房价受多种因素的影响，房产购置阶段
的相关税费也未必都可以分摊到今后的 70 年间征收①，物业税的开征未必使房价
出现绝对下降，但对遏制房价的过快上涨肯定是有利的。而且，这也几乎是我国
学术界关于物业税改革思路的一个基本共识①。这时人们不仅要问一个问题，那
就是未来物业税的开征是否会由“短痛”变成“长痛”，现在的高房价是否会被未来
的高物业税所取代呢？
应当说，这种疑虑不无道理，物业税作为一个特殊的税种，确实可能成为一
些政府部门作为攫取财政收入的工具，在美国历史上还为此爆发过规模空前的抗
税运动。
（一）导致物业税税负可能过高的客观原因
对于一般的所得税或者流转税来说，根据“税收收入＝税基×税率”的基本公
式，其中通常只有税率是由政府部门通过立法程序确定的，而税基的大小通常取
决于纳税人的经济活动。例如，对于个人所得税而言，纳税人在某一个纳税期间
如果不从事应税的经济活动、没有应税收入，就无需缴纳此税。也就是说，政府
机关单方面不能决定税收收入的多少，在缴税数额上纳税人可以发挥很大的影响
力。
物业税作为一种财产税，其不同于其他税种的最大特点在于：其税率和税基
① 刘桓，“物业税将对房地产业带来的影响”，中国网（）。
① 岳树民，《关于物业税的几个问题》，《税务研究》（2004/9）。
① 彭兴庭，《物业税能使房价下降四成吗？》，《中国经济导报》（2005/12/3）。
① 如征地费、拆迁补偿费、甚至作为土地资源配置市场手段的土地出让金，都是不宜并入物业税分年度多
次征收的。
① 安体富、王海勇，《我国房地产市场发展和房地产税收制度改革研究》，《经济研究参考》（2005/43）；杨
志勇，《物业税能否彻底改变地产运营格局》，《财政与税务》（2006/12）；等等。
通常都是由政府部门确定的①。首先，财产税的税率（r）通常是由下面的公式计
算出来的：
r＝（E－NPR）/NAV
其中，E（Expenditure）为某一地方政府在一个财政年度中的计划支出总额，
NPR（Nonproperty Tax Revenue）为其预计的非财产税财政收入，（E－NPR）即
为地方政府在此年度所需的财产税收入，NAV（Net Assessed Value）为该地方
政府辖区内财产税应税财产的评估净价值。可见，物业税的税率实际上取决于地
方政府的支出缺口和当地应税财产的比率。
其次，就物业税的税基来看，由于物业税的课税对象是纳税人保有的房产，
物业税在纳税人保有房产的终身期间都要缴纳，但并不是每年都一个可供参照的
房产的市场价格。由于通货膨胀以及房产周边配套设施的完善，房产的价值是不
断变化的，一般是不断升值的。其具体价值需要通过政府部门组织的评估
（assessment）来确定。
这样一来，物业税的税基和税率将都是由政府部门确定的，纳税人在缴纳物
业税时在很大程度上处于被动地位。即使在物业税税率一定的情况下，随着房产
价值的不断攀升，纳税人缴纳的物业税税额也会相应上升。如果通货膨胀严重，
或者存在不正常的投机炒作因素，就会造成房产价值的非理性上涨，这样的结果
将使纳税人的实际税负大幅上升。同时，考虑到很多纳税人都是通过向银行贷款
买房的，纳税人一方面要向银行归还巨额贷款，很多购房者已经发出了“房奴”的
慨叹，另一方面还要向政府部门缴纳物业税、向物业管理单位缴纳物业费，这将
使纳税人的处境更加雪上加霜，极易引发其对物业税的抵触情绪。
（二）导致物业税税负可能过高的主观原因
以上分析的是纳税人物业税税负可能过高的客观原因。从政府机关的主观因
素来看，物业税很有可能成为未来政府部门、特别是地方政府部门筹集财政收入
的一个主要来源。这一点从美国的情况可见一斑。早在 1932 年，财产税收入在
美国州和地方税收收入中的比重，就达到了 3/4①。2004 年，美国的财产税收入
总规模达到了 3590 亿美元，其中 90％都是州和地方政府收入①。近年来，尽管
财产税收入在美国州一级税收收入中的比重只有 4％，但在地方财政收入中的比
重依然在 3/4 左右（详见表 1）。
表 1 2002－2003 财政年度美国政府财政中的财产税
财 政 总 收 入
（单位：百万
美元）
财产税占一
般财政收入
比重（％）
财产税占
税收收入
的 比 重
（％）
财 产 税
收 入
（％）
自 1992 － 1993
年度以来的增长
速度（％）
州和地方
州
地方
资料来源：Government Division, . Bureau of Census.
① 确定税率的通常是议会立法机关，它也可以归入广义上的政府部门。【美】费雪，《州和地方财政学》，
第 290 页，中国人民大学出版社，2000 年。
① . Bureau of Census, Financial Statistics of State and Local Governments: 1932 (Wealth, Public Debt, and
Taxation) (Washington, .: GPO, 1935).
① IMF, Government Finance Statistics, Yearbook, 2005.
从我国新一轮税制改革的情况来看，增值税是避免了重复征税、适应现代市
场经济发展的“良税”，其课税范围将来会进一步扩大，会将交通运输业、建筑安
装业等目前营业税的课税范围纳入进来，这必将导致目前作为地方政府主体税种
的营业税风光不在。在这种情况下，物业税正好可以填补营业税的空缺，成为地
方政府的主体税种。因为在财产评估方面，地方政府拥有信息优势；房产作为一
种不动产，难以移动；物业税具有受益税的特点，可以实现地方市政建设和房产
增值之间的良性循环，所有这些都将使物业税作为地方政府的主体税种成为顺理
成章的事情。
从我国地方财政的现状来看，目前土地出让金是地方的一项主要收入来源，
在一些地方甚至和其财政收入的规模相当，被人称为“第二财政”。但是，土地出
让金作为地方财政的一次性收入，不能长久、终将枯竭。为此，开征具有财产税
性质的物业税成为再造我国地方财政的必然选择。
而我们知道，政府部门作为由官僚组成的利益集团，具有喜欢多课税、多支
出特点，以此来彰显自己的政绩、攫取更多的权力。美国公共选择学派的代表人
物布坎南（James Buchanan）将政府的这种特征归纳为“怪兽模型”（Leviathan
Model）。利维坦是西方圣经传说中一种非常贪吃的怪兽，布坎南以此来形容政
府对税收和支出的贪婪①。我国一些地方政府过去喜欢巧立名目筹集收入的事实
也验证了这一点。众所周知，我国地方政府的收入筹集行为相对更不规范，如果
将物业税交给地方政府征管，很可能会使物业税的税负过重。
而且，从美国地方政府财产税收入的确定过程来看，其某一财政年度课征财
产税收入的多少通常是由其当年的财政支出总额与来自联邦和州政府的转移支
付、执照费、罚款等其他财政收入之间的缺口大小确定的。具体来讲，如前文所
述，如果某一地方政府在一个财政年度中的计划支出总额为 E、非财产税财政收
入预计为 NPR，那么该地方政府在此年度所需的财产税收入即为（E－NPR）。
其实，我国地方政府在农村税费改革之前采取的也是这种“倒算账”的方式，即根
据当地的实际开支需求来测算所要征收的税费总额①。因此，如果我国将来的物
业税也采取类似的决策机制的话，物业税很有可能成为地方财政巨大支出压力的
最终承担者，这将是物业税所难以承受的。
三、美国历史上的抗税运动
美国是一个崇尚民主和自由的国家，在其历史上曾多次爆发抗税运动（tax
revolt），其中较为著名的就有三次。第一次是发生在 1773 年针对英国课征茶税
的“波士顿倾茶党事件”，它成为引发美国独立战争（1775－1783）的导火线；第
二次是发生在 1794 年美国西部农民针对联邦政府课征酒税的威士忌事件（the
Whiskey Rebellion）；最近一次发生在 1978 年至 1980 年间，就是针对美国过高
的财产税的。这三次抗税运动抗争的对象各不相同。第一次针对的显然是当时作
为宗主国的英国，其对殖民地课征的高额茶税被认为是对殖民地人民的一种剥削；
第二次则是针对成立不久的美国联邦政府的，挑战和置疑的是其作为中央政府对
地方课征酒税的权威。我们知道，美国是先有联邦宪法、再有联邦政府的。美国
的联邦宪法诞生于 1787 年的制宪会议，美国联邦政府则是在 1789 年才正式成立
的 。 这 是 因 为 ， 1787 年 美 国 联 邦 制 宪 会 议 （ The Federal Constitutional
① 【澳】布伦南、【美】布坎南，《宪政经济学》，中国社会科学出版社，2004。
① 温铁军，《农村税费改革及“后税费时代”相关问题分析》，《税务研究》（2006/7）。
Convention）通过的宪法直到 1789 年才获得当时美国 13 个州中 9 个州的批准从
而最终生效。而 5 年后爆发的威士忌抗税事件无疑是对美国联邦政府课税行为的
一种敲打和警醒；第三次抗税的矛头指向的则是美国最为基层的地方政府。这三
次事件表明，尽管税收具有强制性的特征，但这种强制性是相对的。如果其不尽
合理，必将招致广大纳税人的反对，不管是何时何地，只不过其表现出来的形式
不尽相同。
其实，早在 20 世纪 30 年代大萧条之后，美国的财产税就受到了限制，但这
些限制措施针对的只是财产税的法定税率。20 世纪 70 年代，受石油危机等因素
的推动，通货膨胀肆虐美国，结果造成财产税税负飙升，纳税人不堪重负，于是
就爆发了规模空前的抗税①运动，并进一步引发了美国民众对政府整个财政体制
的不满。其中最为著名的 1978 年 6 月 6 日获得通过的加利福尼亚州的第 13 号提
案（Proposition 13 in California）①。这是一项对加州地方财产税税率限制法的修
正案，其影响力超过了美国历史上所有的财产税限制法，在美国其他州引起了类
似多米诺骨牌式的连锁反映，其影响力甚至一直持续到了今天。其主要内容包括：
任何地方课征的财产税税率，不得超过 1％；没有该地区居民 2/3 多数票的同意，
州和地方政府不得新开征任何财产税，等等。这些条款极大的限制了当地政府的
财产税筹集收入的能力，使其地方政府的总收入减少了 23％，甚至在一定程度
上破坏了加州的经济发展。
这次税制改革对美国财产税制乃至美国的财政体制都产生了深远影响，此后
美国对财产税设置了更为严格的限制措施（见表 2）。这些限制措施对美国地方
政府的财政体制产生了重要影响，一方面地方政府将一些原由政府部门提供的公
共服务外包给了私人机构，以此来减轻地方政府财政支出的压力；另一方面，地
方政府更多的寻求通过收费和其他税收收入形式，以减少对财产税的依赖。
表 2 美国财产税——限制结构及其影响
限制措施所产生的影响限制种类 例子
对财产税税率 对财产税收入 对政府支出
对法定财产税
税率的限制
各市规定，财
产 税 的 税 率
（每 100 美元
财产估税价值
所负担的财产
税）应当限定
在 5 美元以下
与州财产税税
率的上限相同
可以通过提高
财产的估税价
值或者在税率
上限的范围内
提高财产税的
税率
与对财产税收
入的影响相同，
此外还要取决
于其他财政收
入来源的情况
将财产税的税
率冻结
各 市 对 2005
年适用税率的
限制
各州的最高上
限各不相同
只能提高财产
的估税价值
影响同上
对财产税的税
收收入进行限
制
各 市 在 2007
年的财产税收
入 不 能 超 过
2006 年的 105
％
取决于财产估
税价值的变化
情况
限制在限额之
内
取决于对其他
财政收入的使
用情况
① 应当指出的是，美国的这种抗税并非一定是我国《刑法》所界定的暴力抗税行为，而是一场影响广泛的
税收抵制运动。
① 余英，《对美国印第安纳州财产税制度变迁的思考》，《涉外税务》（2006/2）。
对地方政府的
支出规定限额
2007 年 市 财
政的拨款总额
不 能 超 过
2006 年的 108
％
取决于估税价
值的变化和其
他财政收入来
源的变化
取决于其他财
政收入来源的
变化程度
明显得到了控
制（新增财政
收入来源可以
减轻财产税税
负）
对评估价值增
长的限制
城市财产的评
估价值的增长
幅 度 在 2007
年不得超过 5
％
根据一般税率
进行计算
取决于地方预
算过程和税率
的确定
取决于地方预
算
“真实课税”/信
息充分披露
各市应当对课
税信息进行充
分披露，包括：
如果税率保持
不变，新评估
价值对税负的
影响；在评估
价值进行调整
之后，税率降
低多少才能保
持税负不变等
根据一般税率
进行计算
取决于地方预
算过程和税率
的确定
取决于地方预
算
资料来源：Daniel Mullins and Bruce Wallin, “Tax and Expenditure Limitation: Introduction and Overview,”
Public Budgeting & Finance, 24 (Winter 2004): 2-15.
四、关注我国物业税改革中的相关风险
目前，我国正在考虑开征具有美国财产税性质的物业税，希望通过物业税的
改革，一方面归并房地产行业相关的税费，另一方面希望将房产购买阶段的相关
税费通过物业税的形式转移到此后的保有阶段，以大幅降低不断上涨的房价。应
当说，不管是政府部门还是广大消费者，都对物业税的此次改革寄予了很高的期
望。但是，物业税的改革却可能使纳税人和政府失望，从而蕴藏不容忽视的风险。
第一，从纳税人角度来看，一方面，我国“物业税”的称谓不尽科学，很容易
引起普通纳税人的误解；另一方面，由于主客观等多方面的原因，未来物业税改
革之后，很可能在房价降低的同时出现物业税税负飙升的局面，纳税人将有一种
被“愚弄”的感觉。这样将不仅不利于在政府部门和纳税人之间营造和谐、诚信的
税收征纳关系，也不利于提高纳税人对税法的遵从（tax compliance）程度。
第二，从政府角度来看，通过实施物业税的改革，尽管政府部门成功的完善
了税制、增加了财政收入，但是却可能因为得不到纳税人的理解、难以取信于民，
从而使其“合法性”（legitimacy，又译为“义理性”）①受到削弱，存在得不偿失的
风险。
第三，对于政府部门来说，实施物业税改革的风险还体现在，未来物业税的
征管成本可能会高于一般的商品税和所得税。从美国财产税的实行情况来看，一
① 美国激进政治经济学的代表人物之一詹姆斯·奥康纳（James O’ Connor）用“合法性”这一概念来阐述了国
家的一般社会管理职能，即国家应当尽量协调、缓和各个阶层之间的关系、维护社会公正，而不应以牺牲
某个社会阶层的利益为代价，来为经济发展创造必要的社会安定环境。
般商品税和所得税的税收成本主要是由纳税人承担的税收遵从成本（compliance
cost），即税种主要由纳税人进行会计核算和纳税申报，税务机关只需要对其进
行有选择的纳税稽查即可，因此税务机关的征管成本（administrative cost）通常
较低，不超过其税收收入的 1％。而财产税则不然，纳税评估和税额的确定都需
要政府部门组织进行，因此其税收成本主要是税务机关的征管成本，要占税收收
入的 ％以上，是普通其他税种的两倍①。
第四，尽管从长期来看，房地产价格一般是不断上涨的，地方政府将来开征
的物业税收入也是稳定而有保障的，但是房地产价格并不会一直上涨。美国 20
世纪 30 年代大萧条之后、日本 90 年代泡沫经济破灭之后房地产价格的大跌都是
很好的佐证。其实，美国州政府和联邦政府在历史上都曾征收过财产税①，但是
20 世纪 30 年代大萧条期间，由于房价暴跌，财产税征收难度陡增，于是州政府
转向了零售税（retail sales tax）和燃油税（motor-fuel excise）等其他税种。这些
税种不仅收入稳定而充沛，而且在征管上也没有财产税那么严酷，纳税人不会因
为纳税问题而面临税务机关的强制执行、将其住房进行拍卖，从而危及社会稳定。
从这种意义上来讲，我国地方政府未来的财政收入不宜过度依赖将来的物业税，
应当保持财政收入来源的多样化，以降低可能存在的风险。
总之，尽管物业税改革是规范我国房地产市场税费制度、完善地方税制的根
本选择，但考虑到物业税本身的特点，一方面我们应当坚持物业税改革的基本方
向，另一方面，应在对物业税改革进行充分宣传、解释的同时，参照美国征收财
产税的经验，未雨绸缪，对将要开征的物业税设置一定的限制措施，不仅要明确
规定物业税的法定税率，还应限定地方的物业税总收入，甚至限制地方政府的整
体财政支出①，避免现在高涨的房价未来变成高涨的物业税、使消费者由购房时
的“短痛”变成房屋持有阶段的“长痛”，推进物业税改革的顺利进行。此外，不宜
对物业税期望过高，应尽量保持地方政府收入形式的多样化，避免对物业税的过
度依赖，降低推进物业税改革的整体风险。
主要参考文献：
1. 杨志勇，《物业税能否彻底改变地产运营格局》，《财政与税务》（2006/12）。
2. 温铁军，《农村税费改革及“后税费时代”相关问题分析》，《税务研究》
（2006/7）。
3. 余英，《对美国印第安纳州财产税制度变迁的思考》，《涉外税务》（2006/2）。
4. 安体富、王海勇，《我国房地产市场发展和房地产税收制度改革研究》，《经
济研究参考》（2005/43）。
5. 岳树民，《关于物业税的几个问题》，《税务研究》（2004/9）。
① Ronald B. Welch, “Characteristics and Feasibility of High Quality Assessment Administration,” in Property Tax
Reform, ed. IAAO (Chicago: International Association of Assessing Officers, 1973), 50.
① Dall W. Forsythe, Taxation and Political Change in the Young Nation, 1781-1833 (New York: Columbia
University Press, 1977).
① 这是因为，在我国农村税费改革之前，我国中央政府也曾规定地方政府所征收的税费总额“不超过农民上
年人均纯收入的 5％”，这似乎可以从根本上防止农民负担过重。但是，实际发展中却异化为根据税费总额
来“倒算”农民的纯收入。这充分说明了只规定名义税率、甚至实际税率水平的无效性，以及限制地方物业
税收入、乃至财政支出总额的必要性。王绍光，《美国进步时代的启示》，第 26 页，中国财政经济出版社，
2002 年。
6. 彭兴庭，《物业税能使房价下降四成吗？》，《中国经济导报》（2005/12/3）。
7. 【 美 】 约 翰 ① L
①米克塞尔，《公共财政管理：分析与应用》（第六版），中国人民大学出
版社，2005 年。
8. 【美】费雪，《州和地方财政学》，第 290 页，中国人民大学出版社，2000 年。
9. 【澳】布伦南、【美】布坎南，《宪政经济学》，中国社会科学出版社，2004。
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Public Sector, Seventh Edition, Thomsom Wadsworth, 2006.
12. Dall W. Forsythe, Taxation and Political Change in the Young Nation,
1781-1833 (New York: Columbia University Press, 1977).
13. Ronald B. Welch, “Characteristics and Feasibility of High Quality Assessment
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Association of Assessing Officers, 1973).
14. . Bureau of Census, Financial Statistics of State and Local Governments:
1932 (Wealth, Public Debt, and Taxation) (Washington, .: GPO, 1935).
