我国地方政策性投融资体系构建研究
[摘要]地方政策性投融资是推动地方经济增长的主要动力。文章通过对构建地方政策性投融资体系的必然性及其原则进行分析，指出目前我国地方政策性投融资体系的现状与不足，以及如何发展和完善与社会主义市场经济相适应的地方政策性投融资体系，运用新的投融资方式和手段，进一步发挥地方政策性投融资在地方经济社会发展和地方政府调控经济中的重要作用。 [关键词]投融资；地方政策性投融资；投融资体系 [中图分类号] [文献标识码]A [文章编号]1002-736X(2009)08-0065-04 随着财税、金融、投资体制改革的深入和中央政府与地方政府投资范围的重新界定，地方政策性投融资的资金来源问题日益突出。如何拓展和增加新的资金筹措渠道，是一个亟需解决的问题。本文力图对目前地方政策性投融资的基本状况进行较为全面的剖析，并以此为基础.探索社会主义市场经济体制下，构建地方政策性投融资体系，以为地方政府部门决策提供新的思路。 一、地方政策性投融资理论概述 投资是社会和经济生活的血液，是经济活动主体为获取预期收益而投入经济要素以形成资产的活动。投资活动是社会再生产过程中极其重要的一环，它不仅决定着当前的经济增长，而且影响着经济和社会的未来，是关系国民经济和社会发展的问题。按经营目标的不同，投资可分为盈利性投资和政策性投资。盈利性投资又称经济性投资，在西方也常称为商业投资，是指通过生产经营而获取盈利所进行的投资，一般主要投入到生产或流通领域当中。经济性投资能带来盈利，担负着促进生产发展和社会进步的重要职能，同时也承担着一定的风险。政策性投资又称非盈利性投资，是指用于保证社会发展和群众生活需要，追求宏观经济效益和社会效益而不能带来经济盈利的投资。政策性投资不能带来经济效益，却能带来社会效益。商业性投资的终极目标是获取最大的剩余利润，在赢利性经济活动领域存在的都是这种投资。正是由于商业性投资的目的决定了其主体对微利和非盈利性生产项目没有兴趣，如对一些投资规模大、建设周期长、收益率相对较低的基础设施、部分基础产业等基础性项目，商业性投资一般不愿涉足。但这些项目一旦形成“瓶颈”势必严重影响一国经济的发展，因此从政府的角度考虑必须进行超前投资，大力发展。政策性投资就要承担商业性投资不愿介入或无力介入，而为适应国民经济发展所必须的投资。 地方政策性投融资资金，是依据国家产业政策和地区经济发展战略目标，用于地区内基础产业和基础设施及重点技术改造项目、不以盈利为主要目的(或者说按“保本微利”原则运用)的投融资资金。它包括单纯的政策性财政资金和以财政资金为后盾的政策性信贷资金两大类。跟经营性投融资金相比，地方政策性投融资资金具有如下特点。首先，该类资金一般由地方政府提供或保证，它的使用着眼于国家和地方的全局利益、长远利益，其重心在于宏观经济效益或社会效益，主要用于投资周期长、收益低、风险大的非竞争性产业的建设项目。其次，该类资金的政策优惠往往体现在较低的贷款利率、较长的贷款期限等贷款条件上，或者体现在资金供给程度上。因为在资金十分短缺的宏观背景下，资金的充足供给也是一种政策优惠。再次，该类资金的投入和运用，一般由金融机构或政府委托的投资公司来经营，变投资的行政管理为经济管理。因此，只有把政策性投融资资金的定义及其特点联系起来，才有可能比较全面、正确地把握其划分标准。 政策性投融资是政府为了实现其宏观目标，集中一定的财力物力，并广泛吸收企业和个人投资，用于政府指定项目建设的过程。从范围看，政策性投融资包括政策性融资与政策性投资两部分。政策性融资是以政府金融机构和政府债券为主要方式的融资活动。政策性投资是以社会效益为主，政府决策的投资活动。政策性投资通常集中于基础性项目，这些项目投资规模大、周期长、收益低，难以激起企业投资和个人投资的兴趣，因而要由政府决策，由政府负责融资。政策性融资与政府融资是等同的，都是以政府为主体进行的，以财政作担保。在中央层次上，开发银行负责政策性融资，它依法向商业银行发行金融债券，由商业银行按吸收存款额的一定比例认购，这样就可以把短期的居民储蓄转化为中长期投资，这是开发银行的一个功能。当然，转化途径还有一条，就是由政府向社会发行建设债券，由居民认购。居民进行储蓄行为、债券投资行为，还是消费行为，由利率、投资收益率、社会基准收益率决定。发行债券得到的资金由开发银行统一安排。此外，开发银行还经办预算内财政资金，办理国外政府及国际金融机构贷款或转贷款，向中央银行借款等。在地方层次上，投资公司负责政策性融资，它可以向社会发行一定数量的债券，也可以向银行借款。需要指出的是，政策性投资与政府投资是不同的。政府投资一般投向公益性项目，这类项目没有收入来源，虽然有些也收费，但大多自收自支，必须由政府动用财政资金进行投资。政策性投资以开发银行或投资公司为主体，开发银行或投资公司以参股、控股的形式进行投资。政府在进行政策性投资决策时要征求开发银行或投资公司的意见，开发银行或投资公司具有否决权。 政策性融资与政策性投资是相互联系的。政策性融资只能用于政策性投资，不能挪作它用，即二者具有统一性；政策性融资制约政策性投资，不能形成资金缺口，即二者具有单向制约性。这种制约不仅体现在数量结构上，而且还体现在期限结构上。把政策性融资与政策性投资结合起来研究，有助于项目的系统经营与管理。按照市场经济的运行规则，投资要先明确责任主体，先有法人后定项目，由法人负责筹划、建设、生产经营、归还债务及利息。故而，法人是政策性投融资体系的微观经济基础。 二、地方政策性投融资的现状 20世纪六七十年代，投资公司在西方国家纷纷出现，其主要职能：一是作为矫正市场的工具，贯彻政府产业政策；二是通过发行中长期公司债券，聚集低成本资金；三是投资注重社会效益，不刻意追求自身利益的最大化；四是以参股、控股投资为主，并对外提供贷款担保。和外国政策性投资机构相比，我国政策性投资机构产生的原因与背景有着明显的不同。我国政策性投资机构的基本特征有如下几个方面：一是我国政策性投资机构大多隶属于政府或者归计委(现为改革和发展委员会)等主管部门；二是作为政府授权的投资机构管理经营国有股权；三是资金来源以财政性资金为主，以金融机构借款、债券为辅；四是产生于我国经济转轨时期，不仅作为宏观调控工具，而且为实现政企分开创造条件；五是投资领域过于宽泛，公益性、竞争性、基础性项目都涉足；六是监管体系不健全，投资行为缺乏有效的法规约束。
地方政策性投融资可以说是伴随地方政府的建立而产生的，从20世纪50年代起，财政部门对国有企业实行小型技术措施改造贷款，这种贷款主要用于企业的技术改造，收取低于银行利率的利息属于财政资金的有偿使用，这一投融资活动的开展，调动了企业技术改造的积极性，提高了财政资金的使用效率，可以说这是政策性投融资的初始形式。从20世纪60年代起，支农周转金开始建立，对农业发展起到了积极的作用。从20世纪80年代，较全面地推行财政周转金制度。先后恢复和建立了支农周转金、支持工业企业周转金、支持商贸企业周转金、支持文教企业周转金和支持不发达地区周转金等，并形成了各种基金，对于扶持重点企业，促进经济发展起到积极作用。同时，还建立了专门或主要从事政策性投融资活动的机构，如经济技术开发公司、财务开发公司、投融资公司、信托公司等。 地方政策性投融资活动从偶然自发的活动，向经常的、制度化的活动转变，政策性投融资规模，由小到大，由间接兼营到组建专门机构投融资活动，可以看到，政策性投融资具有强大生命力，它不仅是一种政府行政行为，而且其产生和发展符合经济规律的客观要求；它不仅为增强地方政府宏观调控力度提供了有效的途径和有力的手段，而且对地方经济发展具有强大推动作用。 1998年以来，随着财政职能的转变，国家治理整顿金融秩序，从而停止了财政周转金。人们对地方政策性投融资产生不同的看法，同时也发现政策性投融资存在许多问题，需要解决。 1.认识模糊。对地方政策性投融资的性质和作用认识不一致。仅仅把政策性投融资当作弥补财政赤字，缓解财政困难的权宜之计，未能把财政性投融资当作政府宏观调控的工具。 2.职能含糊。改革开放以来，地方各级政府建立了数千个投融资机构，但是由于缺乏明确的职能定位，往往是政策性投融资与商业性投融资混合在一起，并在一定程度上存在冲击国家金融市场的现象。因此，这些职能定位含糊的投融资机构，往往被作为整顿的对象处理。 3.资金来源不足。目前有一定规模的主要是各类专项建设基金，如交通、电力等，但这些基金的筹集范围只能限定在本行业和本部门，能够筹集的规模与建设需要有较大差距，从社会或其他部门获取政策性融资则比较困难。地方政府所属投资公司不具备融资功能，无法进行政策性融资。邮政储蓄、社会保险、住房基金还不能作为地方政策性融资的来源。 4.政策性融资体系不健全。投融资总体上缺乏以国家产业政策、生产力布局规划等依据，项目上往往存在着目标不明、投向散乱、没有体现政策性取向、急功近利、随意性较大、大量政策性投融资回收困难等问题，并逐渐失去应有功能。 5.管理监督难度较大。由于政策性资金分散于各部门，且各部门及其投融资机构并不是明确地专门从事政策性投融资活动，而往往是政策性与商业性兼而有之，这种投融资机构在功能上的不明确，名义上可以通过商业性投融资活动弥补政策性资金的不足，但实际上经常是政策性投融资的商业化，再加上在分散体制下对政策性资金的筹集、使用、营运没有也很难建立起有效的监督管理机制，使地方政府的政策性投融资意图往往不能得到很好的贯彻实施。 三、发展地方政策性投融资的必然性 1.发展地方政策性投融资是健全地方政府职能的客观要求。在市场经济条件下，市场在资源配置中起基础性的作用，市场是现代社会活动与生机的主要源泉。但是市场不是万能的，它有许多与之俱来的缺陷，如公共产品提供不足，市场垄断对资源配置的扭曲，外部效应问题，信息不对称等。对此，必须由政府进行干预，以补充市场机制不足，实现资源的有效配置。 2.发展政策性投融资是社会主义市场经济的内在要求。政府在弥补市场缺陷的同时，还必须缓解瓶颈问题，加大对基础产业、公益性产业、高科技产业等领域的投融资。因此，建立和发展政策性投融资符合社会主义市场经济体制的客观规律。 3.建立地方政策性投融资体系，是实施地区产业政策，促进产业结构合理化、高级化的需要。经过多年来的快速增长，各地区的经济总量都已达到相当的规模，面临着结构调整的艰巨任务。各地区在全国统一的产业政策指导下，根据实际，制定和实施科学合理的产业政策，调整优化不合理的产业结构，克服经济发展的“瓶颈”制约，不断提高产业的技术层次，这对支撑一个地区经济的持续发展具有重要的战略意义。在这一过程中，地方政策性投融资体系由于其特定的优势和功能，可以扮演更为重要的角色，发挥更为重要的作用，成为地方政府产业政策最重要的执行载体，发挥其扶持重点产业，促进产业结构优化的特殊作用。 4.建立地方政策性投融资体系，是地方政府抑制“马太效应”、实现地区经济社会协调发展的重要手段。由于自然、历史和现实的原因，我国各地区经济和社会发展严重不平衡。即使是在一个省域内，不同地区间经济发展的水平也存在着很大的差异。而且，在市场经济体制条件下，由于市场机制的某些缺陷，使得“富者更富，穷者更穷”的“马太效应”更加明显。建立地方政策性投融资体系，可以对市场机制引导下的资金流向起逆向调节作用，推动落后地区加快发展，尽可能缩小地区间发展水平的差距，逐步实现地区经济社会的协调发展。 5.发展政策性投融资是投融资体制改革的必然要求。市场经济体制在我国确立之后，国家专业银行向商业银行转变成为客观必然，商业银行必然要遵循信用的安全性、流动性和盈利性原则，实行企业化经营和管理，政府不应直接干预商业银行的信用活动。特别是对于基础产业、公益性项目的投融资，必然要求政策性投融资尽快到位。 综上所述，发展和完善我国的政策性投资机构已迫在眉睫。按照我国投资体制改革和财政对称性转移支付制度的要求，地方政府对大中型基础设施和基础产业建设，按出资比例承担相应的投资，各省(区、市)为促进地方经济的整体发展，加大对基础设施和基础产业的投入，加快发展地方政策性投资机构，就成为必然的选择。 四、地方政策性投融资的原则 1.政策性原则。地方政策性投融资，是政府通过投融资行为来体现政策意图的有效途径。政策性是地方投融资体系的生命线和灵魂，体现着政府活动的目标，通过政策性投融资行为，有利于贯彻实施国家的产业政策，促进主体结构合理化；有利于贯彻实施地区发展战略，促进地区间经济发展协调与平衡，有利于增强政府投融资能力和宏观调控力度，贯彻实施宏观调控政策。 2.计划性原则。计划性是政策性投融资与市场性投融资的主要区别之一。政府在每年编制经济发展和财政预算的同时，制定投融资计划，报经同级人大批准，政府通过投融资计划来调控投融资规模和结构，从而发挥宏观调控的作用。 3.信用原则。政策性投融资活动是政府的信用功能。因此，它的构建和运行必须依据信用原则，遵循信用这一市场经济范畴内在客观规律，通过开展政策性投融资活动，为政府职能的转变创造条件，促进政府对资源配置过程由直接参与决定转变为间接调控管理。信用性是政策性投融资体系的基础。 五、构建地方政策性投融资体系 建立以地方政策性金融机构为中心的完善的地方政策性投融资体系需要一个较长的过程。在目前条件还不完全具备的情况下，可以先对现行的地方政策性投融资体系进行改造、规范和完善。这一方面是为今后建立地方政策性金融机构创造条件，积累经验；另一方面可以尽可能克服一些现行政策性投融资存在的弊病，更好地发挥现行地方政策性投融资在地方经济社会发展和地方政府调控经济中的重要作用。 1.健全地方政策性投融资机构，完善地方政策性投融资管理制度。首先对现有投融资机构进行规范重组，界定职能定位，划清政策性投融资机构与商业性投融资机构界限，明确政府投融资主体，将现各部门管理的政策性投融资机构，统一纳入政府政策性投融资大体系之内，共同构成一个密切配合，协调联动的有机整体，各级政府政策性投融资机构直接对本级政府负责，业务上按照上级政策性投融资机构的指导，编制政策性投融资预算，将政策性投融资主体取得的融资和安排的各项投融资统一编制到政策性投融资预算之中。 2.进一步完善政策性投融资方向。按照社会投融资的使用方向和不同投融资主体的投融资范围，以及各类投融资项目不同的经济效益、社会效益和市场需求等情况来看，政策性投融资方向应该是基础性项目、公益性项目以及结构优化和调整项目。(1)基础性项目投融资。政策性投融资应重点投向基础产业和基础设施建设。主要包括具有自然垄断性、建设周期长、投融资量大而收益较低的基础设施和需要政府进行重点扶植的基础工业项目，以及符合经济规模的支柱产业项目、高新技术产业项目。这类项目由政府集中必要的财力、物力，通过投融资主体进行投融资。基础性项目的投融资既要注重社会效益，又要讲究经济效益，按企业行为规则去运作。要充分发挥经济技术开发公司在地方基础性项目投融资中的主体作用。通过职能定位，使经济技术开发公司既成为地方政府投融资的主体，经过批准也成为重要的融资主体，并兼有政府投融资控股(参股公司)的职能。(2)公益性项目投融资。主要包括科技、教育、文化、卫生、体育、环保事业的投融资，以及政府机关的建设投融资。由于这些项目主要体现社会效益，必然要求实行政策性投融资。在市场条件下，即使是公益性项目投融资，也必须按照市场化的原则开发与经营，投融资产权有人格化的代表，经济技术开发公司要按照国家有关规定运作资金，开展业务，逐步实现投融资主体人格化，投融资行为市场化。(3)经济结构优化和调整投融资。市场失灵这种市场机制自身的缺陷，决定了仅靠市场这只“看不见的手”开调节经济是不行的，必须同时运用国家宏观调控这只“看得见的手”。因此，经济结构的优化和调整、对新兴产业的扶持以及高新技术产业的发展，都需要运用政策性投融资手段。 3.稳定政策性投融资的资金来源。政策性投融资作为与市场投融资相区别的投融资活动，具有其特殊性，政策性投融资只能活动在市场投融活动所排斥的低收益或根本无收益的领域。所以，其资金运用所获得的收益一般比较有限，这一特点决定它的资金来源比较可靠，资金来源渠道应该比较固定。从现实情况出发，政策性投融资的资金来源可由以下几个方面构成：财政回收的周转金和有偿使用金；财政部门委托银行办理的小型技措贷款，以及基本建设拨改贷等收回的贷款，这部分资金原来就是政策性投融资资金，应该成为新的政策性投融资体系资金来源的重要组成部分；财政逐年安排增加的投融资资金；财政安排的基本建设支出；从国内外金融市场筹措资金。 4.确立科学的考核评价指标。政策性投资机构应主要投资于基础产业，也可为实现政府特定的目标，投资于竞争性行业，它注重投资的外部效应，而非自身利益的最大化。因此，对于这种以增量投资为主的政策性投资机构，不能按一般国有企业，尤其是竞争性行业的企业标准来设定考核评价指标。否则，会导致政策性投资机构片面追求利润最大化，将政策性资金非政策化使用，从而违背政策性公司的本来职责。借鉴国外经验，结合我国实际情况，重点考核如下几个方面：第一，股权收益率(对投资各行业的股权收益进行综合考虑)；第二，基础设施、基础产业项目的资金投入比率；第三，对社会经济发展、就业的影响；第四，投资企业的财务实绩；第五，吸引、导向社会资金投入基础设施、基础产业、支柱产业情况。 5.建立有效的监督管理体系。地方政策性融资机构既不同于一般的商业银行和非银行金融机构，也不同于通常意义上的投资公司，因而除了机构本身董事会监督外，还必须由专门组成的管理委员会或小组承担。委员会或小组负责人可由地方政府领导担任，成员南地方政府经济综合部门负责人，如发改委、财政厅、人民银行以及其他有关厅局负责人参加。政府对政策性融资机构的管理主要体现在以下几个方面：一是政策性融资机构的新建与限消；二是政策性融资机构的职能、任务、经营活动领域、经营目标；三是政策性融资机构经营业绩的考核，是否实现政府的政策目标等。 [
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