其他国家农业自由化经验之谈
菲律宾是发展中国家，农业在国民经济中占有战略地位，农业部门 GDP占总量的 40%，就业占一半以
上，农业提供国民食物来源，并为其他产业提供原料。
菲律宾政府在 1995年加入 WTO时承诺进行一系列农业自由化改革。为寻求批准《农业协定》，菲律宾
政府宣传加入《农业协定》体系将通过促进高附加值农产品如花椰菜、切花等的生产来提高农业部门的
生产效率。政府向国民描绘了一幅美好的蓝图：通过农业自由化改革，每年将增加农业附加值 600亿比
索，新增农业就业机会 50万个，增加农业出口值 34亿比索，从而改善农业贸易收支平衡。
之后菲律宾开始了农业自由化改革，以关税配额取代了数量配额，并规定了最低市场准入量，等等。然
而在实施自由化改革的十年时间里，菲律宾农业遭受了沉重的打击。农业就业从 1994年的 1129万人下
降到 2001年的 1085万人；农业出口也徘徊不前，并未实现大幅增长。与此同时，农业进口激增，从
1993年的 16亿美元增长到 1997年的 31亿美元。菲律宾农业贸易从 1993年 亿美元顺差变为 2002
年 亿美元逆差，成为农产品净进口国。
玉米、大米由于受到廉价进口产品的冲击，生产受到很大影响，原菲律宾玉米主产区棉兰老岛的玉米种
植几乎已经消失；对鸡肉自由发放进口许可证对菲国内产业造成了毁灭性的打击，鸡肉进口价在 2000
年比当地价低 50%，而进口量到 1999年已增长 20倍；由于取消了最低市场准入量的限制，进口冻牛肉
在 1993到 1998年间增长了 5倍；猪肉在加入农业协定体系后每公斤下降了 5-10比索，到 2002年这一
幅度达到了 14-17比索；菲律宾承诺的蔬菜关税为 40%，而实施税率仅为 7%，进口鲜菜从 1999年的 1
万公斤增加到 2002年的 200万公斤。
菲律宾农业贸易自由化非但没能提高农业生产效率，反而将菲律宾农业置于濒临崩溃的境地，农民遭受
着贫穷、失业和营养不良的困扰。菲律宾农业自由化改革失败的原因是什么？
我国可以从中汲取什么教训？笔者提出一些粗浅的想法，供探讨。
一、对农业贸易自由化给发展中国家农业农村发展带来的影响判断有误。
理论上看，贸易自由化可以促进资源要素在全球范围内更为有效的配置，有利于贸易各国发挥各自的比
较优势，提高经济增长效率和福利水平，增加收入。发展中国家将从两个方面受益：一是经济增长和收
入水平从贸易机会的增加中得到进一步提高，二是世界农产品市场的价格波动由于贸易自由化的推进而
减弱并变得相对可预见。但是，由于现实中发达国家传统的贸易壁垒和国内支持保护依然存在而新的贸
易壁垒（技术和环境壁垒）日益强化，发展中国家实际上在国际贸易中处于十分不利的地位，自由贸易
和公平贸易遂成为在推动贸易自由化过程中争论十分激烈的问题之一。
二、对自由化优化资源配置及本国农产品潜在比较优势的预期过于乐观。
菲律宾预计将有 35万种植粮食作物的农民转移到种植高附加值的作物。但一份调查报告显示：只有较
大规模的农场能够相对轻松地转型。小农户则被迫出租土地，因为他们没有其他手段获得转型所需资
金。这类转型的高投入意味着相对富有的农民才有可能进行，而小农户则面临巨大的困难。比如切花，
厄瓜多尔的数据表明其初始投资高达每公顷 20万美元，每年的农药花费成本也高达每公顷 18900美
元，其他经济作物每公顷成本也在几千美元，而玉米才 200美元左右。而且，这些作物的比较优势只有
在强大的技术和研发支持的基础上才能实现，而小农户缺乏技术、资金，几乎没有能力满足进口国的质
量标准。
我国的某些影响分析也存在类似的问题，倾向于把传统的比较优势理论奉为经典，以未经筛选的数据作
为基础，进行简单的经济学推理，而往往有意、无意地忽略了现实中的具体问题和限制因素，缺乏针对
具体产品、具体地区特殊情况的分析。同时在研究我国农产品出口形势时，过分强调价格的比较优势，
而未能充分注意到进口国非关税壁垒、技术性壁垒、卫生和植物卫生手段对于限制我出口的作用。近几
年的经验已证明进口国尤其是发达国家越来越倾向于把 TBT和 SPS措施作为控制进口的主要手段，同时
频繁使用反倾销和保障措施，抑制了我农产品的价格优势。这些因素在分析研究农业贸易前景时必须予
以充分考虑。
三、国内配套措施不力。
尽管对贸易自由化的影响存在不同观点，但各方在一点上都存在共识：即贸易自由化在短期内对弱势群
体会有负面影响，这种负面影响必须用国内政策来消除或缓解。如前面提到的菲律宾的改革计划缩减了
玉米、大米的种植，这些农民如何生存，小农户向经济作物或高附加值作物转型所需资金、技术研发、
基础设施等一系列问题均应由政府统筹规划，以向这些弱势群体提供其他选择，至少尽量降低其负面影
响。在农业协定中，对于基础设施、科研推广和结构调整的支持等属于绿箱范畴，是不受限制的。随着
我国经济实力的增强，应加大对农业的支持力度，而这些支持措施已被证明是效率最高的支持手段。新
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四、国际压力的影响。
农业贸易自由化一向为主要农产品出口国所倡导，其最终目的是为其过剩的农产品寻求市场。因此，一
些农产品出口国特别是发达国家必然会觊觎别国市场，以各种手段推销其农产品。以菲律宾为例，美国
根据 PL480计划给予菲律宾政府长期低利率出口信贷，用来进口美国农产品。97年该计划使美输菲农
产品总值达 2000万美元，2001年达 4000万美元，2002年，该计划下仅玉米输菲就达 200万美元，给
菲律宾玉米生产造成严重影响。此外，美国还利用其他手段向目标国施压。美指责菲律宾政府将大部分
猪肉、禽肉进口许可证发放给国内商人，并威胁终止对菲的 GSP特惠关税，迫使菲律宾让步，签署了谅
解备忘录。一些发达国家为打开别国市场可以不择手段，甚至包括政治上施加压力。对此我应提高警
惕，保持清醒的头脑，全面分析，谨慎决策。
五、产业间利益权衡。
农业与其他产业既相互依赖，也有矛盾。以菲律宾玉米进口为例，1996年菲律宾超配额进口的玉米很
大部分是以 35%的税率而不是 100%的约束税率进口，这源于国外玉米出口商与菲国内最终用户，如加工
厂、饲养业的联盟出于对低价进口玉米的需求，要求政府允许在短缺时扩大最低市场准入量。
我国类似的例子也不鲜见。比较典型的是 2004年为满足纺织企业的出口需要，追加进口棉花配额 100
多万吨，压低了国内棉价，使棉农利益受到了损失。此外，近几年由于国内榨油加工业的发展，国家对
大豆进口放松了控制，使得我国大豆主产区受到了较大影响。
在做出影响到若干产业的决策之前，应认真全面地分析利弊，从多方面、多角度统筹考虑，慎重选择，
并且应对可能出现的影响进行合理的预期，以便采取相应措施降低影响。
