·改 革 纵 横·
傣 翎 变 遗 与 骑 斌 转 基
一
、 财政风险与积极财政政策的
可持续性
1998年始。我国针对国际国内经
济形势变化采取了熨平经济周期的宏
观调节措施，即积极财政政策。通过
扩大财政支出和调整税收政策等手
段，以期刺激社会需求 (首先是投资
需求)，使社会闲置资源得到充分利
用。促进国民经济持续、快速、健康
发展。几年来。其政策效果是显著
的，2003年经济增长率达到 9．1％，
形成了新经济增长周期的拐点。但
是，这种短期刺激性政策在取得巨大
成就的同时。也累积了许多客观问
题，财政风险便是其中不容忽视的一
大障碍，其具体表现为‘：
首先。财政收入风险。衡量财政
收入风险大小的一个重要指标是财政
收入占国内生产总值 (GDP)的比
重。目前我国的这一指标很不乐观。
多年来一直徘徊在15％左右。这种因
财政收入占 GDP的比重低而带来的
风险是相当大的。首先。在相当一部
分地区。已无力维持机关的正常运
转，长此以往，势必对社会的长期稳
定带来隐患。其次。由于国家财力有
限，履行公共性支出责任力不从心。
有的甚至连最低限度的资金需求也保
证不了，这对我国社会经济的长期可
持续发展是极其不利的。再次，随着
国家财力集中度的下降，财政投资El
益弱化，预算内投资占全社会固定资
产投资的比例已由1980年的28．1％
下降到 2001年的6．7％。
其次，财政支出风险。财政支出
与财政收入的比值是衡量财政支出风
险大小的一个重要指标。我国财政支
出与财政收入的比值一直是呈扩大趋
势，1980年收支差距为 68．90亿元。
2001年则达到2516．54亿元。财政支
出的增长速度远高于财政收入的增长
速度。财政支出风险除了表现在财政
支出占GDP的比重上升外。还表现在
财政支出结构不合理上。一方面存在
支出 “越位”现象，如政府财政仍承
担了本应由市场承担的支出 (如国有
企业亏损补贴、国有企业挖潜改造资
金等)，形成了财政支出的 “越位”；
另一方面。存在支出 “缺位”的现
象。如财政应承担的支出 (如基础教
育、基础科学、环境保护、公共设
施、农业、社会保障等)，往往因财
力不足而无法予以保障。严重影响了
社会经济的健康协调发展。形成了财
政支出的 “缺位”。 ．
再次。债务风险。国债作为一种
特殊形式的财政收入，不仅是财政政
策的一项重要内容，也是连接财政政
策与货币政策的中介。从我国1981
年开始恢复发行国债以来的20余年
里，国债发行的数额基本是在逐年不
断上升的。从绝对额上看，2002年的
发行额已是1981年的122倍，年平均
增长幅度为 31．78％，应该说。增长
速度还是较快的。国债的发行风险包
括两类。即认购能力与偿债能力风
口 张 哲
险。这方面的指标包括：国民经济承
受能力，即国债负担率；国债依存
度；居民的应债能力；金融机构承受
能力。通过国际对比。我们发现我国
反应国家债务风险的综合指标较高。
比如中央财政收入近一半用于债务的
还本付息支出，财政状况脆弱。这极
易使中央财政陷入债务危机。债务风
险不容乎视。
最后，财政制度性风险。财政制
度性风险表现在两方面。一方面．不
规范的收费越来越多。1978年我国预
算外资金为347亿元，到2000年增加
到3826．43亿元，不但如此，预算外
资金占财政收入的比重也越来越高．
政府及部门通过收费形成了越来越多
的预算外收入，以此解决财政及经费
困难，造成了分配秩序、经济秩序的
混乱，形成了一定的社会稳定风险；
另一方面。财政收入的水分越来越
大。一些地区经济发展较慢。但税收
任务很重，为了保证任务的完成。一
些征收部门采取了一些不规范甚至违
法的方法，如 “空转”、寅吃卯粮、
贷款缴税以及包税等。
二、赤字政策的国际经验及其启
示
纵观各国经济发展史，特别是美
国、El本和欧洲一些国家的经济发展
史，我们发现财政赤字政策使用相当
广泛。这些国家积累了丰富的经验教
训。值得认真借鉴。
首先，财政应追求长期平衡而不
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是短期平衡。 政收支平衡是宏观经
济政策追求的基本目标之一。但这种
平衡主要应立足于长期平衡，而不仅
仅是短期平衡。在不同的经济社会发
展阶段，要求政府发挥的作用不尽相
同，相应政府的支出强度与结构也有
所区别。在某些阶段上政府为实现特
定的公共政策目标，赤字会大一些，
结果可能导致在某些阶段上财政的不
平衡。但财政的短期不平衡是为了经
济社会的长期发展奠定比较牢固的基
础的。运用得当能够为财政实现长期
平衡提供重要保证。如美国在20世
纪30年代和日本20世纪60年代的公
共工程与社会保障制度建设，虽然导
致了持续时间较长的赤字，但为其以
后的经济社会发展创造了良好的条
件。
其次，反周期的赤字政策仍然是
有效的宏观经济政策。赤字财政政策
虽然一直被世界各国在不同时期以不
同方式加以普遍使用，但对这一政策
的有效性却一直存在着比较大的争
议。从欧美日等国的财政政策实践来
看，尽管有学者否定和政界人士反
对，但赤字政策仍然作：勾最主要的反
周期政策被使用。一直到现在从未被
放弃过，只是使用的强度和方式随着
时代和国家的不同而有所变化罢了。
从历史数据上看。美日欧等国的赤字
率具有明显的逆周期特征，与经济增
长率呈反向变化。直到今天美国政府
仍在使用财政政策来调节经济景气
度。如布什政府在美国赤字率已经接
近3％的情况下，又提出了高达6740
亿美元的10年经济刺激方案，而各
方普遍预计美国今后几年的财政赤字
将超过 3％。
再次，对不同性质赤字的影响应
作区分。不仅处于经济周期不同阶段
的赤字对经济的影响不旧，不同性质
的政府支出对经济的影响也是不同
的。长期以来，西方国家统计中对政
府支出没有严格区分投资性支出和消
费性支出，很多分析只是笼统地把政
府支出作为非生产性的消费支出，由
此得出了高赤字将降低储蓄率、减少
资本形成并影响长期经济增长率的结
论。但实际上，政府投资也可以成为
资本形成的重要渠道，这对私人部门
发展相对滞后的后发展国家更是如
此。政府公共投资形成的基础设施是
高生产性资本，对一国经济长期发展
起到重要的推动与保障作用。从另一
方面看，政府的投资支出同时形成了
资产，政府总的资产负债状况没有恶
化。这和其它性质的政府支出只增加
政府债务不增加政府资产的情况迥然
不同。
三、制度变迁与公共财政转型
从国外经验看到，虽然国家财政
面临各种可能的风险，但积极财政政
策却有其合理性与现实选择的必然
性。当前，在积极财政政策面临退出
的情况下，我们应该立足于推动整体
经济体制改革，因为在所有推动经济
增长的要素当中，制度变革是最重要
的要素。中国20年改革开放，也正
是制度变革提供了动力源泉。反应在
财政体制上，也就是要实现国家财政
向公共财政的转型。作为过渡阶段，
当前应主要处理好以下几点：
首先，控制收入总量。尽管财政
税收的增长得力于加强征管，但一只
手多收税，压抑私人部门投资和消费
的积极性，另一只手扩张公共投资，
无疑增加了投资风险。如果将举债看
成是比赛意志力的艺术，而缺乏中期
性的战略安排，毕竟是令人不安的。
自然控制总量总是令花钱者不快，中
央财政可以考虑除税收和举债以外的
有效手段来维持较灵活的财政政策。
例如土地储备和土地基金问题。
其次，优化支出结构。客观地说
近年来中央财政支出还是趋向优化
的，中央财政资金的垂直安排和使
用。大大减少了地方政府对此部分资
金的层层剥皮。但财政支出仍有相当
大的优化余地。一是中央财政似乎对
基础设施的”软项目”投资不足，尤
其是对于自身职责之内的九年义务制
教育尽义务不足。二是中央财政似乎
漠视了农村仍然是持续的净剩余流出
的地区。在县以下金融机构基本被撒
裁之后，通过国有或民营金融机构向
农村注资资本已不现实，那么通过中
央和地方财政向农业、农村和农民提
供投融资便利就势在必行。对上述两
部分增加财政投入，已不单纯是化解
财政风险的问题。
再次，降低名义税率。从根本上
说。目前我国税制改革尚未成功，仍
需努力。过高的名义税率导致了广泛
的偷税漏税，而这又进一步导致了税
收大检查和惩处的难度，变成高税
率、高违规背景下的法不责众。这其
实可理解为一种制度陷阱，而要解开
这样的 “死结”，只有降低税率和强
化征管。无论是所得税还是增值税，
都需要切实地降低税率。当然征管能
不能跟上值得忧虑，但没有风险就没
有收益，税制改革更不会 “天上掉馅
饼”。
最后，免除农业税费。农业税费
问题最明显地反l央出我国税制改革
“费大于税”的毒瘤难题。为什么农
业税费必须免除?一是税收的源泉是
个人所得。鉴于农民阶层很少有月收
入超过800元的，因此其绝大部分本
就不应该成为现实的纳税人。二是寄
生在农业税上的苛捐杂税太多。俗话
说，头税轻，二税重，苛捐杂税无底
洞。中央财政仅仅通过5％的农业税
汲取了约300亿的税收，而各级政权
在其上滋生出来的税费估计在2000
多亿。三是应该意识到对农业和农民
免税的艰巨性和复杂性，既得利益格
局对此阻力极大，此项改革不能不和
撒裁基层组织等一系列改革结合起
来，“先拆庙，后赶人”，为基层民主
自治提供可靠的外部保障。
[作者单位：厦门大学]
(责任编辑：邹建铭)
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