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基于农村公共产品的政府提供分析
李丹，田治威*
作者简介：李丹（1986-03-10），女，无，会计理论
（北京林业大学经济管理学院，北京 100083）
摘要：农村公共产品是农村经济发展的基础和保障，是建设社会主义新农村的重点所在。而
由于城乡二元体制、中央政府和地方政府权责划分等原因，使得政府对农村公共产品的提供
存在供给总量不足、供给结构严重失调以及供给监督管理机制等问题。本文从政府对农村公
共产品提供不恰当的角度入手，结合农村公共产品的实际状况和存在的主要问题，分析了政
府对农村公共产品提供存在问题的主要原因，进而提出了政府发挥农村公共产品提供的主体
作用,提出政府应采取带动农村公共产品提供主体多元化、合理划分财权事权以及建立公共
选择机制等措施，更好地解决农村公共产品提供不足的问题。
关键词： 农村公共产品；地方政府；提供机制
中图分类号：F08
Analysis on the Government Provided in View of Rural
Public Goods
LI Dan, Tian Zhiwei
(Beijing Forestry University School of Economics and Management, Beijing 100083)
Abstract: Rural public goods is the basis and security for rural economic development, and it is also
the focal point for building a new socialism countryside. But due to the urban-rural dual structure
powers, responsibilities division of central and local governments, government have some problems on
providing rural public goods, such as total supplying is not sufficient, the supply structure is serious
imbalance, as well as management mechanism of supply supervision. This article start from
inappropriate rural public goods provided by the government, combining with the actual situation of
rural public goods and the main problems, analyzed the main reason for the main problems about
government’s provision of rural public goods, and then put forward that Government play the main role
for the provision of rural public goods. The article means government should take some measures to
solve the problem of government’s insufficient provision of rural public goods better: such as drive the
diversification of rural public goods provision, rationally divide property rights and service rights,
establish mechanism for public choice and so on.
Key words: Rural Public goods; Local Government; Mechanism Provided
0 引言
随着农村经济的稳步发展，农民生活水平的逐步提高，我国农村地区出现了农民对农村
公共产品的迫切需求和政府对农村公共产品的提供不足的矛盾。在二元经济结构下，城市与
农村之间实行两类不同的公共产品供给体制，是导致农村公共产品的投入严重不足和供需结
构严重失衡的重要原因。农村公共产品供给稀缺，已成为制约新农村建设的障碍。政府作为
农村公共产品供给的主体，其城乡分配提供决策的不恰当又使得这一问题变得更加严重。
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1 公共产品及农村公共产品
公共产品
公共产品的内涵
公共产品(Public good)是私人产品的对称，是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上
的非排他性的产品[1]。
公共产品的特征
一是非竞争性，是指一部分人对某一产品的消费不会影响另一些人对该产品的消费，一
些人从这一产品中受益不会影响其他人从这一产品中受益，受益对象之间不存在利益冲突；
二是非排他性，是指产品在消费过程中所产生的利益不能为某个人或某些人所专有，要将一
些人排斥在消费过程之外，不让他们享受这一产品的利益是不可能的。公共产品的非排他性
和非竞争性，要求公共产品的生产必须有公共支出予以保证，而且经营管理必须由非盈利组
织承担。
公共产品的分类
一般来说，公共产品可分为纯公共产品和准公共产品。（1）纯公共产品是指那些为整
个社会共同消费的产品，它是在消费过程中具有非竞争性和非排他性的产品，任何一个人对
这一产品的消费都不减少其他人对它进行同样消费的物品与劳务。另外，纯公共产品还具有
非分割性，对纯公共产品的消费是在保持其完整性的前提下，由众多的消费者共同享用的。
（2）准公共产品也称作“混合产品”，这类产品通常只具备非竞争性和非排他性中的一个，
而另一个则表现为不充分[1]。
纯公共产品的范围是比较狭小的，但准公共产品的范围较宽。如教育、文化、广播、电
视、医院、应用科学研究、体育、公路、农林技术推广等事业单位，其向社会提供的属于准
公共产品。准公共产品一般由准公共组织提供，也可以由私人提供[2]。
农村公共产品
农村公共产品的内涵
农村公共产品是相对于农民或家庭自己消费的“私人产品”而言，是广泛分布于农村地区
的、能同时被多人共同消费和使用的产品。农村公共产品也包括纯公共产品和准公共产品，
如农村环境保护和大江河治理属于纯公共产品，而农村公共卫生和基础设施建设等则属于准
公共产品[3]。
农村公共产品的特殊性
我国的农村公共产品具有以下三个特征:（1）影响的广泛性。影响的广泛性是指农村公
共产品不仅影响农村本身的发展，对其它经济单位的成本和收益也会产生直接影响这种影响
可以是有利的也可以是不利的。（2）农民的依赖性。由于农民的私人产品分散性的组织形
式，且农业是自然风险与市场风险相互交织的产业，仅依靠农民自身的力量很难抵御这些风
险，需要政府提供包括生活上、生产上的公共产品服务，这决定了农村生产私人产品时对农
村公共产品的依赖性。（3）受益的范围性。村作为一级自治组织,没有财政,也没有独立预算
决算、金库和相应的管理机构,农村公共产品的提供从财政的角度看，具有“村级自治”与“一
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事一议”等特点,公共产品的受益范围被主要地限定在一定的空间之内,地方公共产品的特征
更加明显。
2 农村公共产品的现状及其主要问题
生产性、生活性公共产品的投入
1.关系到农民生产基础设施建设方面的公共产品投入。以水利设施为例，目前我国农村
的农田水利设施大部分还是人民公社时期修建的。建国以来，全国共修建 5600多个大中型
灌区、5万多处大中型泵站、2000万处小型农村水利工程。上世纪 80年代以后，由于农田
水利建设投资由地方财政承担，投入逐年减少，加上损毁、工程年久失修，灌排能力下降，
导致全国每年减少灌溉面积 700多万亩。农村税费改革以后，农田水利投资严重不足的问题
更加突出，目前我国有 2/3耕地缺乏有效的灌排条件，中低产田占了 2亿多亩。数据显示，
2002 年国家财政总支出为 22053亿元，其中用于支持农业的为 1457亿元，仅占总额的
%[4] 。同时，支持农业可持续发展的农业科技推广项目真正落到实处的则屈指可数，大
部分仍然停留在文件审批阶段。
2.关系到农村社会保障方面的公共产品投入。理论上来说，农民本应该和城市居民一样
属于国家社会保障体系范围之内，但事实却不是这样。据资料显示，2004 年城乡人均社会
保障费比例为 24 1∶ ，全国公共卫生总费用 4 300 多亿元，政府投入 590 亿元，其中 84%
投入城市地区，而投入农村地区的费用仅占 16%，而且农村的医疗卫生条件普遍较差[5]。相
对于农民的低收入而言，农村的医疗费用是高昂的，很多农民处于“小病不舍得看，大病看
不起”的尴尬境地。由于农村的社会保障体系不够完善，农民“养儿防老”的观念仍然根深蒂
固，这也是农村计划生育难以实施的重要原因之一。
3.关系到农村义务教育水平方面的公共产品投入。农村义务教育是对农民进行教育的基
础阶段，其本身具有很强的正外部性，接近纯公共产品，农村义务教育理应当由政府来提供，
但现实却并非如此。据调查，上世纪 90年代以来，农村教育费附加、教育集资和中小学学
杂费等主要由农民自己负担的教育投入占到了各县教育经费的 40%左右，另有 40%-50%为
乡级财政预算内教育拨款，而乡财政拨款又大部分来自农民交纳的税费。这表明，本该由政
府提供的农村义务教育经费事实上主要是由农民承担了。目前，由于家庭条件所限，许多农
村的孩子不能接受完整的义务教育而中途辍学。河北中北部的一个乡镇小学阶段的辍学率约
为 5%，而初中阶段中途辍学率约为 40%，并且辍学基本上是伴随着学校一次性较多收费而
发生的，例如学杂费、书费等[5]。据统计，我国农民的平均受教育年限不足 7年。在近 5亿
农村劳动力中，小学文化占 4%，初中文化占 48%，高中文化占 12%，其中受过技能培训的
仅为 1%，且全国 92%的文盲、半文盲是农村人口。虽然政府对农村义务教育的力度比以往
有所加大，但由于农村长期处于教育水平空白的状态，加上政府在程序之间的投入比例不均
衡，致使政府对这一公共产品的投入仍处于待提高阶段。
农村公共产品的供给结构比例
在很多农村地区的公共产品建设中，很多关系到农村可持续发展、农业急需的生产性公
共产品如大型水利灌溉设施、农作物开发培育、教育卫生医疗以及环境保护等供给严重不足；
而部分农村公共产品却供给过剩，一些地方政府决策者为追求政绩，将投资重心放在见效快、
周期短却对农民提供效率不高的项目上，使得农村公共产品无效供给迅速增多。从而造成了
一些农民急切需要的公共产品供给短缺，不需要政府提供的公共产品又供给过剩，使得本身
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就资源有限的公共产品提供还存在不合理利用，难以充分利用资源提供公共产品[6]。
3 农村公共产品的政府提供存在问题的原因分析
城乡分割的“二元”体制的影响
受城乡二元结构体制影响,我国财政资源配置的城市化和工业化倾向明显,形成了城乡分
配不均衡的国民收入、社会利益分配格局和制度,造成国家财政对农村基础设施、基础教育、
生态环境建设、农业科研等公共物品和准公共物品投入长期严重不足。一般城市公共产品完
全有政府提供，而农村公共产品则实行制度外供给，大部分都是农民自己负担，政府只给予
适当的补助。1980年以后,我国用于农业支出的数额占财政支出的比重长期徘徊在 10%左右,
并呈现下滑趋势, 农村满足生产生活基本需要的公共产品供给极度匮乏,占全国人口 70%的
农村只占有全国 20%的医疗资源[7]。
政府间责任定位的不合理
根据财政分权理论，中央政府主要是全国性公共产品的提供的职责，地方政府则负责地
方性公共产品的提供。但长期以来，公共产品却没有明文规定各级政府责任上的划分,从而
造成农村公共产品供给主体的缺位或错位。在现行的分税制财政体制下,地方政府承担 70%
以上的公共产品的供给；以义务教育为例，据国务院发展研究中心的一项调查，农村义务教
育资金的投资比例中, 中央政府只负担 2% ,省和地区负担 11%，县和县级市负担 918% , 乡
镇则负担了全部的 7812%[8]。财力最薄弱的乡镇政府承担了占全国义务教育学生人数 2/3以
上的农村义务教育投入，已不堪重负。但是从全国财政收入来看，中央远远高于地方政府。
这种财权与事权的不对称就从客观上限制了地方政府提供公共产品的能力。伴随着农业税的
取消，地方政府的收入更是锐减。目前，许多地方政府的财政收入不足以负担起履行职责所
需的全部费用, 上级政府的财政转移支付也无法从根本上解决地方政府的财政困难, 同时市
场筹集资金的机制尚未形成, 从而无法满足农民对农村公共产品的需求。
政府决策者的短期行为致使公共产品结构性不足
由于地方各级政府领导人任职的时限要求，一些政府决策者为了自身政绩和利益的需
要，为达到短期效果而建造了大量豆腐渣工程；另一方面，对于一些资金占用量大、周期长、
见效慢的公共产品建设工程却轻描淡写，而且农民对于自身的需要也无发言权，从而形成了
现在的自上而下的制度外公共产品提供决策程序的提供机制。由于脱离了农民的真正需求，
基层政府在农村公共产品的提供中起支配作用的变量,公共产品的提供政府也不是依据农村
的需求而是由于自上而下考核的政绩和规模,很大程度上决定于上级的偏好,由上级决定公共
产品提供的品种和数量，从而导致了政府对公共产品提供的结构性供给不足。
农村公共产品提供后的效果不佳
农民由于受到自身文化素质的限制和信息的不对称, 无法通过正常的渠道表达自己的
需求, 对于所要接受的公共产品是否是自己的真正需要, 自身是否有成本支付能力等信息缺
乏全面地了解。这就造成了政府所提供的部分公共产品根本不适合农村的发展，造成了本来
有限的资源的浪费。此外，很多农民在经济活动中总是尽最大能力保护和增加自己的利益，
损人利己的机会主义行为泛滥,造成对公共财物的破坏和失窃现象严重。现有的农田水利灌
溉、乡村道路、电网、通讯、文化场馆等基础设施后期维护工作没有得到足够重视，导致农
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村公共产品提供后的效果差,与改善农民生活环境的目标相悖[7][9]。
4 政府对农村公共产品提供的改进及对策
缓解政府压力，促使农村公共产品提供主体多元化
公共产品有纯公共产品和准公共产品之分，对公共产品的提供也应多元。一般而言，纯
公共产品由政府公共提供,准公共产品则可以政府补贴的方式,由政府和私人混合提供。对农
村公共产品来说, 首先要根据不同组织的财政拥有量, 明确界定不同供给产品的融资主体、
筹资主体、成本支付主体；其次要通过合理划分事权, 以事权定财权的原则, 明确界定中央
与地方政府提供农村公共产品的责任和范围；最后根据公共产品的范围层次, 明确界定各类
公共产品在中央、省、市、县、乡镇、村庄和农民之间的分担机制。同时要打破政府对公共
产品的垄断提供, 吸引非政府组织参与农村公共产品提供, 鼓励私营企业生产和经营公共产
品, 积极引进民间资金和外资为农村公共产品生产服务。
对于非竞争性很强且排他成本很高的地方性公共产品，地方政府应努力保障资金供给；
而对于虽然具有非竞争性但排他成本不高的准公共产品，地方财政资金应主要发挥引导作
用，积极吸引民间资本进入农村公共产品提供领域，实现投资主体的多元化。
合理划分财权事权，完善各级地方政府财政管理
一是根据农村公共产品的特性,明确划分各级政府的事权。受益范围遍及全国的公共产
品,由中央提供,受益范围主要是地方的公共产品,由相应层级的地方政府提供,具有效益外溢
性的地方性公共产品则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供。二是完善政
府间转移支付制度,加大各级政府对农村的财政转移支付力度。优化转移支付结构,提高一般
性转移支付比重;改革转移支付方法,实行有差别的转移支付政策,加大对经济欠发达地区农
村的一般性转移支付;精简转移支付环节,提高资金使用效益。三是完善县乡财政管理制度。
探索“乡财县管乡用”财政管理方式,在县乡政府之间试行“分率分税”的分税体制,改变税收返
还方法,完善县乡分税制度,增强乡镇对区域农村公共产品的投入能力[3][5]。
建立公共选择机制，提高政府公共产品供给效率
由于农村公共产品的提供决策是公共决策、公共选择,鉴于民主财政的思想，尽管公共
产品是以政府财政提供的，但财政的收入最终还是来自公众的纳税所得,所以公共产品投入
多少以及投入方式和投向结构,应当反应民众的偏好和意愿,以政治民主程序的形式通过农民
工资和公众决定,这样才能达到经济上的帕累托最优。因此，改进公共产品的攻击效率首先
要推进农村基层民主制度建设、改革农村基层领导选举制度, 从而提高农民的民主参与意识,
从政府官员偏好基础上的决策机制转变为由农民自主选择的“自下而上”的决策机制。将农民
本身拥有的权利交到农民手中，不仅有利于满足农民的需求, 还可以防止一些政府决策者的
不正当行为，从而在有限的财政规模下,最大限度地发挥农村公共产品的功能和作用, 降低公
共产品的供给成本,提供公共产品的供给效率。
5 结论
我国是个农业大国，农业作为第一产业与我国国计民生息息相关，农村经济发展对我国
国民经济也起着重大影响。社会主义新农村建设是我国当前发展的重要主题；而新农村建设
能够取得成功或取得多大的成功，以及什么时候能完成新农村建设的历史使命，政府对农村
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公共产品的提供具有决定性的作用。目前，由于历史因素和体制因素的制约，地方政府在对
待农村公共产品提供的问题上存在一些缺陷，造成农村公共产品供给总量不足和结构性不足
等问题，严重影响着农村经济的发展，因此，政府在建设社会主义新农村这一重大历史任务
下，应加大对农村公共产品的投入，健全农村公共产品的供给决策机制，完善各级地方政府
的财政管理，创新农村公共产品的供给方式为社会主义新农村建设提供公共产品。
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