号音5弄肉也2014年第3期社会救助的政策建何和实践完善:发展型社会政策的视角冀慧珍(山西大学政治与公共管理学院，山西太原03C刷的摘要:我国的社会救助体系虽已初步形成，但仍存在诸如救助理念落后，未实现从消除收入贫困到消除能力贫困的转变;救助方式单一，无法实现彻底摆脱贫困的制度目标;救助主体薄弱，社区和非政府组织发展不成熟的问题。发展型社会政策要求我国的社会救助政策作出以下完善:将能力提升作为社会救助政策的理念和出发点之一，调整社会救助政策的重点，由低保转向就业、儿童、医疗、教育等积极的救助政策，建立政府与非政府组织社会救助的协作机制。关键词:发展型社会政策;社会救助;政策中图分类号:目。文献标t只码:A文章编号:I(刷-972X(2014)03-∞23 -05 社会救助是社会保障制度的重要内容，我国目求政府以长期性和战略性的眼光去设计、实施社会前虽然已经初步形成了社会救助体系，但社会救助救助政策，科学履行政府责任。从社会救助的角度的政策建构和具体实践都仍存在不少问题，影响了看，发展型社会政策具有以下内涵:公民权利的实现。发展型社会政策不同于传统社会第一，与传统社会政策将社会发展独立于经济政策在风险发生后才予以解决的政策思维模式，要发展的视角相比，发展型社会政策强调社会发展和求对风险进行积极的预防，从而对社会救助的制度经济发展同步进行。传统社会政策认为社会发展独和实践提出了更高的要求。立于经济发展之外，是经济发展的补充。后来经过一、发展型社会政策的内洒及其对社会救助提马歇尔等人的论述，社会政策理论逐渐丰富，但对社出的要求会政策的定位仍然立足于政府对公民提供应有的福发展型社会政策首先是在20世纪七八十年代利项目，在这种情况下，社会政策的发展仍受限制。由美国加州大学伯克利分校的梅志里(Midgley)教发展型社会政策以发展主义为理念基础，认为授提出的，他以横跨社会发展和社会福利两个领域经济发展是社会政策得以执行的基础和必备要素;的研究方法，对经济和社会协调发展进行了研究，发同时社会政策所包含的社会福利内容也可以促进经展型社会政策要求发展摆脱以往的单一目标模式，济的发展，社会救助和治理贫困等社会福利项目能要求实现多维度的发展，即增进人力资本，提高社会够为经济发展提供优良的人力资源和和谐的社会环发展指标水平以及改善人们的生存环境、实现人们境。自我参与、自我实现的能力等。发展型社会政策下，第二，与传统政策立足于增加受助者的收入增人不仅仅是政策的对象，更是政策的主体，要求人们加相比，发展型社会政策致力于消除人类发展障碍。充分发挥主动性、积极性，侧重于贫困的预防而非事与传统社会政策将社会救助政策视为再分配的一种后对贫困实施救济。发展型社会政策能够为我国社方式不同"发展型社会政策不是建立在资源分配会救助政策和实践的完善提供新的思路和启发，要基础上的静态方法，而是建立在对社会变迁需求的收稿目期:2013-11 -23 基金项目:国家哲学社会科学基金项目"东欧前社会主义国家福利建设的现状与前景研究"(12CGJOlO ) ;教育部人文社会科学规划l基金项目"政策过程视角下的政府绿色管理创新研究"(12YSA63∞25) ;山西大学政治与公共管理学院优势特色重点学科建设项目作者简介:冀慧珍(1976一)，女，山西平遥人，山西大学政治与公共管理学院讲师，博士，研究方向为社会保障政策。23
冀慧珍:社会救助的政策建构和实践完善:发展型社会政策的视角动态概念上"。[1]因而，发展型社会政策不仅仅强调府责任心的体现，也是现代国家公民生存权利的体对受助者收入的暂时增加，更立足于培养人们的能现，因此，政府是社会救助的第一责任主体。但仅凭力，消除人类自身发展的障碍，并在此基础上提高所政府这一个责任主体并不能保障社会救助的有效有人的生活水平，所以它包含了共享经济发展的理性，慈善组织、社会救助团体等大量的非政府组织也念基础。可以成为社会救助活动中的积极主体，公民作为社第三，与传统社会政策的单一责任主体相比，发会救助政策的对象和受益者，最清楚自己需要什么展型社会政策强调多元主体参与基础上的合作。20样的社会救助政策。世纪七八十年代，人们开始关注非政府组织在社会二、当前我国社会救助政策与实践中存在的问发展中的影响和作用，社区等非政府组织受到人们题的重视;发展型社会政策在以上理论的基础上，提出我国政府从20世纪90年代开始重视社会救助多方主体参与，建设社会投资型国家，当然它并没有的政策建设，经过十几年的发展，我国新型社会救助放弃政府之手的积极作用，反而对政府的职能和执体系的建构已经取得初步进展，基本形成了具有中政水平提出了更高的要求。国特色的社会救助体系。[4]但同时，贫困问题并未作为弱势群体维持生存的最后保障，社会救助得到根本解决，在社会转型时期，如果公共政策使得与其他的社会保障项目相比，对政府的依赖程度更利益差别持续扩大，甚至走向两极分化，那么，社会强，对政府责任的要求更高，社会救助不能追随一般发展就是不和谐和不可持续的。[5J政府应当进行政社会保障项目的社会化、私有化的趋势，这就要求政策调整，实现新的利益均衡。当前，我国社会救助中府积极完善社会救助制度，并在实践中推动其进一还存在以下不足:步前进。发展型社会政策对社会救助的设计提出了(一)救助理念落后，未实现从消除收入贫困到新的要求:消除能力贫困的转变第一，树立积极的社会救助理念，社会救助政策社会救助政策的产生是由于贫困现象的存在，应该致力于提高人的素质。发展型社会政策要求政学者对贫困的认识是逐渐深入的，从贫困的原因讨策能够体现中长期战略规划和目标，因此它对社会论贫困问题，主要有三种观点，即自然资源致贫说、救助政策的要求与传统社会政策有所区别，传统社收入不足致贫说和能力匮乏致贫说。其中收入不足会政策视角下社会救助政策主要针对收入属于贫困致贫说在相当长时期成为主流观点，成为人们界定线以下的人群予以救助，对其能力贫困则很少过问，贫困的主要标准，代表着人们从物质层面对贫困的体现了政策的事后性，而发展型社会政策则要求社解释。而能力匮乏贫困说则比较成功地弥补了收入会救助政策着眼于能力和素质的提升，以实现人的贫困说的局限，阿玛蒂亚·森是能力贫困说的提出全面发展，最终走出贫困。者和力倡者，作为1998年诺贝尔经济学奖的得主，第二，调整社会救助政策的侧重点，上游干预政他提出:贫困必须被视为基本可行能力的被剥夺而策当引起重视。在现行的社会救助政策体系的设计不仅仅是收人低下。另一位英国学者奥本海默也认和实施中，一般都将最低生活保障制度作为社会救为，贫困是指物质上的、社会上的、情感上的匮乏。助体系的基础与核心[2J但这样的制度设计并未充它意味着食物、保暖和衣着方面的开支要少于平均分体现发展型社会政策的要求，在发展型社会政策水平·…..首先，贫困夺去了人们建立未来大厦一一的指导下，对贫困的界定不仅仅是收入的不足，更体"你的生存机会"的工具。贫困使人们的生命面临现为可行能力的弱势，包括社会排斥、教育缺失以及危险，使人们无法再享有这些机会:免于疾病的困就业困难等方面的指标。根本的问题要求我们按照扰，必要而有层次的教育，退休生活的保障及安稳的人们能够实际享有的生活和他们实实在在拥有的自住宅等。[6]相比较以收入作为贫困的判断标准，以由来理解贫困和剥夺。发展人的可行能力直接顺应能力为贫困标准的判断有以下进步:第一，将贫困的这些基本要求。[3]因此，社会救助政策体系中，一些界定从静态转向动态，从静态地观察收入转向动态能够体现人的素质和能力提升的政策如教育救助、地考察其能力;第二，能力贫困说比收人贫困说对贫医疗救助以及灾后重建救助等更应受到重视。困的界定更深入、更彻底。收入虽然具有直观性，但第三，政府应该提倡多元主体积极参与社会救同时也具有表面性，它只提供给测评者表面的特征，助，保障参与渠道畅通。对公民进行社会救助，是政而能力作为贫困的衡量标准显然有助于从更深刻的24
究♂奔向寇则年第3期社会背景解决贫困问题。上的叠加，低保户如果参加工作的收入超过了当地我国社会救助的制度设计和实践操作中，对低的低保标准而使自己丧失低保户资格，遭受的损失保等受助对象的确认还是以收人作为贫困的判断标就更大了，因此，实践中除非低保户有机会获得远远准。2012年9月国务院出台的《关于进一步加强和高于低保金的收入的工作，否则他们是不会轻易就改进最低生活保障工作的意见》中对最低生活保障业的。因而，现行的低保制度对受助者的就业不会对象的认定条件做出明确规定户籍状况、家庭收起到鼓励的作用，反而限制了他们的就业热情。入和家庭财产是认定最低生活保障对象的三个基本第二，教育救助不力，未能有效纠正受教育机会条件。"2012年12月民政部印发的《最低生活保障的不公平。教育和医疗的社会保障是各国"积极性审核审批办法(试行)}中也做出了相同的规定户福利政策"的主要课题，通过投资教育，可以培养人籍状况、家庭收入和家庭财产是认定低保对象的三力资本，增强贫困群体进人劳动力市场的竞争力，从个基本要件。"这种界定方法的缺陷主要在于，一是而防止贫困的代际传递的出现，也能较好地消除侧重物质层面的关注，而缺乏对贫困人群精神层面"福利依赖"。我国的教育救助体系已经初步建立，的关注;二是只着眼于现时的贫困，而忽视贫困群体包括以义务教育阶段实行"两免一补"、"经常性助长期的发展，既不注意贫困发生的原因，也不探讨摆学"、高等教育阶段实行"奖、助、贷、补、减"为主，以脱贫困的未来发展;三是只立足于家庭内部界定贫"流动儿童少年就学"、"进城务工农民工子女义务困，只要收入不足以维持家庭人口的基本生活需要教育"、"高等学校困难毕业生救助"、"特殊困难未就判断为贫困，忽视了贫困产生的社会因素，即忽视成年人教育救助"为补充的教育救助制度，对于我了导致贫困产生的家庭之外的外围因素。国教育公平的实现有一定的作用，但从教育救助的(二)救助方式单一，无法实现彻底摆脱贫困的状况看，国家救助缺乏宏观视角，注重对个体贫困家制度目标庭和贫困学生的救助而忽视了对贫困地区的整体性我国社会救助制度建设的项目比较健全，但考教育救助，实践中我国的教育投入不仅没有对教育察这些制度的规定及其运行，就会发现无论是社会不公起到纠正和平衡的作用，反而起到了负向激励救助政策的整体设计还是具体救助政策的实践，都的作用，只能使教育更加不公平。教育救助不发达，存在救助方式单一的问题，导致我国返贫率高、贫困极易造成贫困的代际传递，难以实现社会救助政策问题长期得不到解决。如以我国西部为例，最近发的价值转向。表的《西部蓝皮书:中国西部发展报告(2012)}中分第三，医疗救助不合理，未能彻底走出贫病恶性析指出，西部部分地区贫困人口返贫现象比较严重，循环的怪圈。医疗救助是公民尤其是贫困群体健康返贫率高，平均返贫率在159毛-25%，个别地方高权的保障，从实践看，贫困和疾病常常互相影响，造达30%-50%，有些地方甚至出现了返贫人口超过成恶性循环，我国对医疗救助对象的划定虽然简单脱贫人口的现象。[7]易行，但并不科学，根据民政部2003年发布的《关于首先，缺乏就业激励制度，现行的低保制度限制农村医疗救助实施意见》的规定，低保户和五保户了低保户的就业意愿。低保主要以物质补给方式为是农村医疗救助的主要对象，依照这个划定方法，更主，对受助者能力的提升没有直接作用，而由于我国多需要医疗救助的人群如低保边缘户难以享受到医低保制度的缺陷，使有劳动能力的受助者没有积极疗救助，从而更易陷入贫困。实践中，城乡医疗救助性和紧迫性提高能力，实现就业，造成低保长期以来普遍存在着救助水平、筹资机制、医疗救助服务方式只进不出的怪状。在我国现行制度下，低保金是按以及制度建设等方面的问题，严重影响了医疗救助照低保家庭收入与低保标准之间的差额，实行差额的效果。这种现状不符合国际的发展潮流，21世纪补足的，这就意味着，低保家庭每收入一元钱，就会以后，经济政策由市场主导向社会政策倾斜。中国少收人一元钱的低保金，那么对于就业能力本就较共产党提出的建立和谐社会、自主创新国家的政策弱的低保户来讲，不会有积极性去争取就业，何况就理念，就是对全球化新潮流的一种回应。[8)我国当业过程中存在必要的损耗，如交通费、人际关系协调前的医疗救助无法使贫困群体走出生病更贫困、贫费用等，这样损失的收人就更多了。同时，我国实践困更生病的恶性循环，难以摆脱贫困、走向发展。中，其他的救助项目，如医疗救助、教育救助等动辄(三)救助主体薄弱，社区和非政府组织发展不以低保户为救助对象，造成了救助项目在同一群体成熟25
冀慈珍:社会救助的政策建构和实践完善:发展型社会政策的视角自古至今，社会救助就是一项国家和社会共同的理念和出发点之一经营的事业，成功的社会救助离不开社会力量的参发展型社会政策强调中长期的战略思维，使社与和支持，从国外看，社会救助政策的运行都有比较会救助政策一改以往"再分配"的社会角色，而有了发达的非政府组织及社区的参加，而我国虽然也肯新的含义，社会救助政策不仅对国民收入进行"劫定了非政府组织等社会力量参与社会救助的必要富济贫"的再分配，而且有了生产性的含义，政府应性，但非政府组织发展薄弱，未发挥应有的作用，导该知道"在可能的情况下尽量在人力资本上投资，致我国未能营造适合于贫困群体发展的社会环境，而最好不要直接提供经济资助"。[ll]将能力提升作包括缺乏有效的法律制度、参加社会救助活动的非为社会救助政策的理念，首先，应在全社会宣扬自立政府组织尚不发达以及社会排斥的存在和社区及其自强的奋斗精神，接受社会救助虽然是公民的权利，设施的不成熟。首先，非政府组织发展不足。我国但是努力走出贫困陷阱则是更有利于社会的生存方的非政府组织虽然也有了一定的规模，但总体上看，式，以此克服我国低保长期只进不出的局面，克服存在着行政影响大、独立性较差、资金不足等问题，"中国式福利依赖"。其次，以立法的形式确认能力而当今时代是一个高危机的时代，政府一元的管理提升的社会救助理念和目标。在将来出台的《社会方式已经不符合时代发展的要求，各民族国家政府救助法》中，确立政府的政策目标是彻底摆脱贫困，也逐渐认识到，在管理控制各种危机的过程中，必须途径则是有劳动能力者的自立自强。正如我国香港和其他众多的行动者分享权力、合作管理，不合作就针对失业者的综合援助计划，失业者必须符合居港会受到利害相关者的牵制而难以执行其政策。[9]反年限、经济状况调查、积极寻找工作三个条件，才可映在社会救助中，表现为非政府组织的救助活动力.获得援助，近年虽然放宽了居港年限的要求，但是对度不够、与政府部门欠缺深层次的合作，缺乏动态发于积极寻找工作却并未放松，以此促使受助者早日展机制，由于制度不足，导致对慈善机构等非政府组就业。出台统一的《最低生活保障条例~，以使我国织的引导和规范不足，很多非政府组织内部管理海的城乡居民都能够享受最低生活保障待遇，同时在乱、财务制度及组织结构不健全、经费短缺，因而出条件成熟时规定，贫困不仅是收入的不足，还应包括现了一些不如人意的情形，大大削减了其公信力，影能力的匮乏，相应的，为居民提供的援助，不仅仅是响了非政府组织有效参与社会救助。其次，从制度物质的给予，还包括就业、教育、培训及健康等各种设计看，我国对于非政府组织参加社会救助没有作服务的提供。出明确的规定，政府和非政府组织之间职能的划分(二)制度转向:社会救助政策的重点由低保制和相互之间的合作机制也没有明确。许多发达国家度转向就业、儿童、医疗、教育等积极的救助政策都遵循政府买单、非政府组织提供服务的方式，可以以能力作为贫困的判断标准，以能力的提高为保证服务的专业化程度，对于贫困群体来讲，非政府切人点消除贫困，政策的设计就会呈现出新的特点，组织具有亲民、快捷、手续简单等优点，而政府负责如改革目前以最低生活保障制度为中心的社会救助资金的支持和监督评估，避免了运动员和裁判员合体系，政府应该在提供服务、营造舆论导向以及设立二为一，又提高了效率，降低了成本。我国社会救助机制等方面提供有利于可持续生计发展的社会救助的服务提供则较欠缺，与非政府组织没有得到充分政策口]辅之以医疗救助、教育救助等其他救助制的发展和利用有直接关系。度，体现的是"授人以鱼"的救助特征，在能力贫困三、社会救助政策的完善:发展型社会政策的视的界定之下，社会救助政策的设计首先应该区分不角同的受众对象，总体看来，享受社会救助的人群可以我国当前社会发展与经济发展明显不平衡，社分为两类，一类是基本上没有劳动能力的群体，如老会发展滞后，只有以人为本的发展才是高效率的发人、未成年人及残障严重者，另一类是有劳动能力而展，因为我们的最高理想在于建立一种更加平等的收人不足者，如未就业或未充分就业的劳动人口。社会关系，保证所有具有社会效用的力量得到自由在对政策对象予以区分的前提下，社会救助应该呈发展。[叫发展型社会政策能够指导我们完善社会救现出不同的方式，从发展型社会政策的视角看，第一助政策，使贫困群体成为"具有社会效用的力量"类没有劳动能力的群体中，仍可作进一步的区分，老从而促进整个社会的发展。人需要的主要是收入的提高、养老服务的提供，那么(一)理念重塑:将能力提升作为社会救助政策低保制度和医疗救助及相应的养老服务应当是主要26
号音2奇向组却14年第3期内容;残障严重者也类似于老人的需求，即收入的保社区购买服务等做法，使其有较强的积极性参与社证与生活和医疗服务的提供，则低保制度和医疗康会救助，达到政府与非政府组织深层次合作的目的。复救助以及生活帮助服务应当是针对这一群体的主总之，我国对社会救助的政策从制度到实践都要制度内容;未成年人则需要更加认真地对待，他们应该予以深刻反思和检讨，在此基础上，以积极的理需要的不仅仅是现存制度下低保和"五保"制度所念为指导，完善相应的制度，并充分发挥多方主体的提供的简单物质帮助，更需注重健康和教育救助的作用。从发展型社会政策的角度探析这一问题会给提供，包括一些必要的服务，对于他们来说，制度重我们带来新的思路，应该重视这一课题并予以完善。参考文献:点并不仅仅是低保和"五保"制度，医疗救助和教育[1J张秀兰，徐月宾，梅志里.中国发展型社会政策论纲救助处于同等重要的地位，其中大龄的未成年人，则[MJ.北京:中国劳动社会保障出版社，2∞7.还应有相应的就业救助服务。第二类是有劳动能力[2J多吉才让.中国最低生活保障制度研究与实践[M].北而收入不足者，这个群体年龄和体力并不是劣势，但京:人民出版社，2∞1.他们在竞争中由于各种原因处于弱势地位，对于他[3]阿玛蒂亚·森.以自由看发展[MJ.北京:中国人民大学们来讲，必须立即实现从"授人以鱼"到"授人以渔"出版社，2∞2.的转变，社会救助制度就不应以低保制度为重点，而[4J郑功成.中国社会保障改革与发展战略:救助与福利卷应转向就业激励救助制度，如可以参考美国的"收[MJ.北京:人民出版社，2011.入所得税抵免"(Earing Income Tax Cridit, EITC)和[5J贼乃康，林莉.群众利益的嵌入性分析[1].晋阳学刊，我国香港的人息豁免机制，为鼓励受助人就业，规定2013,(5):8 -12. [ 6 ] Oppenheim. C. Poverty: the Facts [ MJ . London: Child Pov›受助人可保留部分工作的收入。erty Action Group, 1993. (三)主体多元化:建立政府与非政府组织社会[7]姚慧琴，徐璋勇.西部蓝皮书:中国西部发展报告(2012) 救助的协作机制[M].北京:社会科学文献出版社，2012.越成熟的社会，非正式组织越发达，参与渠道越[8]柳彦.中国国际经济合作观的历史变迁[J].经济问畅通在香港、澳门，非政府机构是社会援助服务题，2013，(2):21 -25. 的主要实施者o臼]非政府组织由于其本身特征的[9]李中元.高危时代全球治理与多元主体参与模式的研究影响，能够比较专业地开展服务，如我国香港的非政[1].经济问题，2011，(10) :4 -10. 府组织就开展了面向残疾人的康复服务项目、职业[ lOJ埃米尔·涂尔干.社会分工论[M].北京:三联书店，康复服务以及针对青少年的社工服务和就业援助计20∞. 划，这些服务较好地使受助者回归了社会，提升其自[11 ]吉登斯.第三条道路:民主社会主义的复兴[M].北京:北京大学出版社，2ωo.助能力，实现了"从福利到工作"的救助目标。[12 ]冀慧珍.可持续生计理念下的社会救助政策改革[J]. 发展型社会政策要求多元主体的积极参与，因中国行政管理，2012，( 1) :66 -70. 而，我国政府应该努力改善与非政府组织的关系，减[13 ]谭兵.香港、澳门、内地社会援助比较研究[MJ.北弱甚至消除其官方色彩，建立规章制度促使其内部京:北京大学出版社，2∞8.管理完善，增强非政府组织的独立性，利用优惠政策和资金支持，推广较先进的如政府向非政府组织及Improvement of the Social Assistance Policy: The Perspective of Socia1 Policy for Development JI Hui -zhen (School of Political Science and Public Administration, Shanxi University, Taiyuan 030006, China ) Abstract: China has initially formed the socia1 ass stance system, but there st ll exist such problems as the i›dea is still very backward; assistance methods are veIγsimple; the subjects are weak. So in the perspective of so›cia1 policy for development ,we should change our socia1 assistance policy. This paper points out three solutions: concept reshape, institutiona1 tum and multiformity of subjects. Key words: social policy for development; social assistance; policy (责任编辑:韩克勇)27
