经济研究导刊
ECONOMIC RESEARCH GUIDE总第 116期
2011年第 6期
Serial
，2011
一、中国农村医疗救助制度及现状
20世纪 90年代以来，老百性“看病难、看病贵”的问题受
到越来越多的社会关注。在广大农村地区，存在着一大批因
经济困难而不能参加新型农村合作医疗制度的贫困农民，这
些人一旦患病后，需要支付的医药费是低保救济金的数
倍，疾病让他们陷入“贫困—疾病—治病—更加贫困”的恶性
循环之中。因此，对贫困人群实施医疗救助制度，帮助他们摆
脱疾病困扰，维持健康水平具有重要意义。
从 2002年开始，国家发布了《关于进一步加强农村卫生
工作的决定》，在这个文件中明确指出了“要建立和完善农村
合作医疗制度和医疗救助制度”。2003年，在民政部下发的
《关于实施农村医疗救助的意见》中指出“农村医疗救助制度
是通过政府拨款和社会各界自愿捐助等多渠道筹资，对患大
病农村五保户和贫困农民家庭实行医疗救助的制度”，同时
也对医疗救助的内涵、目标原则、救助对象和救助办法做了
更为具体的规定。2004年，民政部、财政部联合发布了《农村
医疗救助基金管理试行办法》，对农村医疗救助基金来源、使
用和管理做出了明确规定。2009年民政部、财政部、卫生部、
人力资源和社会保障部联合发布了《关于进一步完善城乡医
疗救助制度的意见》，要求建立城乡统一的医疗救助体制，提
高农村医疗救助标准和救助水平。
经过多年的探索和实践，中国的医疗救助形成了一套比
较全面的实施制度。医疗救助主要通过国家、地方财政拨款、
彩票公益金、社会捐助等方式进行筹资，并实行属地管理原
则。各地在自身财政收入情况，需要医疗救助的对象数量基
础上制定救助标准，按照按照“广覆盖，低标准”原则对贫困
人员进行救助。
在国家民政部门及相关部门的不断努力下，中国医疗救
助资金投入和医疗救助对象的数量不断增加，救助水平也不
断提高。在民政部发布的《2009年民政事业发展统计公报》中
显示，到 2009年，国家投入农村医疗救助资金为 亿元，
比 2005年 亿元投入多了将近 10倍。但是，由于中国农
村贫困群体中需要救助的人群基数较大，救助资金有限等因
素，农村贫困群体在医疗救助方面的全国人均水平起伏较
大，在发展过程中出现了一些不可避免的问题。
二、中国农村医疗救助制度存在的问题
（一）救助对象界定缺乏科学性
在民政部 2003年发布的《关于农村医疗救助实施意见》
中明确规定了农村医疗救助对象为“农村五保户、农村贫困
户家庭成员以及地方政府规定的其他符合条件的农村贫困
农民”。但是在实际制度的运行过程中，地方各级政府和民政
部门通常是以政府定期发布的最低生活保障线为主要依据
来确定救助对象，虽然这种方法简单易行，但是固定的救助
标准和动态的救助对象之间就形成了矛盾。另外也容易导致
申请者设法隐瞒自己的实际收入，以获取救助的行为。
（二）政府对农村医疗资源投入不足
目前，中国的高级卫生技术人员和先进仪器设备都集中
在大中城市，农村的卫生资源十分欠缺。2005 年底，全国
1 633个县共有综合医院仅 2 009所，县妇幼保健院（所、站）
1 526所，县疾病预防控制中心（防疫站）1 586所。每千农业
人口有乡村医生和卫生员 人，2005年中国各类医疗机
构人员达 万，其中卫生技术人员 万，平均每千人
有医疗人员 人。即便是有限的农村卫生预算和卫生费
用，也越来越向高层次医院转移，中、下级的医疗机构却无人
问津，进一步降低了农村医疗服务体系的运作效率，导致贫
困农民无力就医、无处就医，引发“因病致贫、因病返贫”。
（三）医疗救助资金不足
由于中国现行的医疗救助制度实行属地管理的原则，因
收稿日期：2010- 12- 28
作者简介：李鹏菲（1985-），女，河北任丘人，硕士研究生，从事社会保障研究。
对中国农村医疗救助的研究
李 鹏 菲
（首都经济贸易大学劳动经济学院，北京 102208）
摘 要：农村医疗救助从 2003年开始发展以来，对缓解农村贫困人口看病难看病贵的问题作出了极大的贡献，但
是在发展过程中，仍然存在着救助对象确定缺乏科学性、农村医疗资源短缺、农村医疗救助和农村新农合制度衔接错
位等问题，试图通过对上述问题进行分析并提出建议，目的使中国农村医疗救助更好更快更强的发展。
关键词：农村；贫困；医疗救助
中图分类号：F32 文献标志码：A 文章编号：1673- 291X（2011）06- 0037- 02
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此，医疗救助水平的高低不取决于疾病的种类，而是以各个地
方政府的财政收入水平作为最终的决定因素。由于受救助资
金不足的限制，各地农村医疗救助实施办法一般都确定了救助
的起付线、封顶线、以及救助病种。较高的起付线使得患一般
疾病的贫困农民不能享受救助，较低的封顶线对患大病的贫困
农民来说杯水车薪，将某些大病、重病作为主要救助病种的做
法又将一些患有病种规定之外、亟须救助的重病贫困农民和患
有常见病、多发病、慢性病的贫困农民除在救助范围之外。医
疗救助体制中的这些门槛，已经让很多的贫困农民处于贫困疾
病交加的状态中，给贫困家庭带来严重的经济压力和心理压力。
（四）医疗救助和“新农合”衔接断层和错位
新型农村合作医疗制度和农村医疗救助都是农村医疗
保障体系中不可或缺的重要环节，都是为了有效缓解和降低
农民因疾病带来的经济负担。但是由于两者在保障对象和保
障水平等方面的不同，使得这两种制度的衔接出现断层和错
位。具体来说主要有以下表现：首先在救助与参合对象方面，
农村医疗救助覆盖的对象主要是农村困难群众中五保户、特
困户。但在农村地区还有不少困难群众也交不起参合费，需
政府的资助。其次是起付线的设定问题，新型合作医疗实行
的是报销制，发生医疗费用并达到起付线后才能得到报销，
医疗费用达不到起付线的则不能受益。作为农村医疗救助对
象的五保户和农村特困户，虽然已经由民政部门资助参加了
合作医疗，但是却由于起付较高可能享受不到相应的待遇。
最后是制度推进进度上的问题，部分地区认为做好两项制度
的衔接就是将两者完全同步推进，农村医疗救助只能在新农
合试点地区开展，其他地区不宜开展，这在客观上会导致新
农合阻碍农村医疗救助工作开展。
三、完善农村医疗救助制度探析
（一）科学界定救助对象
首先，民政部门在确定救助对象的过程应严格审批程
序，落实调查工作，提高政策的执行力。尤其是在审批过程
中，民政部要切实采取入户调查、邻里访问等方式对申请人
的健康状况、家庭经济状况、医疗支出等进行深入了解和调
查。其次，要做好医疗救助的宣传工作，提高村民对政策的知
晓率，在救助对象确定过程中发挥村民的舆论监督作用，减
少操作过程中的人为因素。最后，考虑到贫困人口的动态性，
对于救助对象要实行动态管理，定期更新救助对象，确保制
度的相对公平性。准确界定救助对象才能真正切实为贫困人
口提供一个较高水平的健康保障体系。
（二）扩大医疗救助资金来源
目前中国医疗救助资金来源的主渠道是财政性资金，社
会捐助为辅。财政性资金应当根据各地方财政实力的大小，
实现中央财政与地方财政有机结合。东部地区经济发展水平
比较高，财政负担能力相应较强，地方财政负担比例要稍大；
中、西部农村地区财政负担能力较弱，中央政府根据当地的
“五保”供养和低保对象规模，加大专项资金转移力度，受援
助的地区省政府要按规定比例提供相应的财政配套资金。还
要运用法律手段来保证政府的财政拨款及时到位，做到专款
专用。就中国医疗救助实现状况来看，仅靠单一的政府财政
性拨款的筹资方式所筹集的资额是不足的，还要积极发展多
渠道的筹资方法，建立起确实能够发挥作用的贫困人口医疗
救助系统。例如可以通过规范社会捐赠行为，让广大公民参
与到扶贫救困中来。还可以通过培育和发展社会救助的民间
组织，吸引社会各界人士广泛参加，利用民间组织筹资、发行
的福利彩票、社会捐助向社会筹集医疗救助基金。
（三）整合新型农村合作医疗与医疗救助制度
新型农村合作医疗保险制度与医疗救助政策都是农村
医疗保障体系中重要的成员，两者发挥着不可替代的作用。
医疗救助基金部分用于为救助对象代缴参加合作医疗制度
的费用，其他医疗救助基金用于救助对象的医疗费用附加补
偿，救助对象除了从合作医疗基金报销部分医疗费用外，还
可在此基础上从医疗救助基金获得部分补偿，其医疗费用补
偿比例显著提高，从而使医疗救助力度大为增强。医疗救助
通过合作医疗管理网络的实施，制度运行成本因而下降，管
理操作易行和高效，双方的衔接有利于管理成本的控制及制
度的持续发展，在具体操作过程中，新型农村合作医疗管理
机构对参合的救助对象就医服务质量、费用控制和补助等方
面给予协助，民政部门负责资金的筹集及费用的支付终审，
以降低整体管理成本。
（四）完善医疗救助政策法规体系
完善医疗救助的政策法规体系，需要各级主管部门共同
努力。基层民政管理部门要规范医疗救助申请、审核、审批与
发放等环节的档案管理制度，上级民政、财政和有关纪律检
查部门对下级农村医疗救助尤其是基金管理与发放等情况
实行定期监督审查与通报制度，医疗机构的主管部门也要根
据医疗救助的相关文件制定医疗机构相关的配套制度，提高
医疗机构工作人员对医疗救助的认识和重视程度。除此之
外，国家也要通过立法程序，加快出台《社会救助法》，并且通
过修订已有的法律法规或出台新的法律法规，对农村具体医
疗救助的对象、主体、范围、标准等作出规定，使得农村医疗
救助得到规范，实现医疗救助工作法制化、规范化、科学化。
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