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第五讲 公共支出分析
Lecture-5
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主要内容
购买性支出
转移性支出
公共支出的成本效益分析
公共支出的增长
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2006年财政按功能分类的支出结构
数据来源：《中国统计年鉴（2007） 》
支出合计
经济建设费
社会文教费
国防费
行政管理费
其他支出
单位：亿元
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公共支出以是否能够直接得到商品和劳务为标准，可以分为购买性支出和转移性支出两个大类。
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购买性支出是指政府购买日常政务活动所需商品和劳务的支出以及进行公共投资所需的支出。这类支出的共同特点是遵循等价交换的原则，政府一手付出货币，一手得到所需的商品和劳务。一般来讲，政府增加购买性支出，会直接或间接地引起社会需求的扩大，其结果是企业生产规模的扩大和就业人数的增加。
购买性支出分为社会消费性支出与投资性支出两大类别。
一、购买性支出
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社会消费性支出
社会消费性支出是维持政府机构正常运转和政府提供公共服务所需经费的总称，主要包括国防支出、行政管理支出、教育支出、文化支出、科学研究支出以及卫生保健支出等内容。
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国防支出
国防支出是国家用于国防建设、国防科技事业、军队正规化建设和民兵建设方面的军事支出。
2009年中央国防支出亿元，完成预算的%，增加亿元，增长%。其中，中央本级支出亿元，对地方转移支付亿元。支持改善军队官兵生活待遇，加强信息化建设，适当增加装备及配套设施，提高军队抢险救灾应急能力等。
各国实践证明，引起国防支出预算规模变化的因素是多方面的，比如国家安全受到威胁的程度、对安全受到威胁的认识、国家财政收支状况、世界格局的变化以及公共决策过程等。
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2000~2006年国防支出占财政支出的比重
单位：亿元
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MC
Q*
O
MB
国防支出规模
MBA
MBB
MBC
国防支出的有效水平
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E
社会无差异曲线
社会生产可能性曲线
大炮与黄油之间的选择
黄油
大炮
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行政管理支出，是指财政用于国家各级权力机关、行政管理机关及外事机构行使其职能所需要的经费支出，这类支出为国家政权机构的存在和运转提供了经济保障。
按照中国政府预算收支科目的分类，行政管理支出包括行政管理费支出、武装警察部队支出、公检法司支出和外交外事支出等内容。
行政管理支出
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2000~2006年行政管理费支出占财政支出的比重
单位：亿元
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科教文卫支出
科教文卫支出，包括公共支出中用于科学、教育、文化、卫生等部门的人员经费和公用经费以及其他事业发展等方面的支出。按照中国政府预算收支科目的分类，科教文卫支出包括科学事业费、教育事业费、文体广播事业费和卫生经费等内容。
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教育支出
年份
支出合计
教育支出
占GDP%
占支出总额%
2001
%
%
2002
%
%
2003
%
%
2004
%
%
2005
%
%
2006
%
%
GDP的4％
2006年教育支出（亿）主要包括：预算内教育事业费（亿） 、教育基建投资（亿） 、各部门事业费中用于教育的支出（亿） 、城市教育费附加支出（亿） 、支援不发达地区资金用于教育的支出（亿）。
单位：亿元
1993年发布《中国教育和改革发展纲要》提出财政教育经费支出达到GDP的4％
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*政协委员建议教育经费应增至GDP的4%
2004年两会期间，沈士团等56位政协委员共同提出提案：建议国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当尽快达到4%。
沈士团委员介绍，4%的比例是参照世界平均水平确定的，1994年该比例世界平均水平为%，1995年为%.“据统计，我国是用占世界%的教育经费培养着占世界近20%的中小学生。”
2002年底，我国农村中小学还存在4000万平方米D级危房，2003年中央安排国债资金20亿元，地方各级政府配套资金约31亿元，改造危房980万平方米，还有3000多万平方米的危房没有改造。此外，拖欠农村中小学教职工的工资问题还远没有得到解决。
截至2003年10月，全国累计拖欠中小学教职工国家规定标准工资共亿元，其中2003年1至10月新增拖欠工资亿元。
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科学研究支出
年份
财政支出合计
科学研究支出
占GDP%
比重
2001
%
%
2002
%
%
2003
%
%
2004
%
%
2005
%
%
2006
%
%
2006年科学研究支出（亿）主要包括：科技三项费用（亿） 、科学事业费（亿） 、科研基建费（亿）和其他科研事业费（亿） 。
单位：亿元
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公共投资与私人投资的不同表现在公共投资不以私人为主体，而是以政府为主体。与社会消费性支出不同，公共投资支出最终会形成收益，因此会更多地通过负债融资的形式获得投资所需要的资金，比如发行国债、向政策性银行贷款。
公共投资支出规模的大小受社会经济制度和经济发展所处阶段等多种因素的影响。通常，市场经济发达的国家，投资主要由私人部门来完成，与实行计划经济的国家相比，政府投资所占的比重会相对较低。而一国所处的发展阶段也影响着政府投资的规模。与发达国家相比，发展中国家政府投资支出相对较高。
2、公共投资支出
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产量MC
公共投资KG
私人投资KP
KG1
KG2
KP1
KP2
Q1
政府投资与私人投资保持合理的比例
KG3
KP3
M
N
Q2
Q3
O
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公共投资支出主要是政府用于道路、桥梁、港口、码头、农业等基础设施或行业的支出。这类支出集中于私人投资表现出市场失灵的领域，就其范围来讲主要包括自然垄断行业、基础设施、风险投资以及农业等方面。
按照中国政府预算收支科目的分类，公共投资支出包括基本建设支出、企业挖潜改造资金和科技三项费用、流动资金、地质勘探费、支农支出、城市维护建设支出等内容。
Lecture-5
*中国的基础设施投资分析
基础设施内容比较复杂，概念可以分为狭义和广义两种。从狭义的角度看，基础设施主要指经济基础设施，主要包括能源、运输、水利等设施；从广义角度看，基础设施还包括社会事业方面的基础设施，主要有卫生、教育以及其他城市基础设施（水、电、气、热、道路、通信等）。
Lecture-5
能源投资情况
“十五”计划期，随着能源需求的迅速扩大，能源建设投资出现迅速增长。2000年，中国能源投资总额为3800亿元；2004年，增加到6397亿元。年均增长率达到％。其中煤炭投资年均增长%,电力投资年均增长％。
Lecture-5
能源投资资金来源构成
Lecture-5
交通运输投资情况
2001－2004年，中国交通运输业投资总额为万亿元人民币，年均增长％。其中公路投资年均增长％；水运投资年均增长％；铁路、航空投资增长速度较慢。与能源投资比较，交通运输投资增长较慢，而垄断性较强的铁路、民航业投资增长更为缓慢。
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交通运输投资资金来源构成
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水利投资情况
中国目前的水利建设主要包括防洪除涝、江河治理、农田灌排骨干工程、水土保持、水资源保护、供水等方面，主要是公益性或准公益性设施。在水利投资中，以政府投资为主。但与国际比较，政府投资所占比重偏低，投资力度也不足。这些情况，导致中国水利建设相对经济发展速度比较缓慢。“十五”计划期间，水利建设的速度开始加快。
Lecture-5
水利投资资金来源构成
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城市基础设施投资情况
城市基础设施作为一个整体看，具有公共产品特征。但进一步分析，还可以划分为公共产品和准公共产品。改革开放以来，中国的城市基础设施建设投资从政府为主向政府与市场结合的模式转变，出现了财政融资、债务融资、企业积累资金和经营资源融资等四种模式。
Lecture-5
财政融资指政府财政投资；包括中央财政专项拨款、城市维护建设税及公用事业附加费、地方财政拨款等三个部分。1990年以前是城市基础设施建设的主要资金来源，占城市建设资金的40％左右。1990年以后逐渐下降，目前仅占20％左右。
Lecture-5
债务融资包括债券融资和银行贷款两种方式。1986年时，仅占城市建设资金来源的％。随着市场化改革的推进，这一融资方式在城市建设资金筹集中的作用很快增强，2001年时，这一融资方式筹集的资金，占城市建设资金的比重已经达到％。
Lecture-5
随着城市公共事业收费和价格改革的实施，经营城市基础设施的企业积累资金增长迅速，在城市建设资金中的比重较快提高。在城市建设资金中的比重，由1992年的9％提高到2001年的％。
Lecture-5
经营资源融资主要是指通过土地开发和城市基础设施建设带动土地升值，升值后的土地进行招标、拍卖，从而得到资金的融资方式。目前在城市建设融资中居于重要地位。具体数据还难以准确统计，但从观察角度看，已成为大多数城市建设的主要资金来源。
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年份
支出合计
基本建设费
比重
2001
%
2002
%
2003
%
2004
%
2005
%
2006
%
基本建设支出：指按国家有关规定，属于基本建设范围内的基本建设有偿使用、拨款、资本金支出以及经国家批准对专项和政策性基建投资贷款，在部门的基建投资额中统筹支付的贴息支出。
基本建设占财政支出的比重
单位：亿元
Lecture-5
2000~2006年经济建设费支出占财政支出的比重
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年份
支出合计
农业支出
比重
2001
%
2002
%
2003
%
2004
%
2005
%
2006
%
2006年财政用于农业的支出（亿）主要包括：支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费（亿） 、农业基本建设支出（亿） 、农业科技三项费用（亿） 、农村救济费（亿）和其他支出（亿）。
国家财政用于农业的支出
单位：亿元
Lecture-5
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二、转移性支出
转移性支出是指政府单方面把一部分收入所有权无偿转移出去而发生的支出。代表着各种补贴、往来拨款、资本转移和债务利息等支出。按照国际标准，转移性支出主要由社会保险和社会福利这两大部分构成，具体包括政府支付的补贴、养老金、失业救济等等。
转移性支出对收入再分配具有最直接的影响，有利于促进经济发展和社会稳定目标的实现。
Lecture-5
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社会保障支出是指国家向丧失劳动能力、失去就业机会以及遇到其他事故而面临经济困难的公民提供的基本生活保障的支出。
社会保障制度首创于19世纪德国高速工业化时期。19世纪80年代，德国俾斯麦政府颁布了人类历史上第一部社会保障法，规定在工人受伤，病残和退休时，得到一定数额保险金，开始建立社会保障制度。20世纪早期，英国，法国也先后通过了类似的社会保障立法，1935年美国也建立了社会保障制度。20世纪30年代经济危机时期，社会保障支出规模上升。20世纪后半期，随着西方发达国家失业人口增加和人口老龄化，社会保障支出逐步成为各国政府支出的最重要项目。
1、社会保障支出
Lecture-5
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国际劳工组织1952年制订《社会保障（最低标准）公约》，规定了社会保障范围应当覆盖疾病，生育，老年，残疾，死亡，失业，工伤，职业病，家庭等9个方面。
社会保障主要包括社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚等内容。
社会保险：养老、医疗、伤残、失业保险等。
社会救济：对因各种原因无法维持最低生活水平的城乡居民提供的物质帮助。
社会优抚和社会福利：对盲聋残哑和鳏寡孤独等社会成员提供的各种物质帮助。
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社会保障模式
现收现付式。现收现付制指当期社会保障支出由当期的收入——通常是工资税来支付的。在这种制度下，社会保障成本的代际转移是以收定支，即由在职职工承担已退休职工的社会保障成本；支付给退休者的社会保障资金是直接来自该时点的在职劳动者负担的社会保障费用，为满足社会保障支出的筹资要随支出水平的上升幅度来作出调整。这种模式以德国最为典型，故又称为“德国模式”。该模式要求有较小的人口压力、年轻的人口结构、较强的国家实力、完备的税收体系等。但是，在这种模式下，社会保障负担随着支出的增长而逐年提高，而且资金完全没有积累。
个人帐户式。个人账户模式强调雇员的个人缴费和个人帐户的积累，退休者的社会保障权益来自本人在工作期间的积累，且所积累的资金通过投资基金进行运作。这种模式以智利的模式为代表，特点是具有累积性和增长性，资金供给比较稳定，在经济波动中表现出较强的抵抗能力。
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年份
财政支出合计
社会保障支出
占支出总额%
2001
%
2002
%
2003
%
2004
%
2005
%
2006
%
2006年社会保障支出（亿）包括：抚恤和社会福利救济（亿） 、行政事业单位离退休支出（亿） 、社会保障补助支出（亿） 。
单位：亿元
社会保障支出
Lecture-5
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社会保障支出——抚恤和社会福利支出
年份
财政支出合计
抚恤和社会福利支出
占支出总额%
2001
%
2002
%
2003
%
2004
%
2005
%
2006
%
2006年抚恤和社会福利支出（亿）包括：抚恤支出（亿） 、离退休费（亿） 、社会救济福利费（亿） 、救灾支出（亿） 及其他（亿） 。
单位：亿元
Lecture-5
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2、财政补贴支出
所谓财政补贴，是指在某一确定的经济体制结构下，财政支付给企业和个人的，能够改变现有产品和生产要素相对价格，从而可以改变资源配置结构和需求结构的无偿支出。财政补贴的目的是为了贯彻一定的政策，满足某种特定的需要，实现特定的政治、经济和社会目标；补贴的性质是通过财政资金的无偿补助而进行的一种社会财富的再分配。
Lecture-5
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年份
财政支出合计
政策性补贴支出
比重
2001
%
2002
%
2003
%
2004
%
2005
%
2006
%
政策性补贴支出
2006年政策性补贴支出（亿）包含：粮棉油价格补贴（亿）、平抑物价等补贴（亿）、肉食品价格补贴（亿）及其他价格补贴（亿）。
该项支出1985前冲减财政收入，1986年以后作为支出项目列在财政支出中。
单位：亿元
Lecture-5
A
A´
C
B
C´
C"
A"
Slutsky标准
E1
E3
Hicks标准
X
E2
U´
U
补贴标准
Hicks标准: 补贴使价格变动前后消费者的效用水平保持不变。
Slutsky标准：补贴使消费者在价格变动前后能够买到的商品组合保持不变。
Lecture-5
*
补贴形式
（1）明补与暗补
明补：指消费者因产品涨价而从政府手中得到的现金补贴。明补不改变商品的价格。
暗补：指消费者以低于市场均衡价格购买商品时得到的补贴。由于消费者不是从直接可见的形式中获得补贴，而是在购买补贴商品时才享受到补贴，所以这种补贴形式被称为“暗补”。暗补会改变商品的价格。
Lecture-5
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A
A’
C
C’
E1
X
U1
U2
X2
X1
Y
Y2
Y1
E2
O
明补不改变商品的相对价格，只产生收入效应
Lecture-5
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A
C
B
E1
X
U1
U2
X2
X1
Y
Y1
Y2
E2
O
暗补改变商品的相对价格，产生收入效应和替代效应
Y3
X3
E3
A′
B′
Lecture-5
A
A’
C
B
C’
E1
E3
在补贴金额相同的情况下，明补所能达到的效用比暗补大。
X
U1
U3
U2
X2
X3
X1
Y
Y1
Y3
Y2
R
E2
O
m
Lecture-5
A
A’
C
B
C’
E1
E3
要达到同样的效用水平，明补比暗补花费小。
X
U1
U2
X2
X3
X1
Y
Y1
Y3
Y2
R
E2
E2R＞E3M
Q
m
Lecture-5
*
E
A
F
C
B
H
Y
X
票证制度与暗补相同之处在于都是以优惠价格购买商品。不同之处在于暗补在购买量上没有限制，而票证在购买量上有限制。
票证制度
Lecture-5
liuyi
Lecture-5
*
Lecture-5
*
（2）实物补贴与现金补贴
实物补贴是以发放实物的形式给予受益者一定量的补贴。
实物补贴与现金补贴效应分析
Lecture-5
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A
N
B
D
E1
E2
面粉月消费量（公斤）
U1
U2
U3
Y
R1
R3
F1
E3
O
实物补贴的数量超过补贴接受者的需要
C
大米月消费量（公斤）
10
50
40
50
F3
Lecture-5
*
A
N
B
D
E
E′
面粉月消费量（公斤）
Y
R
R′
F
O
实物补贴的数量低于补贴接受者的需要
C
大米月消费量（公斤）
50
40
50
F′
Lecture-5
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墨西哥的Progresa计划
墨西哥的Progresa计划从1997年开始实施，是一项综合性的减贫计划。该计划为农村贫困家庭的教育、医疗服务和营养提供补贴，目的是减少现在的贫困，增加穷人对人力资本的投资，打破贫困的代际链。Progresa计划涵盖260万人口，约占该国农村极端贫困人口的80%。
Progresa为穷人家庭每名年龄在18岁以下、上小学3年级至中学3年级间的孩子提供补助。所读的年级越高，补助额越大，而且女孩的补助略高于男孩。一名中学3年级学生所获得的补助，约相当于一个农民年收入的46%。如果学生在1个月内旷课时间超过学时的15%，则该学生在当月不能获得补助。
Progresa提高了所有年龄段孩子的入学率，对小学6年级升入中学1年级这个过渡时期（传统上这个阶段很多儿童辍学）的影响最大（入学率提高了17%）。
在Progresa项目下，墨西哥政府决定取消对牛奶和玉米饼的补贴，而采取直接对郊区的贫困母亲发现金补助。
Lecture-5
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三、公共支出的成本效益分析
在英吉利海峡修筑海底隧道的效益应该如何衡量？旅游收入的增加？就业人数的增加？时间的节约？更安全的交通方式？还是仅仅因为英国人需要一个大项目来鼓励自己？
20世纪30年代，美国首先将成本效益分析法运用于公共项目的评估中。
1936年，美国政府通过的《洪水控制法案》，开创了运用成本效益分析法评价公共支出项目的先河。进入60年代，成本效益分析法开始得到推广。
1960年，英国对伦敦—伯明翰的公路建设就运用了成本-效益分析技术。1967年英国政府发表的白皮书正式承认了成本效益分析法的作用。
1975年世界银行发表了《项目的经济分析》，此后，项目评估技术得到广泛的运用。
成本效益分析有助于确保公共决策的一致性。
Lecture-5
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计算项目可能带来的全部收益和成本；
对成本流和收益流进行贴现；
对不同项目进行比较分析后作出选择。
进行成本收益分析的步骤：
Lecture-5
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水力发电工程的成本和效益
收益
成本
有形的
直接的
水力发电
建设设备、维修
间接的
航运、灌溉、防洪、旅游
淹没土地使生态平衡遭到破坏
无形的
直接的
水库风景美化
破坏自然环境
间接的
风景美化
（对非居民）
高压线影响电视清晰度
1、公共项目的效益与成本的度量
Lecture-5
*
1）能够直接以货币形式反映的成本与效益的度量可采用的方法有：
市场价格
消费者剩余 (Consumer surplus)：指的是消费者购买一定数量的商品愿意支付的价格与实际支付的价格之间存在的差额。
Lecture-5
*
2）难以直接以货币形式来度量其价值的成本与效益, 可以使用下列方法：
非数量化：指对成本效益分析中不能用数量分析的部分所采用的定性分析。
补偿差异：指的是一个计划项目的存在使社会经济系统内的某些元素的现有存在状况产生差异——受益或受损。正的补偿差异使受益者愿意付出某笔支出而让计划项目存在；负的补偿差异使受损者因得到某笔收入而让计划项目存在。
影子价格：指并不存在于市场，但真正反映社会边际成本的社会价格。
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需求变动的影子价格
S
D’
D
P1
补贴
缺货
P2
P3
E2
Q2
E1
Q3
A
B
Q1
Lecture-5
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D
Pa
Pb
Pc
Eb
Qc
Qb
Qa
S
S’
Ea
缺货
补贴
供给变动的影子价格
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3）其他方法
时间价值的估计
一般使用工资率来对工作时间的价值的进行估计。对公共项目带来的时间节约的价值的估计，可以使用节约的时间乘以工资率得到。比如新的铁路干线的开通节约时间的价值，可以用每位乘客节约的时间乘以人数，在再乘以其平均工资率得到。
生命价值的估计
比如，一项能够降低交通事故的方案就面临对生命价值的估计。可以使用的方法有两个：一是计算净收入流的现值，即用个人一生各个时期能够获得的各项收入减去日常生活耗费后的余额折算成现值。二是通过了解使用个人为改变死亡概率而愿意付出的数额间接地进行估算。
Lecture-5
成本-效果分析
在成本一定的情况下，估算效果的最大化或是在效果一定的条件下，估算可能的最低成本。例如，水库建设所需支出一定的前提下，比较不同的水库建设方案。又为了实现培养10万注册会计师的目标，比较几种培养方案所需支出情况等。
社会成本节约价值的估计
当公共项目带来社会某种成本的节约或消除时，则估计出来的社会成本节约价值便是对公共项目效益的量化。比如，增加公共卫生防疫支出方案的效益可以用公费医药支出的下降额来估计，等等。
Lecture-5
*
2、公共项目的评价标准
净现值标准（NPV）
内含报酬率标准（IRR）（ NPV=0）
效益成本比率
Lecture-5
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3、关于贴现率的选择
对私人投资来说，企业资金的机会成本被公认为合适的贴现率。
那么公共投资项目呢？可供选择的方案：
私人部门的收益率
税前收益率（如果资金来自私人投资的减少）
税后收益率（如果资金来自消费的减少）
税前、税后收益率的加权平均数
社会贴现率
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四、公共支出的增长
1、公共支出增长原因分析
面对公共支出的不断增长，经济学家们试图从不同的角度给出解释。
瓦格纳定律
皮考克和韦斯曼的梯度渐进增长理论
马斯格雷夫和罗斯托的发展阶段增长理论
鲍莫尔的非均衡增长理论
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2、公共支出增长控制
强化预算的权威性
改革预算编制方法
程序性削减公共支出规模
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Lecture-5
