2013年第9期改革与战略,2013 第29卷(总第241期)REFORMATION &S TRATEGY (Cumulatively, ) 农村土地集约化经营的现实困境及其法治进路王东(西南科技大学，四川绵阳621010)[摘要]在实现农业现代化、城镇化、城乡统筹发展的语境之τ，农村土地集约化经营是实现农村经济发展方式转型的有效途径。土地的适度规模整合、农村劳动力质量的提高以及先进科学的管理方法是实现我国农村土地集约化发展的三大条件。文章从对阻碍农村土地集约化经营的困境分析入手，结合农村土地集约化经营的意义探寻满足农村土地集约化经营条件的法治应然之路。[关键词l农村土地;土地集约化;法治进路[中图分类号1F301文献标识码1A [文章编号11002-736X(2013)09-0046-04 The Plight and Legal Methods of Intensive Management of the Rural Land in China WangDong (Southwest University of Science and Technology, Mianyang, Sichuan 621010) Abstract: Under the background of agricultural modemization as well as the urbanization and coordinative development of urban-rural area, the intensive management of the rural land is the etfective pa忧emfor the transformation of economic development. The moderate scale management, the high quality of rural labor force and the scientific management methods are three important factors 10 realize the intensive management. In combination with the significance of the intensive management, the issue has put forward the legal methods based on the plight. Key words: the ruralland; intensive management; legal method 古典经济学家威廉·配第指出土源，实现土地利用效率的最大化，提高相关法律法规制度供给，以法治促进土地是财富之母，劳动是财富之父"。①对土地的利用质量，减少土地利用浪费的地集约化的规范发展才是应然之路。农村土地利用模式的调整、对农村土地经营模式。可见，土地的适度规模整经营者素质优化将会有助于实现农村土合、农村劳动力质量的提高以及先进科-、我国农村土地集的化发展的意义地的集约化经营。而农村土地集约化经学的管理方法是实现我国农村土地集约营则是实现农村经济发展方式转型的有化发展的三大条件。然而，目前我国农经济学家道格拉斯·诺斯认为经效途径。土地集约化是指在合理规模的村土地的使用存在着阻却集约化的现济增长的关键在于制度因素，一种提供土地上，集中投入先进的生产资料、用状。笔者认为，从现状之中寻求满足土适当的个人剌激的制度是促进一国经济科学的管理方式以及优质的劳动力资地集约化的条件，并在此基础之上完善增长的关键"。③易言之，在面临当下农[{乍者简介]王冬(1979-)，男，四川成都人，西南科技大学法学院讲师，法学博士，研究方向:经济法总论、农村经济法治。-It蟹:.]11回皿..回回国.....n钮..::Z"T_钮'匾酶画s.回议和孩码
村经济发展瓶颈与转型困境时，促进土移成为非农业人口是城镇化的一大特二、阻却农村土地集约化发展之因地集约经营的制度化无疑会是解决困征。④而对农村土地实行集约化经营，素分析境、促进经济增长的一剂良方。提高农业的生产率，才能让农民脱离土(一)推动农村经济发展方式的转变地实现人口转移。经济学家陆挺认为，农村的经济长期不受重视，处于传"促进经济增长由主要依靠物质消"进→步推进城镇化的关键即是农村土统的小农经济发展模式之中，元论在公费，向主要依靠科技进步、劳动者素质共产品供给、发展意识、经济水平等方地改革，(农民工离土不离乡)造成了提高、管理创新转变。"③显然，农村经面都远远落后于城市。具言之，当前我土地资源的极大浪费，近2亿农民工每济的增长不能再依靠传统的小农经营碎国农村土地集约化发展的阻却因素有如年只是在农历春节才住在家里"。⑤笔者块化模式，而应该朝着土地集约化发下方面。认为，促进土地集约化经营既有助于实展、农业现代化方向转变。(一)农村土地粗放型经营模式现人口的转移也有利于解决农村土地闲1.农地集约化经营是稳定和完善1.土地撂荒严重。当农民的温饱置浪费的困境，也是农村土地改革的有家庭联产承包责任制的需要。在20世问题足以通过务工经商而解决，农民不效尝试与途径。纪70年代末推行的家庭承包责任制极再依靠士地获取生产生活资料，农村土(三)推进基层政府职能创新大地激发了农户个体的生产积极性。这地的抛荒似乎必然呈现。例如，根据四我国自1994年实行分税制改革以场诱致性制度变迁适应了当时的农业生川省巴中市2008年的调查，巴中市耕后，地方财权与事权逐渐出现不平衡的产能力与农民的经营水平，在为国家工地面积为万亩，2007年全市农村趋势。在中央占据近六成税收的情况业发展作出巨大牺牲和贡献的同时也基土地撂荒面积为万亩，占耕地总下，地方政府只有通过多种渠道扩大地本解决了全国人民的温饱问题。因此，面积的%，其中常年撂荒万方财政收入，维持地方事务运转。诚如稳定家庭承包责任制是稳定农村经济的亩，占%，季节性撂荒万前述，土地作为最基本的生产要素，士前提。然而，随着农村经济市场化步伐亩，占%。⑥有些省份的农村本来地的供应会影响房地产开发、乡镇企业的加快，分散经营的农地耕种模式愈发可以种两三季作物，而由"双改单"只建立、农业产业经济体建设等等一系列突显出多种矛盾，例如按公平福利原则种一季作物，这实际上造成土地的隐形的经济行为。所以，在推进城镇化、农平均分包土地与按效益原则由市场机制撂荒。无论是季节性的抛荒、常年抛荒业现代化发展背景下，士地的集约化经配置土地资源的要求相矛盾;农户超小还是隐形抛荒，都是粗放型的土地经营营对土地的供应至关重要，同时推动着规模经营与现代农业集约化的要求相矛模式，都极大地浪费了土地资源，降低基层政府从单一的征收农村土地扩大财盾等。因此，只有实现土地的适度规模了土地产出效率。政收入的管理职能转变为改善农业产业经营，促进农村土地的集约化才能有效2.土地细碎化发展。家庭联产承的外部环境、提供农业集约化所需的公化解这些矛盾。包责任制导致每个家庭拥有许多块面积共产品以及保障农产品质量安全的行政2.农地集约化经营是发展农业现大小不一的农地，这些地块从宏观上就服务主体。代化的必然要求。农业现代化要求用科显示出细碎化的状态。例如，根据江苏(四)推动城乡二元经济结构的变革学管理办法组织管理农业，在不改变家省2007年的统计绝大多数农户拥有自新中国成立以来，我国普遍实行庭经营的前提下，由农业、工业、贸易3至5块土地，甚至还有农户拥有耕地"先工业后农业，先城市后农村"的经一体化的规模经营方式，取代千家万户块数6块以上，平均每个农户拥有济发展战略，导致了我国农村在土地制分散的小农经营方式，使农业经营逐步块耕地，耕地块均面积在至2亩之度、社会保障、劳动就业、公共服务等实现产业化、机械化、信息化和规模间，平均每个地块面积仅有亩，方面与城市形成巨大的偏差。可以说，化。因此，土地的集约化是发展农业现80%以上的农户拥有每个地块面积在2阻却土地集约化发展的困境之大背景便代化的前提步骤。只有发展土地集约亩以下"。⑦土地的细碎化加大了土地流是城乡二元经济结构。一且对农村土地化，才能容纳现代农业科学技术和装备转的协商成本，同时，农民承包地的实行有效的集约化经营，实现土地适度的运用，实施统一防治病虫害、采取统"细碎化使得农民不得不在自家的耕规模经营与劳动力人口的转移，采取科一的耕种方法，才能有利于实现农业产地中种植多样农作物，加剧了专业化种学高效的农业生产方式，再加大对农村后加工与销售服务，提高农业社会化程植分工和机械化耕种的困难。社会保障的力度，由城乡二元经济结构度，促进农业现代化建设。(二)土地流转困境造成的以上困境可得以缓解，从而慢慢(二)促进城镇化发展1.农村土地产权主体不清晰。我学界普遍认为，农村人口向城镇转推动城乡统筹的发展。国《宪法》和《土地管理法》都规定我E:1::1:1.]:1回匹~III[.]~.酶......1:帽III:re宙-缸瞌酶:u.改革略码E固
国农村土地属于集体所有，但均没有明时化解而导致土地流转矛盾纠纷的升持依法自愿有偿原则，引导农村土地承确规定农村土地的法定产权主体。实践级"。⑧这便导致行政救济解决纠纷争议包经营权有序流转，鼓励和支持承包土之中，我国农村存在着生产队、村民小的作用受到制约。此外，受"息讼"思地向专业大户、家庭农场、农民合作社想的影响，司法救济成本的存在以及多组、乡镇集体等集体组织，而且还存在流转，发展多种形式的适度规模经营。"元化纠纷解决机制的缺乏，使得农民在着农村经济合作组织、村民自治组织、1.修改《宪法》及《民法通则》面临纠纷时往往不会挺起诉讼而宁愿走党支部等，哪一主体才是法定的"集体的规定，明确土地承包经营权的权利属上访的道路。所有"之中的"集体"往往不太明确，性。我国宪法规定了农村土地属于集体(三)农村劳动力的缺失这便容易造成土地权属边界的模糊，从所有，实行家庭联产承包责任制的经营1.农村劳动力流失。青壮年农民而产生土地流转中权力和利益的纷争。体制，实质上采取的是土地所有权与经外出打工，由妇女、老人、儿童留守农2.农村土地流转机制不健全。农营权相分离的模式。笔者认为，通过修村早已成为农村的普遍现象，且随着农衬土地的流转实质上是农地承包经营权改宪法规定，明确农民对集体所有土地民工每年增加600的万至800万人次，的流转。农民愿意将自己的承包权进行的承包经营权是一种财产权，确立土地农村劳动力的流失情况越来越严重。据流转，前提是可以获得利益。因此对农财产权的法律依据，保证任何组织和个国务院统计数据显示，截止2009年6村土地的定价评估便显得尤为重要，但人不得以任何方式非法侵蚀农民的土地月，中国农民工总规模约亿人次，目前我国尚未建立普遍的农地价格评估使用权，同时应保证农户通过承包、受外出农民工规模约为亿人次，纳入机制，制约农地流转。另外，适用物权让等方式获得土地使用权后，相应拥有城镇人口统计的农民工约为亿人变动公示主义，对农村土地承包经营权对土地的占有、收益和部分处置的权次。⑨这不仅造成"空心村"等社会问的流转可以采用变更登记并发放权利证利;而且还可以依法从事有偿转让、转题，也侧面表明现有农村的劳动力多为书的方式减少变动引起的纷争。然而我包、联营入股、贷款抵押等活动，实现老弱类型，不符合土地集约化经营的人国目前对农村土地流转的变更登记制度土地资源的合理流动和优化配置。同力需求，从而制约着土地集约化发展的尚未完全确立，影响流转的稳定性。最时，设立对土地撂荒、抛荒或者因项目进程。后，农村士地的流转是牵涉着繁复的程投资不到位而导致的土地闲置的处罚机2.高素质的专业农民缺乏。青壮序旦工作人员疏于监管、玩忽职制和法律责任，依法可以由政府收回土年农民工虽然依旧具有农民的身份，但守，甚至从中设权寻租，则势必会阻碍地使用权。在城镇中或者农村周边谋生的方式与子流转的顺利进行。2.修改《物权法》的规定，增加段早已脱离了"农民"的传统含义。出3.农村社会保障制度不完善。如土地抵押权款项，规范土地流转，并确生在1980年前后的农村青年普遍缺少果需要解决失地农民的后顾之忧，则需定土地转入者的再次流转权。对此可考耕地种粮的知识和技能，导致了农村劳要大力完善农村的社会保障制度。尽管虑在尊重现有的土地承包法定年限及保动力的断层化现象。加之，现目前针对《社会保险法》已经颁布，但我国农村护农地之目的不变的前提下，进一步探农地利用效率的职业化教育缺失，劳动最低生活保障工作整体上标准低、覆盖索畅通与扩大土地承包经营权的融资途力的素质优化问题也成为阻却着农地集面窄，仍然没有超越行政指导的范畴，径和渠道，促进农村土地的规模性流约化的经营的因素之一。没有从立法上加以保障;同时尚未建立转，同时也推动农村其他产业的发展。适应城乡统筹发展的农村社会养老保险也有学者建议上述土地抵押权的可以通三、促进与实现我国农村土地集约制度;现行的城市社会保障制度也根本过制定专门的《农村土地承包经营权流化发展的法治进路无法满足农民工的保障需求。这些因素转法》进行规定。@减少了农民应对风险的途径，强化了农3.将地方先进的经验上升为法律在依法治国、建设社会主义法治国村土地的社会保障功能，也导致了农地法规，制定地方性法规或规章。我国农家的语境下，逐步消除阻碍因素，建设流转的不畅。村地区地域广阔，具有特色各异的风土我国新型农村，实现满足农村土地集约4.农村土地流转纠纷解决机制不人情和现实状况。只有各地方基层政府化发展所需的土地适度规模经营、农村顺畅。首先，在行政主导经济发展的意才最了解各自行政区划内的农村经济状劳动力质量的提高以及先进科学的管理识之下有的地方政府甚至充当土地方法也离不开法律的支撑。况。通过制定地方性法规或者规章，将流转的‘经纪人政府这种既当球员(一)完善农村土地利用的法律法《宪法》、《民法通则》或者《物权法》又当裁判的角色大大削弱了政府调处土规，促进土地适度规模经营的规定落到实处的同时，也促进当地的地流转矛盾纠纷的功能，甚至因不能及2013年中央一号文件明确提出"坚乡土社会与法律法规的融合。例如，成-::1刷匹..~副回·脏.......:f'.!曹-幽1i1C 回疆叫品鸡鸣
都市农业委员会针对全市的农村土地流国家完善相应的农村公共产品供给制④辜胜阻、易善策、李华《中国转工作，在2010年总结出了《全市加度。笔者认为，在农村土地集约化经营特色城镇化道路研究}，载于《中国人快农村产权流转推进土地规模经营主要的初期阶段，应该由国家财政承担提供口、资源与环境}，2009年第1期，第模式}，从组织形式、运行机制、利益如生态林网条件、农业科研和农技推65-70页联结方式、典型案例几大方面对各种土广、良种和化肥条件、防治病虫害、科⑤参见搜狐财经文章，htφ://busine咀s.地规模经营的模式进行了深入的剖析。⑩学管理、农用电网和道路设施等公共产ν20121121/。这些工作经验经过长期的实践被证明对品的职责，再结合一部分农业专业协会⑥参见巳中市政府电子政务网:农村土地流转和集约化经营非常有效，与农民专业合作社的发展程度，通过对 10 / 则可以以地方性法规或政府规章的形式这些专业化组织体提供资金支持解决公11/。赋予法律效力。共产品的提供问题。此外，国家应当鼓⑦参见江苏省统计局文章《浅析盐(二)完善农村劳动力的保障法励社会力量参与到公共产品的供给中都区农村土地细碎化问题的现状与对策律，优化经营者的素质和能力来，增强整个农村市场的活力。 1.在对待农民工的问题上，首先200706/t20070627 严格执行劳动法的规定，保障转移入城四、结语⑧吴太轩《我国农地流转的法律市的农民工在薪资、福利、保险等方面障碍及其对策研究}，载于《经济法论享有同等的待遇;其次修改完善社会保农村土地作为农村经济的生产要坛》第9卷，第134-137页。障法，逐步有条件地扩大社会保障体系素，是农业现代化的发展以及城镇化建⑨国务院发展研究中心课题组的对象范围，让转移来的劳动力不因为设发挥着基础的资源。多年来，对农村《农民工对扩大内需和经济增长的影医疗、教育等问题而失去了从事非农产土地的经营体制的规划也多见于中央文响}，载于《经济研究}，2010年第6业的稳定性;此外，国家通过宏观调控件之中。本文认为，只有通过完善农村期，第3-10页。法的规定，给予当地乡镇企业在税收、土地的流转制度，保障失地农民的利⑩吴大轩《我国农地流转的法律信贷利率、财政资金扶持方面的优惠，益，才能实现土地的适度规模整合;只障碍及其对策研究}，载于《经济法论有效吸收当地的富余农村劳动力。通过有通过发展多种形式的职业化教育，才坛》第9卷，2012年1月O这些法律的规范实施，保障从事非农业能优化农地经营者的技能和素质，为集⑩参见成都市农业委员会成农办劳动者的利益，从而减少这部分人对农约化发展提供人力资源;只有通过国家2010[146]号文件h忧p://. 村土地传统保障功能的依赖心理，便于财政的投入提供公共产品与服务，才能cn/ 土地的集约化经营。改善农村土地集约化经营的外部环境，2.传统分散性的、自给自足的小促进土地集约化的推广。本文从法治完[责任编辑:梁小楠]农经营模式，无法激励农民自发地调整善的视角对满足土地集约化发展的兰大自身素质和技能以适应社会化、集约化条件即土地适度规模整合、农村劳动力大生产的需要，换言之，提高农民的科优化、农业科技的改善进行分析只是粗技水平和经营能力是市场无法解决的，浅的认知，农村土地集约化经营模式的需要外部力量的干预。因此，国家可以完善将任重而道远。依法增加农业技术和资本投入，通过定期培训"、发展职业教育的形式提高农业注释:劳动者的素质:培育现代农业的经营主①秦剑军《建国以来中国农村土体;培育一大批家庭农场主、种养大地制度的嬉变}，载于《经济问题探户、职业农民和农民企业家，为土地集索}，2011年第2期，第37-42页。约化经营提供人力资源保障。②道格拉斯·诺斯、罗伯特·托马(三)完善农地集约化经营相关的斯《西方世界的兴起}，华夏出版社，公共产品供给制度1999年，第126页。农村土地集约化经营与企业从事生③人民网文章:如何加快转变经济产经营一样属于市场行为，无法完全提发展方式， 供自身顺利运行的所有条件，这就需要GB/13821 , 2011年1月。:UII:el:lm匹1I.[el~.:__"' .:f:正..:::r::IIIC 议和制E圈-
