西方行政学说史
主讲:
安徽财经大学 赵守飞
主讲教师简介
赵守飞，怀远人，复旦大学硕士研究生、华中师范大学博士研究生。
安徽财经大学财政与公共管理学院行政管理系教师。主讲：公共部门战略管理、公共部门绩效管理、企业战略管理。
安徽工商管理学院（合肥）ＭＢＡ兼职导师，主讲：中西管理思想史。
安徽省委党校公共管理硕士兼职导师，主讲：行政管理思想史、公共管理学、行政决策学。
２００５年被评为复旦大学博士生讲师团优秀讲师，２００６年荣获安徽财经大学财政与公共管理学院教学竞赛一等奖，２００７年荣获院最佳教学奖。
２００７年获民政部科研理论创新优秀奖，２００８年获民政部政策理论创新三等奖。
联系方式:
手机:13305521075
E-mail:shoufeizhao@
导论：西方行政学的产生与发展历程
一、西方行政学的产生
1、中西早期行政管理思想（非系统非学科化）
2、1845年法科学家M·A·安培“建立管理国家之科学”的设想；
3、1865-68德学者斯坦因七卷本《行政学》最早提出“行政学”一词（指行政法）；
4、1887年美学者（总统）威尔逊发表开创性的《行政学研究》一文，主张政治与行政分离，将行政管理作为一门独立的学科加以研究。
5、1900年美学者古德诺出版发表〈政治与行政〉一书，进一步明确指出政治与行政的区分。（自此行政学作为一个新的、独立的研究领域得以确立。）
6、1926怀特《行政学导论》、1927威洛比《公共行政原理》，对其内容进行系统研究和阐述。行政学理论体系得以形成。
二、西方行政学的发展历程
多种分段方法：
A、丹尼尔·雷恩（管理思想）：科学管理时期（19世末20世初）、社会人时期（20世纪20年代）、当前时期（二战后）；
B、台湾学者（行政学）：传统理论时期（X*：1900-30）、行为科学时期（Y*：1930-60）、系统理论时期（Z*，1960后）；
C、夏书章：形成阶段（19世末到20世纪20年代）、成长阶段—科学管理时期（20年代后）、科学化时期（40年代始）；
教材观点丁煌《西方行政学说史》（参照众多美国学者之方法），六阶段：
西方行政学的提出与创立时期（1887-1918年）；
西方行政学的正统时期（1919-1941年）；
西方行政学的批评与转变时期（1941-1959年）；
西方行政学的发展与应用时期（20世纪60年代）；
西方行政学 的挑战与创新时期（20世纪70年代）；
西方行政学的总结与探索时期（20世纪80年代）
1、提出与创立时期：1887-1918
代表人物著作及观点：
威尔逊：行政学创始人，《行政学研究》，主张政治与行政分离，建立一门独立的行政学科；
古德诺：美行政学家，《政治与行政》，对政治与行政的分离理论作了进一步发挥；
泰勒：美管理学者，《科学管理原理》，倡导科学管理；
法约尔：法管理学者，〈一般管理原理〉，提出了一般管理的一些基本原理（十四管理原则）
2、西方行政学的正统时期：1919-1941年
这一时期的行政学家继承了早期行政学的基本信念，认为“真正的民主与真正的效率是统一的”，经济和效率是行政管理的基本准则。
此时期将官僚制度及其组织和管理问题作为研究重点，力图通过对行政现象的科学分析，发现行政管理的原则和规律，并尝试着为行政学确立一个基本的理论模式和学科体系。
代表人物、著作与观点：
德社科学家韦伯，官僚制理论的奠基人，〈论官僚制〉；
美行政学家怀特：撰写第一本行政学教科书〈行政学导论〉；
美古利克：从分工与整合、全体与部分关系入手提出了分工的局限性和工作协调的重要性，对公共行政作综合研究；
英厄威尔：对行政管理的原则进行了归纳和概括，与古利克合著〈行政科学论文集〉；
美国女政治哲学家福莱特：创立了动态管理理论，为正统行政学向行为主义行政学的过渡架设了桥梁。
3、转变与批评时期：1941-1959
二战及以后各国行政管理（体制、权力、职能）随社会、经济等变革而发生了根本变化，正统行政学的理论原则和基本观点无法适应变革，受到怀疑和批评。
主要代表人物和观点：
美巴纳德：最早运用系统观点对行政组织进行全面深入分析并建立了一套系统的行政组织学说；
美西蒙：对正统行政学的行政原则进行猛烈抨击，率先将行为主义研究方法和决策概念引入行政管理研究，建立起一种较为完整的决策理论体系；
美行政学者沃尔多：对行政学的历史发展和内容范围进行了全面探讨并对西方行政学的发展作出了重要贡献；
美行政理论家帕金森：对官僚组织的弊病进行了精辟分析，提出了著名的帕金森定律；
美麦格雷戈：对人事管理的传统观点 — X 理论进行了总结与批评并提出了与之相对应的新观点— Y 理论；
美林德布罗姆：以渐进调适的观点对行政决策的过程、方法进行了全面分析，建立了渐进决策模式。
4、应用与发展时期：20世纪60年代
这一时期技术的发展对行政科学注入了新的活力。行政学摆脱了对政治学的过分依赖，由纯理论研究转向应用研究，成为一门融合多学科理论方法于一体的综合性学科，学科地位得到进一步巩固。
这一时期行政学研究在深度和广度上都得到了长足的发展。表现在：
A、应用学科‘政策分析’的兴起。（以帮助政府解决如何改进政策制定质量和怎样提高政策执行效果等实际政策问题为宗旨）。
B、行政生态学的兴起和发展。
代表性人物：
以德罗尔：现代政策科学的创始人，推动政策科学突破性发展；
美彼得：对官僚组织的特征作了进一步分析，提出“彼得原理”；
美里格斯：借用生态学方法研究行政系统与其社会环境之间的相互关系，通过生态系统的模拟来研究行政生态系统。
5、挑战与创新时期：20世纪70年代
挑战：
70年代，众多的社会政治问题使公众丧失对政府的信心，现实对行政学理论提出挑战。人们纷纷提出所谓的“新模式”以取代“旧的传统理论” （如：美青年学者：“新公共行政学”运动；英学者：提出重视行政道德规范和社会需要的“社区服务模式”）。此时行政学更加注重政府行政的社会和政治意义。
创新：
系统论、控制论等管理实践中广泛且成功的应用为西方行政学的进一步创新奠定了重要的方法论基础；
经验主义学派、权变理论学派等新的管理学派相继诞生，且目标管理理论、权变学说在政府行政管理实践中得到直接应用，为创新提供现实可能性。
主要代表人物：
弗雷德里克森：美新公共行政学者，对传统公共行政学理论进行全面反思与批判，用新方法、新视角研究公共行政；
美管理学家菲德勒：将权变管理理论应用于领导科学领域并提出著名的权变领导模式；
美学者德鲁克：提出目标管理理论。
6、总结与探索时期：20世纪80年代
80年代：西方行政学作为一门学科与专业的地位虽已完全得到巩固，但仍缺乏一个公认的、明确的中心和体系。
此时期行政学研究的主要内容：
对本学科的历史发展进行回顾和反思；
企业家政府理论的兴起；
政策科学的繁荣；并成为政治学与行政学研究的主流之一；
公共选择理论影响深远；
公众参与、政府间关系（尤其是中央与地方关系）、行政文化 和行政环境等方面的研究也进一步为理论界所重视。
代表人物：
美政策分析家奎罗：系统阐述政策分析的理论与方法；
布坎南：以经济学方法探讨政府行政问题；
美学者奥斯本/盖布勒等：倡导用‘企业家精神’来克服政府官僚主义，为政府改革开出了十种药方。
正确认识西方行政管理思想发展阶段性
（1）发展的‘交叉性’：
有些学者或代表人物具有跨时代性，其行政思想是承前启后的，如：美国著名的管理学者赫伯特·西蒙，在三四十年代是行为主义学派的代表人物，他把美国社会科学界的行为主义介绍和应用于行政学的研究；二战后他又将行为科学、系统理论、运筹学、计算机等学科的内容吸引和应用于行政决策，是决策理论学派的魁首。
（2）发展的回复性：
行政思想的发展不是绝对 的取代，一种行政思想向另一种行政思想的演变，决不意味着前一种行政思想的消失。如：科学管理思想，行为科学理论在当代仍然具有广泛的影响。
所以，对于阶段划分及代表人物的认识，不能过于机械。
第一讲：威尔逊的行政学说
生平与著述
美国人，1856年生，政治学家、行政学家、教育家、改革家、政治家；
哲学博士，主要研究政治家与政府、法律，著作与论文颇多：
1886-1902：政治学教授，教学、研究；
1902-1910：普林斯顿大学校长；
1910-1913：新泽西州州长；
1913-1917：美国总统（曾倡导国联，没获国会通过而失败）
1924：去世
一、思想渊源与生产背景
1、思想渊源：
受德国行政研究思想的影响：
行政研究在德国很受重视（与当时德国的‘高度集权’、‘开明专制’的要求相适应）；
德国行政研究的代表人物斯坦因的主要行政思想：
在一定程度上对政治与行政的划分：
政治——宪政：是国家这一人格主体有组织的意志；
行政：是国家主体的依据意志的活动；
宪政与行政的关系：宪政规定行政活动的轮廓，予行政以权力。是对行政予以限度与秩序；行政的权力源于宪政，但行政的内容却不是来自于宪政，若无行政的行动，则宪政的权力就缺而不备。
规定了行政研究的任务，建构了行政研究体系
任务： 了解一国国民在特定历史时代的“外界实在”，也即“社会文化的实在”的进展活动；研究如何依靠国家权力来提高这种外界实在并使这一提高成为国家人格的自觉意识；
行政研究体系的三个部分：
行政组织：行政机关的发展、结构；
行政行为：其自身的独特规律；
行政法规：“合法”的行政权、对行政裁判、行政诉讼加以探讨。
威尔逊行政思想产生的社会历史背景
源自对之前美国盛行的自由放任主义的一种反动，也即新民主运动：
自由放任主义：限制政府权力，政府无为，结果是：
金钱与政治的勾结，金钱力量至上，形成大资本在财富与政治的垄断，立法权威直线下降：形成腐败最盛的所谓“镀金”时期（19世纪7、80年代）。
19世纪70年代的新民主运动： 一场力图通过加强国家力量来控制垄断的要求政治改革的运动。
抨击早期的民主主义要素：分权、制衡等；认为牵制与制衡非但不能支持自由，反而成为特权和私利的堡垒，危害了自由。
反对政治勾结与政治腐败，要求改革政府体制，扩大选举权，扩大政府行政职能；主张国家应成为社会和经济进步的工具。
功绩制取代政党分肥制，行政力量日益被民主运动视为一种有效的工具而得到重视。
威尔逊新学说：加强行政权力、明确责任、向选民负责；
竞选新泽西州州长时声称其上台后将担负行政事务责任，准备做一个违宪的州长。
在《国会制政体》中批评国会制的无效与混乱，要求有一个更为负责任的政府：“任何事情，不论是政府的事情还是做买卖，都必须有一个人当家作主，权力和对行政权力严格负责，是构成好政府的要素”。
总之：力图通过加强国家力量来控制垄断，而先前适应于早期简单社会生活的政府体制却越来越不适应这一要求，因此必须进行改革。在此种社会背景条件下，威尔逊明确提出要建立一门明确的行政科学。
二.主要行政思想
1.关于行政学研究的必要性
（1）解释之前为何行政研究不受重视
行政被看成是具体的细枝末节，具体办事，细节，容易处理；
之前的麻烦多集中在政府结构上，很少或根本没有行政管理方面的问题。
原因：当时社会生活简单，政府职能也简单；
美国建国之初：只有国务院、财政部以及战争部等有限的几个行政部门以及司法部长、邮政总长等，联邦机构成员小于1000人
1866年联邦费用仅为4100万美元，1871年联邦政府职员仅万人；
1914年联邦费用达亿美元，1914人员为万。
（2）指出行政研究的必要性重要性：政府职能扩大化、复杂化、困难化的结果
社会经济发展、社会公共事务增多，政府职能不断扩大，更复杂、更困难：“没有任何一种政府职责而今不是变得复杂起来，尽管它当初曾经很简单，政府曾经仅仅由少数人主宰，现在却由大批人主宰”。因此必须改进政府机关的组织机构与工作方法。
总之，行政研究提上议事日程，是时代生活提出的要求，因为到19世纪末20世纪初，随着国家经济与社会事务的发展以及政府职能的扩大，“与制定一部宪法相比，贯彻一部宪法变得愈来愈困难了”。因此，政府的行政管理工作迫切地需要有科学的理论予以指导，以“力求使政府不走弯路，使政府的事务减少一些不成体统的样子，加强和纯洁政府的组织机构，并使其各种职责都获得尽责的美称”。这就是威尔逊所谓“为什么当今的行政工作必须是如此认真而又系统地加以调整，使之适合于小心试验过的政策标准；为什么我们现在正产生一种前所未有的行政科学”的根本原因
2.关于行政学研究的目标与任务
目标有二个：
（1）弄清楚政府能够适当且成功地承担的是什么任务
即：明确政府的职能和任务范围，明确该管什么，不该管什么；
强调“适当性”：凡公共事务该由政府管理，政府承担其他社会组织所不能承担的，即为“适当”；若政府承担一切，或该管而不管，即为“不适当”
（2）弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门任务。
即：用什么方式、什么方法进行管理，才能提高效率，完成任务。这应该是行政学各部门的具体研究内容。
特别强调：行政学研究不能仅限于“纯粹技术细节的那种单调内容之上”，而应对行政管理的各个方面开展研究，使行政学理论既有深度，又有广度，形成较高深的理论。
行政管理学的目的：总结行政管理经验，加强其理论性——把行政方法从经验实践的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植要于稳定的原理之上。
3.关于行政的实质
威氏将行政从政治中分离出来，将之视为与政治、宪政不同的事物，并通过与政治、宪政等概念的比较而揭示出行政的本质，指出了行政管理的运行方式和适用范围，从而为行政学研究后来的发展从研究对象上勾画出一个初步框架。
（1）行政管理是什么：
— 行政管理是行动加的政府、是政府的执行、政府的操作：“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府同样悠久的历史”。
（2） 行政管理与政治的关系
行政不同于政治：“行政是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题，虽然行政管理的任务由政治加以确定：
政治是在“重大而且带有普遍性的事项”方面的国家活动，是政治家的特殊活动范围；
行政管理则是“国家在个别和细微事项方面的活动，是技术性职员的事情”。
行政与政治密切相关：行政管理是政治生活的一个组成部分；
行政管理高于纯粹技术细节，受政治（科学）规范和价值取向的约束，与政治规范、政治价值、政治中的永恒真理直接相关；
行政科学是政治科学的最新成果。
（3）行政与宪政制度的关系：特殊手段与一般决策之间的关系
行政在本质上不同于宪政制度；
行政是对法律的执行而不是法律本身：“公共行政是公法的明确而且系统的执行活动，一般法律的每一个具体执行的细节都是一种行政行为”。行政行为举例：征税、执行对罪犯的惩罚、邮政、征募军队等。有关政府活动的大规模计划并不属于行政管理的范围。
宪政制度所要过问（关注）的是政府用以控制一般性法律的那些手段；
宪政与行政职能之间并不完全是“意志”与相应的“行动”之间的区别，因为行政官员也有其意志以选择执行的手段，并非纯粹的被动。
二者是一般决策（宪政）与特殊手段（行政）之间的关系。
4.指出行政学研究的历史渊源
（1）英美两国缺乏研究行政管理的历史：
美英两国的政治史只关心立法工作、关心法律的制定和政治评论；注重研究抑制行政权力的艺术而忽视改善行政方法的艺术。
（2）对行政管理的研究源于欧洲大陆的法德两国，并且与这些国家的需要相适应；
（3）必须对欧洲的行政科学加以改造，使之（在思想、原则、目标上）美国化，能为美国（一个复杂、形式多样化的国家）所用。
5.指出行政学研究的方法
主张采用“比较研究法”与“历史研究法”：
因为不同国家政府在行政管理职能方面的结构具有很大的相似性；
通过比较，可以更好地了解自己的缺点与优点；
应大胆借鉴别国的管理方法和成功经验而不用担心或害怕会引进他国的一些不良思想或原则（将这些东西过滤掉）。
主张拿来主义但不应脱离实际的机构照搬：应以实践为准绳，以美国为核心。
6.关于人事行政的思想
丰富的人事行政思想，认为“为政在人”，十分关注美国当时的文官制度改革。
（1）提出好的文官制度的建立是行政研究的目的之一：
威氏指出，之所以“提出在美国开展行政学研究，其目的在于找到最佳方法以建立下面这样一种文官班子，他们受过足够的教育，具有充分的自信精神，工作起来既有见识又有分量，但通过选举和经常性的向公众进行咨询，与公民的思想保持如此密切的联系，以致使专断成为不可能的事”。
“我们的理想模式是通过选举和经常性的公开商议，以彻底排队武断和阶级成见，并用这种方式建立一个具有足够的文化教养和自立精神的文官制度，它能够有理智有力量地展开活动，但却依然与公众的思想保持着非常紧密的联系”。
（2）重视政府官员的素质：
认为必须有高素质的人才以使政府这架机器有效地运转：
“我们必须有一批更好的官员以充当政府的工具”
“必须为文职机关的竞争考试提供有充分准备的人员，这些人员必须同样既接受各种自由形式的考试，也接受技术知识方面的考试，我们有必要用这种方法来建立民主制度。一支在技术上受过训练的文官队伍不久即将成为不可缺少的因素。
政府官员应具有的素质：良好的工作态度，大公无私，绝无官僚作风：
所谓良好的工作态度即对于他们所为之服务的政府的政策，具有坚定而强烈的忠诚，真正地为人民服务，在各方面绝没有官僚作风的污点。
认识到行为领导的素质与影响力对下属的行为具有重要的作用：“一个具有真正大公无私精神的政治家，其领导方式可以把自负而敷衍塞责的机关变成公正政府的具有大公无私精神的工具”；
提出通过高薪、激励等手段提高政府官员的工作质量
提高政府官员的工作质量：要使政府官员所经常感兴趣的是用他的才智作最大的努力，用他的良心作最认真的服务，使之不仅仅是替他的上级效劳，同时要为群体尽力。
如何做到：
高薪：“通过给予政府官员大量生活费用补助来使这种服务引起他最普遍的兴趣”
职业发展：通过发展他的前景来使这种服务成为他最珍视的兴趣；
提高营养与培养性格：使公共服务成为他最崇高的兴趣。
7.关于行政监督的思想：指出要以公共舆论监督行政管理
指出公共舆论是一种监督政策实施的有益机制，是必不可少。
该方面的思想蕴含在他对公共舆论与行政管理之间关系的分析中。
“在行政管理活动中……，公共舆论将起权威性评判家的作用”。
“无论是在政治还是在行政方面，为了对制定基本政策这一更为巨大的力量进行监督，公众的批评是完全安全而有益而不可缺少的。应该让行政学之研究去发现一些最佳方法，这些方法能够给予公众舆论以上述这种监督的权力，但却使之与一切其他的干扰活动分家”
“行政管理必须在一切方面都对公众舆论有敏锐的反应”。
因此：行政研究应当为公共舆论发挥其对行政管理的监督控制作用提供最佳途径。
三.简评
开行政学研究之先河，是行政学的鼻祖。
比较深入地分析、论证了研究国家行政管理和建立行政科学的必要性和重要性；
较为准确地揭示了行政学研究的对象与实质，明确提出了行政学研究的目标和任务；
对诸如人事行政、行政监督、行政道德（伦理）等行政学研究的具体内容作了阐述；
对行政学研究的应该遵循的方法论原则提出了自己独到见解。
其思想中的某些观点至今仍不失精辟，对当今仍有启示和借鉴作用（如：拿来主义与本地化，扬长避短等）。
第二讲：古德诺的政治—行政二分法
一、生平与著述
弗兰克·古德诺（1859-1939）。美国著名的政治学家、行政学家和法学家。
但在西方行政学史上，让古德诺闻名的，是他的政治与行政二分法思想。
古德诺大学时在美国哥伦比亚大学主修法律，后任该校教授，对法学、政治学以及行政学均有研究自1888年在该校主讲行政法学课程，为时近20年，并在此逐渐建立起他的学术声誉，出版了《比较行政学》等书。
此外，古德诺曾任美国政治学会的第一任主席。
1913-1914年曾在北京担任中国政府的政治顾问，1914年因撰写了《共和与君主论》，鼓吹帝制而卷入中国政治旋涡，并因此背负骂名。
1914-1928：任美国约翰·霍普金斯大学校长，对该校发展作出重大贡献：学校规模扩大，学生人数增长四倍。
1900年出版了体现了其主要行政学思想的名著《政治与行政》。
在该书中，古德诺舍弃了的立法、行政、司法三分的政治学传统，对威尔逊提出的政治-行政二分法作了进一步的阐释和发挥。提出政治是民意的表现，也即政策的决定，行政是民意的执行，也是政策的执行。
他这种创造性的主张对后来行政学的独立研究有着很大的贡献。
以《政治与行政》一书中，古德诺通过对国家行政与政治、法律、政党的相互关系；行政与立法、司法的相互关系；中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等一系列重大理论问题的考察与分析，比较系统地阐述了他的行政学思想。该书奠定了他在行政学研究上的不朽地位，对后世的行政学研究产生了深远的影响。
二、主要思想内容
由于受时代的影响，古德诺并没有把自己的主要注意力集中在行政部门的具体事务上，而是分析了行政有效展开所涉及到的外部环境问题。其行政学思想主要体现在其著作《政治与行政》中。
通过该书，古德诺总体上关注如何才能即实现民主治理（政府的民治性），又提高政府行政管理的效率。民主与效率要兼顾，而其认为方法是政治与行政的协调，并指出了政治与行政协调的几条具体途径。
〈一〉、对政治—行政二分法的进一步阐释
古德诺以提出政治—行政二分法而闻名。
所有政府体制中都存在着两种主要或基本的政府功能：
“政治”——国家意志的表达；
“行政”——国家意志的执行
古德诺对政治—行政二分法的贡献，并不在于他提出的这个“政治—行政”两分法本身有什么新意。其贡献在于：他通过对‘政治—行政’二分法的进一步阐释：
① 第一次澄清了这种“二分”的提法而容易造成的一种误解。—— 这种误解认为：一种政府功能只存在于一种政府机构之中。
② 第一次指明了这样一个道理：“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础”。“因为这一原则要求存在分立的政府，每个政府机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致”。
这种进一步的阐释为其后来所提出的一些具有独创性行政思想奠定基础。
古德诺的第一个基本观点：政治与行政是两种不同的功能，但这种区分只是是纯理论上的，而不可能是实践性的。实践中，这两种功能不能被截然分开并分别委以给不同机关；而且这两种功能之间必须取得某种协调。
〈二〉对政治与行政应如何协调的途径的探讨
古德诺表现出的真正兴趣，主要不是“政治”与“行政”的分离，而是它们二者的协调。
他认为，政治与行政二者之间必须以某种方式取得协调。这也就是他在〈政治与行政〉一书中所反复强调的主线。古德诺在指出政治与行政必须取得某种协调后，着重探讨了如何取得这种协调。
1、政治与行政协调的道路之一：政治对行政的适度控制
（1）政治必须取得对行政的某种程度的控制：
他认为，政治对行政的某种形式的控制是政治与行政协调的基础。
控制方法：A、通过法定制度达到的，如：英国内阁必须对议会负责；B、通过法外途径——如政党体制——实现的。例如，在那些“把分别主要承担这两种功能的机构在法律上分开”的政府中，如美国，这种控制就是由政党来完成。
（2）政治对行政的控制必须有一定的限度。
古德诺认识到，“政治”对“行政”的控制必须有一定的限度。因为这种控制一旦超过某种限度，就不仅会妨碍有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的。
问题的关键是要找出政治对行政的这种必不可少的控制的恰当限度，以真正实现政治与行政的协调。
如何保持这种恰当的控制限度呢？古德诺的答案并不复杂。他把行政功能从内部再作了划分，包括有执行功能、司法功能、准司法功能（如课税、具体规划、选举等）、统计功能和半科学化功能（如专利事务管理，地质勘查管理等）。
他认为政治对行政的控制应当限于对狭义的执行性机构进行，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应该保持自己的独立性，而不受政治影响。执行性官员（只需最高级官员）从属于政治，保证政治对行政的控制，他们随政党而进退，其余的行政应该是不受政治影响的常任文官，以保证行政的效率。只有如此，真正的民治政府和有效的行政管理才能得到。”
古德诺的第二个基本观点：
为取得政治与行政之间的协调，政治必须对行政拥有某种“适度”的控制，即控制行政功能中之狭义的执行性机构——通过控制这种机构的高层高官即可（政治性任命官员）。
2、政治与行政协调的道路之二：行政的适度集权
古德诺认为，协调不仅取决于政治对行政的适度控制，而且还取决于行政权力的必要集中。
美国是将“分权”理论精神贯彻得最为彻底的国家，它不仅将国家作了横向的划分，使立法、行政、司法三种权力相互分立，相互制约，而且还使中央与地方分权——联邦制与地方一定程度的自治。
在古德诺看来，这种分权虽然有其可取的一面，但也存在许多不可忽视的弊端。其中之一就是导致政治与行政的失调。他认为，中央与地方的这种分权，造成了行政力量统一性的破坏，从而使国家意志的执行出现了问题。
即：中央徒有国家意志表达的权力，但这种意志的执行则在相当程度上仰赖于地方，而地方如果不受中央的控制，在执行时则可能歪曲这种国家意志，使之屈从于地方利益的需要。
古德诺认为，地方不受控制，它就会脱离国家（或州）从而使整体走向分裂。
为避免分裂，中央政府便会通过加强立法（因为行政权在地方手中）来限制地方权力，保证统一。而地方则会使用消极的不执行权来对抗。而如此一来，一方面国家的意志无法贯彻，另一方面宪法所规定的地方自治权实际上也受到了侵犯和否定。在古德诺看来，这正是美国的情形。
为此，古德诺认为，要改变这种现状，便只有通过行政权的集中这个唯一的途径。他认为，传统上人们对集权的担忧和恐惧其实是受到了误导，是没有根据的。
因此，古德诺主张行政权的必要集权。
古德诺的第三个基本观点：为取得行政的效率以及保证民主，行政集权都是必要的。
3、在美国政治与行政协调的独特道路：法外调节
如前所述，古德诺指出了协调的必要性，指出了走向协调的两条必由之路：即政治对行政的适度控制和行政权的必要集中。
然而，美国宪法所提供的法定政府体制使这种“适度控制”和“必要集中”得不到赖以成长和发展的任何基础。美国宪法使得国家意志的主要体现者即立法机构不可能直接控制行政机构的领袖；使得联邦行政权力和地方行政割裂开来而失去统一性。
但美国的政府体制仍然基本上保持了稳定和协调，它们依靠的是什么呢？古德诺对美国政府机构的运作进行了仔细的分析，结果发现这种协调来自一种法定体制外的调节功能，这就是政党。
政党问题虽然在美国法定体制之内没有丝毫地位，但古德诺发现，美国政府体制得以顺利运行所必不可少的“适度控制”与“必要的行政集权”全来自于政党功能的发挥。
也就是说，通过政党对立法机构成员和执行机构成员的挑选，通过政党对中央行政官员和地方行政官员的挑选，而恢复了被法定体制所阻止的国家行政系统的大一统性质，建立起一种必要的行政集权。
总之，正是由于政党本身的统一性和党员对党的忠诚，美国政治体制的设计者给后人的巨大难题才得以顺利解决。
这实际是古德诺对美国一百多年来奉为神圣不可动摇、作为政府体制读者论坛基础的分权制衡理论进行的深刻反思。
古德诺的第四个基本观点：
美国的政党制度对于保证美国政府体制的顺利运转是必不可少、至关重要的。
4、美国加强民主和效率协调的主攻方向：政府体制的改革
古德诺认为，由于政党在美国政府体制中具有如此重大的作用，因此必须使美国的政府体制作出某种调整以正式容纳政党这个现实，发挥它已有的协调功能，制定出政党的行为规范，减轻和消除政党有可能给社会带来的消极因素。
为达此目的，古德诺认为首先要变革美国行政分权的体制，从而使政党能对政府负起全责。由于美国政府体制上的原因，行政权是分散的。尽管政党负起挑选行政官员的责任，但是，各类行政长官的任期不一致，选举有错落，政党在一次选举胜利中所能获得的对政府的控制并不是全面的。这种行政权不能集中于一党的局面，便造成了责任不明确的弊病，进而必将会带来推诿、搪塞、涣散和无效率。为此，应该将所有的行政执行权集中到一个行政长官手中，从而使政党能通过一次选举胜利而担负起全部责任来。
这里，古德诺明确指出了建立行政集权体制是政党得以对政府负责，加强民主与效率协调的的重要保证。
其次，由于美国政府体制高度分权所带来的各种复杂矛盾并非是能够为一个弱小的、涣散的政党所解决的，因此从这种实际要求中形成的政党都是较为强大的全国性政党。
然而，一个强大的全国性政党也有可能在某种不受控制的情况下形成对民主和效率的破坏和威胁。因此，古德诺认为，
有必要对政党的行为作出规范，将政党这个法外的东西吸收到法律以内，加以一定的管束，防止政党将自身变成目的。
例如，政党在控制行政的过程中，完全有可能超过必要的限度，就像“政党分肥制”那样，既使得行政效率因为大量的“外行”涌入而丧失殆尽，又使得行政机构整个儿“政治化”，从而危及国家意志的自由表达。文官制度的实行，实际上是对政党行政的一种限定，它不但保证了行政效率，而且也保证了政治对行政控制的适度。
在把政党由法外引进法内来的问题上，古德诺还竭力主张要明确政党在政府体制中的地位，把它置于民主化、法制化的管理之下，从而使它摆脱受少数人控制和操纵的局面。古德诺还主张政党应该实行财务公开原则，防止政党和利益集团之间的关系于密切化。
最后，古德诺还认为，美国的两党制度实际上常常使选民对政党四年的整个政策作出单一的评判，这样往往导致许多问题不能真正体现出人民的意志 。为了适应分解政治问题，从而使政党对人民的意志更负责任的需要，政府体制应该采取的另一项改革措施就是“更加经常地使用公民投票的方法”。
古德诺的第五个基本观点：美国政府体制改革的方向在于：将政党制度纳入法制化轨道，使之成为法内制度，对其行为进行规范和约束，以使其更加负起责任。同时，美国应更多地采用公民投票之方法。
三、简评
在威尔逊政治—行政二分法的基础上作了进一步的阐释；
着重对政治与行政的协调关系以及如何实现这种协调提出了自己的独到见解。其思想和观点都较为深刻。
总体上看，古德诺的行政学研究与威尔逊的研究有相当一致的地方，他也是站在中小资产阶级利益一边，主张行政权力的集中，批评了美国建国之初被奉为神圣的某些思想原则。
因此，与威尔逊一样，古德诺的研究也明显地带有某种批判精神，他把注意点放在影响行政变革的政府制度上，而没有真正地深入到行政管理内部的那些技术性细节上去。这些特点的形成，与他所处的时代以及他所代表的利益造成的。
总体上，行政学研究在古德诺、威尔逊等行政学创立起这里，仅仅只是完成了一个起步，它的深入、全面、系统的展开则是他们之后的下一代的课题。
第四讲：韦伯的官僚组织理论
一、生平与著述
-1920, 德国著名学者，思想家;
2.求学: 良好的家教渊源, 海德堡大学\ 柏林大学\ 哥丁根大学, 博士;
3.人生经历丰富: 军人\ 教授\ 游历者| 思考者;
4.学术研究与著述:
研究领域与范围: 社会\ 经济\ 政治;
代表性著述: 新教伦理与资本主义精神\ 社会与经济组织理论\ 作为职业的学术\ 作为职业的政治;
5.韦伯关心的主要问题:
西方文明的独特性,即其所特有的因素,并借助理想类型的研究将这些因素概括为几个核心的概念:理性\权威\合法化;
资本主义世界命运,尤其是资本主义世界中人的发展:试图解决资本主义社会中人所面临的一些根本问题: ---如何拯救人(的尊严)?
即韦伯关注的核心问题在于:现代政治与人的自由的关系(理性化与自由):
韦伯的结论:多元论,尝试式的探索,实验性,而非马克思的经济决定论;
6.影响与声誉:对世界历史产生巨大影响的三个德国人之一;社会学三大奠基人之一;被各科社会科学奉为”经典作家”;
二.韦伯官僚组织(科层制)思想
(一) 核心概念:
1. 权力(power): 无视人们的反对, 强使人们服从的能力; 权力与服从(obedience) 相对应;
2. 权威(Authority): 政当化的统治, 是权力的一种特殊形态, 两个特征: (1) 自愿服从; (2) 存在着一套支持统治的正当性的信仰体系;
3. 正当性(Validity): 指人们愿意服从该权威( 统治) 并根据该统治系统的相应命令来行动的可能性, 这种正当性可能出于不同的基础: 传统\ 情感\ 某种价值信念\ 某种成文规定, 等等; 不同的正当性基础, 导致了不同类型的正当统治.
(二)权威合法化的方式与组织类型分析
1. 超凡权威与神秘化组织( 个人魅力型正当统治)
超凡魅力: 来源于别人的崇拜和追随;
神秘化组织(chrismatic): 这种组织行使权威的基础是基于统治者个人的人格, 它以对个人的崇拜迷信为基础;
统治者个人的人格特征: 超自然/ 超人的力量或品质, 因而具有人格魅力, 如宗教先知, 智者, 战争英雄, 救世主, 政治领袖, 可归为四类:
（1）北欧神话中的熊皮武士, （2）萨满教的女巫;（3）先知与救世主; （4）文人或知识分子;
两个特征:
反对经济上的考虑(经济上的平均主义)
内在的不稳定性;
2.传统权威与传统型组织
传统型权威: 基于传统习惯或世袭得来;
两种形式: 世袭制与封建制;
特点:
A. 统治者与服从者之间往往存在一些自然的亲缘关系,统治者往往具有某种特定的身份;
B. 与特定的经济组织形态---即自给自足的家庭经济紧密联系;
C. 或多或少带有一定的宗教特性;
3. 法定权威与合理化—合法化组织(法理型)
法定权威: 由理性和法律规定的权力;
合理—合法化组织: 即以理性和法律规定为基础行使权威( 统治) 的组织;
在该组织中:
权威的基础是组织内部逻辑一致的各种法律规则以及得到法律授权的管理人员所发布的命令,人们对权威的服从是由于依法建立的等级体系,是对组织规则的服从,与领导者个人的品质,能力,学识关系不大.不依赖于与个人有关的身份或属性,是一种非人格的权威统治;
领导者与被领导者在法律上地位平等,都受组织规则的约束;
（1）何为合理化(rationality, 理性):
因为它被专门用来作为实现某些既定目标的手段:即组织是精心设计的机器,旨在执行某些功能,而机器上的每一个部件都为机器发挥最大功能起着它们各自的作用;
（2） 何为合法化(legitimacy):
因为此类组织中有着一系列规则和程序,一定时候在组织中担任一定职务的组织成员必须依据相应的规则程序去行使他的权威;
韦伯称这种类型的组织为”官僚制”(bureaucracy), 又译为” 科层制”,
韦伯认为, 官僚制是一种理想的组织形态, 所谓理想, 并非指” 应当” 或” 合乎需要”, 而是指组织的一种纯粹或标准模式, 一种标准的组织形态;
官僚制是现代社会中占主导地位的权威制度.
理想的行政组织
4.韦伯对三种类型组织的评价:
A. 超凡魅力: 非理性, 过于感情色彩, 过于神秘, 不宜作为现代管理组织的基础;
B. 传统权威型: 服从传统, 领导者的作用在于维护过去的传统, 效率最低, 也不宜作为现代管理组织的基础;
C. 只有法定权威适合于现代管理组织, 因为它提供了一种” 谨慎的公正”:
a. 管理的连续性使管理活动必须有秩序的进行;
b. 以”能”为本的择人方式提供了理性基础;
c. 领导者的权力并非无限,而是受到规则的约束;
(三)官僚制(科层组织)及其特征
1. 官僚制的含义:
一种以法理型权威( 统治) 为基础, 具有专业化功能和固定的规章制度, 设科( 部) 分层的现代社会所特有的组织制度或管理形式;
2. 官僚制的特征:
(1) ( 合理的) 专业分工:
明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规形式严格固定这种分工;
(2) 层级节制的权力等级系统:
层层控制的组织结构,在组织内按地位的高低规定成员间的命令与服从关系;
(3) 依照规程办事的运作机制:
制定一整套严密的规则程序来规范组织及其成员 的行为,以保证整个组织工作的一致性,明确性,不可随心所欲.(理性,稳定性,连续性,可预测性)
(4)形式正规的决策文书(档案):
一切重要的决定和命令都应形成正式文件下达,且记录在案,用毕归档. 以使组织独立于个人之外,也利于明确任务\指令\权责,利于加强控制;
(5) 组织管理的非人格化
以法律\法规条例\正式文件来规范组织及其成员的行为,以避免个人情感和好恶等非理性因素影响组织的理性,合法性和客观性.
严格区分公事与私事:组织成员间是一种对事不对人的公务关系,处理组织事务只考虑合法性,合理性,有效性(正当性),而不考虑私情.
(6) 专业培训:
建立适应工作需要的专业技术培训机构,为组织成员提供必要的专业培训,以使其具备或增加处理事务和解决问题的能力,提高服务的数量\质量,提高效率.
(7) 合理合法的人事管理制度(工资\升迁\任用)
A. 依据工作性质要求和人员本身的资格条件任用人员;
B. 根据职位等级系统对人员的职位给予合理安排,使人适其位,充分发挥其功能;
C. 由自由契约而承担职务(市场原则);
D. 职位设计:每一个职务都有明确规定的法律意义上的权责范围和应具备的学识能力经验要求;
E. 明确固定的货币工资制度:工资标准依级别,责任大小,年资,地位而定;
F. 绩效制:奖惩依工作优劣来定;
G. 晋升依工作绩效和资历非关系而定;
H. 职位不能转让或继承;
I. 职位非私有,不得滥用职权;
J. 管理人员在行使其职务时受到严格而系统的纪律约束和控制;
3.韦伯所认为的官僚制的优劣
优: 技术效率
A. 严密性; B. 合理性; C. 稳定性; D. 普适性;
劣:
A. 官僚体系庞大而致行动缓慢, 压抑人的积极性和创造性, 效率低下;
B. 官僚主义弊端(bureaucratism);
C. 理性主义导致人的本质的异化, 人沦为工具而不再是目的, 即理性主义与人本主义的冲突);
三.对韦伯官僚制的评价
1. 韦伯理论具有巨大的社会政治意义:
（1）随着资本主义的发展, 新型的工业化大企业发展迅速, 这种新型的组织需要有稳定, 严格, 精细, 可靠的管理, 韦伯认为官僚制则是可以满足这种需要的理想管理形式;
（2）他强调以知识和技能进行管理的必要; 抨击旧的传统以及阻碍经济发展的政治控制;
（3）因此韦伯所解决的是资本主义进一步发展所必须解决一个重大的问题-- 组织的合理化;
（4）由于其理论对资本主义发展的巨大促进作用, 故也被誉为德国的亚当斯密;
2. 韦伯理论的学术意义:
最早对社会生活中的组织现象进行研究,”组织理论之父”
（1）开启了组织( 行为) 理论研究的先河
a. 提出了一个对不同组织的性质, 形态, 特征进行分析的理论框架, 尤其是三种组织形态的分类具有重要的理论价值;
b. 从权力( 权威) 的视角来研究组织类型, 开创了组织研究的新方向;
（2）构建起一整套现代行政管理体系的的规则/ 原则( 其对官僚制特征的描述揭示出了现代行政组织的许多重要管理原则如专业分工, 层级节制, 考试录用, 职责权限, 工作报酬等)
（3）强调法理型权威在现代社会管理中的重要性; 强调在知识和技能的基础上进行控制, 促进了管理法治化, 科学化,
（4）讲求效率的行政观, 符合资本主义生产方式的需要;
3. 韦伯理论的局限性:
（1）高度纯化的理论描述, 与现实中的组织有差距;
（2） 偏重于静态研究, 过分强调机械的正式组织的功能, 忽视了组织运作的过程和非正式组织的影响力;
（3） 偏重于对组织内部形态和管理结构的分析, 缺乏对组织与其环境间相互关系的探讨;
（4） 过分强调专业分工和职能权限划分, 忽视宏观协调;
（5） 过分强调人员稳定, 导致组织惰性; 过分强调年资在升迁中的意义, 导致论资排辈;
（6） 过分强调组织利益和组织效率, 忽视了组织成员多方面的心理需求及人性发展;
即: a.纯理论的理想性/ 抽象性;
b.研究角度和方法上的局限性
静态的而动态的;
内部的而非内外互动的;
c.具体的原则方法缺乏弹性与适应性
过份崇尚法规, 规章和制度, 而忽视其执行者的主动性和创造性, 导致组织和个人行为的僵化, 缺乏适应性;
第六讲:怀特的理论行政学思想
一.生平与著述
1. 生平: 美国人,1891年生,早期杰出的行政学家和人事行政学专家;
2. 职业与工作经历:
教授: 芝加哥大学;
政府官员: 曾任美国文官委员会主席, 亲自组织和参与了美国文官制度改革;
3. 代表性著作:
1926 年 < 行政学研究>, 该书是世界公认的第一本行政学教科书, 体现了怀特为对行政学理论系统化的努力, 为行政学的学科体系构建了一个比较完整的理论框架;
此外还有: < 近代公共行政的趋势>, < 联邦主义者>, < 外国公务员制度 >;
二.怀特行政学思想的主要内容
1.对行政学行政对象和范围的界定;
(1) 研究对象:
即对” 国家政府中的市政, 联邦或联邦行政进行研究”;
(2) 研究范围:
行政中的各种问题, 包括: 公务员才能的发展, 工作的胜任, 廉洁, 负责, 合作, 财政, 监督, 领导资格, 纪律, 及各级政府的行政程序等;
(3)研究的目标(目的):
A.运用物质材料完成国家建议的任务;
B.权限范围内最有效的利用一切资源;
C.以最敏捷/ 经济的方式圆满完成政务计划;
D.政务的有效推行和管理;
E.防止行政权的滥用;
2. 提出了行政环境的思想
(1) 对”行政环境”含义的界定:
为“围绕着行政活动直接或间接地作用和影响行政管理,行政行为以及行政效果的各种因素总和”;
(2) 分析了各种具体的行政环境如何影响( 作用于) 行政活动, 行政行为及效果;
A.经济环境的影响— 行政职能与任务范围:
B.政治环境的影响— 政府职能,. 行政制度与组织;
C.科技环境的影响— 行政方法, 行政技术, 行政研究;
D.客观社会环境的影响— 公民的要求, 国际经贸环境;
3. 系统地探讨了行政组织的有关问题(行政组织思想)
(1) 关于行政组织体制方面的思想: 归纳了行政组织体制的类型及特征:
A. 自治型对官僚型
自治型: 民选制, 任期制, 政治责任制,
官僚型: 委任制, 长期制, 管理责任制
B. 中央集权型对地方分权型
地方分权型: 地方政府对地方事务有决定权;
C. 独立型对权力汇一型;
独立制型: 将每种服务机关视为一种独立单位, 与其他服务机关之间保持极少或毫无直接联系;
权力汇一型: 将各种服务分集于各部门, 各部门间密切联系与配合并有着统一的行政首长负责领导与协调;
(2) 对行政责任与权力的分配问题的分析
A. 指出: 权力与责任的适当分配关系到政府的行政效率;
B. 权力责任分配的含义:” 每一个行政官员必须特别赋予一种固定任务”, 为此, 必须配以行政权力( 法律上和财政上的固定权力);
C. 实践中权责一致的困难和障碍所在:
民选官员缺少上级监督; 委员会制易致责任不清; 职权分配不当; 机关之间缺乏协调; 机构设置过多; 机构越权; 等等;
D. 提出了权责适当配置的原则及具体措施:
法定权力与立法依据;
配以充足财源;
将同一目标的事务( 其权力与责任) 归于同一部门;
权责分配与任务相一致, 与人员相一致;
按区域, 工作性质, 方法和程序的不同进行分配;
(3) 对行政组织有效监控幅度的探讨
必须对行政权力的行使进行监控, 以防止其被滥用,
因精力限制, 监控幅度不应太大, 以保证监控的有效性;
“任何行政首长, 其有效监督不能超出七个部或七个行政单位, 否则将导致效率下降”;
(4)提出了优良行政组织的标准
能获得最优秀的人才;
组织成员应有一致的责任及适当的权力;
将行政官员区分为政务官与事务官, 明确各自的权责, 任务, 以职务划分为原则, 确实指标;
设置有专门的协调机构;
对组织的管理效率进行精确合理的测量;
4. 提出了行政协调的思想
(1) 协调的含义:
行政协调:是指行政主体引导行政组织,部门,人员之间建立良好的协作和配合关系,以达到共同目标的管理行为,是行政管理的重要内容
(2) 如何协调:
A. 应精简机构;
B. 应设置行政协调机关;
C. 及时而精密的协调;
D. 以首长裁定为最后决定
5. 提出了丰富的人事行政思想
(1) 关于人才的选拨问题
A. 指出人才选拨的重要性: 认为此为当代人事管理的二大支柱之一( 另为职位分类)
B.人才选拨的方式
a.设置独立的考试机构
b.考试方法应科学化, 多样化:
笔试, 口试, 操作试验, 工作试验, 心理测验;
(2)关于职位分类— 分级和工资制定的问题
重要性: 职位分类对实行工资管理意义重大;
如何分类:
工资多少应根据所完成的工作加以确定;
同工同酬;
必须按按现代标准改进工资政策, 确定生活费用, 公平报酬;
(3) 关于职务晋升的问题
A. 进行考核, 实行功绩晋升制度;
B. 确保能干的人员得到提拔和重用;
C. 应扩大晋升选才的范围, 内晋与外聘兼用:
D. 综合运用职务晋升的依据;
工作资格;
工作成绩;
职务晋升考试成绩;
( 领导评价);
6. 行政伦理思想
(1) 行政伦理:
行政人员在行政管理活动中的行为规范的总和;
是维持行政管理活动参与者之间,即行政机关与其工作人员,其他各机关,企事业单位,社会团体,以及公民之间等的合理,正当关系的原则与规范;
(2)关于官纪的本质及其重要性
官纪:的表现于行政人员的热望, 忠诚, 合作竭力负责及以服务为荣的精神, 有高尚和衰微之分;
高尚官纪的重要性: -- 能激励人的积极性, 保持官界纯净, 培养良好素质, 免除各种私利之事;
(3) 导致官纪败坏的因素:
A. 缺乏奖励;
B. 惩罚无度;
C. 疏略社交生活;
D. 调资不及时;
E. 取消权利;
F. 损失创制权;
(4)端正官纪的途径:
直接地: 奖励工作表现突出者, 倡导合作与忠诚;
间接地: 善于利用外界环境影响, 提供适当的工作条件, 鼓励有关的社交活动.
(5)良好官纪的标志:
行政组织中良好的人际关系, 领导关心下属, 重视让下属民主参与有关决策;
7. 行政法规思想;
(1) 要注意研究政策与法律法规之间的关系:
政策--(通则化) --法制--(经行政经验通则化) -- 行政案例 -- (通则化) -- 宪法条文
(2)重点探讨了行政条例制定权的问题
A. 范围
据宪法,法律,立法来行使,必须有授予的委任立法权;
B. 限度
环境情况极端复杂琐碎;
情况变化或执行中发现不妥之处导致需要制定新条例;
情况极端复杂且需要较强的专业性或非专家不能处理时;
紧急情况时;
C. 行政条例制定权的保障:
提出了实施行政条例制定权的七项主张;
D. 行政条例制定的重要性:
可使行政管理纳入法制化轨道并具有权威性;
激励官员的负责精神与创造才能,使其胜任工作,忠实公正履行职责;
减轻立法机关的工作;
8. 行政监督思想
(1) 行政监督的必要性与作用
A.必要性: 存在着滥用权力, 违法乱纪, 侵犯公民权利, 管理无力, 不负责任的不良情形;
B.具体作用:
a.确保协调一致, 政府高效运作;
b.维护公民利益, 防止侵害宪法规定的个人自由;
c.促进社会福利
(2)立法监督的主要职责
确保立法与行政政策的协调;
确保政府支出适当;
确保行政监督的实施目的真正在于提高效率;
使立法机关完全了解行政情形以便制定补救性立法;
(3) 有效的立法监督方法
A. 会计及支出上的监督;
B. 款额与分配的监督;
C. 行政政策的监督;
D. 人员的监督;
E. 调查监督;
F. 诘问(质询)
(4) 系统阐述了司法监督的有关问题
A. 必要性与目的: 对行政过失进行补救, 保障公民与公务员的权利
B. 分析了三个方面的司法监督:
a. 对公务员的司法监督;
b. 对普通行政行为及特别行政行为的监督;
c.对行政自由裁量权行使的监督
三.简评: <行政学研究>的贡献与意义
1.率先提出了一个比较完整的行政科学的理论体系,
（1）是融合了前人的行政实践的理论总结和各种政府管理的研究成果,
（2） 是西方行政学发展史上的第一部系统性的教科书,
（3） 将行政学的研究重点转向了行政管理内部, 转向技术性细节, 满足了行政管理作为一门独立学科的要求, 丰富了行政学研究的内容.
（4） 标志着行政学的正式诞生.
2.具体思想方法上的创新与超越
（1） 提出了建立行政学的四个基本假定;
（2）在行政与各方面(环境)的关系上,特意谈到了行政与平民组织的关系;
（3）运用发展的眼光看待中央集权的限度问题;
（4）开放性:认识到自身研究的探索性与暂时性.
第六讲：里格斯的行政生态学说
一、生平与著述
美国当代著名行政学家；
比较行政学与行政生态学创始人；
代表性著作：
《农业社会与工业社会——建立比较行政的类型》，1
《行政生态学》，1961年；
《公共行政比较研究趋势》，1962年；
《发展中国家的行政：棱柱型社会的理论》，1965年；
《泰国：一个官僚政体的现代化》，1965；
《发展行政的新领域》，1971年；
《重访棱柱型社会》，1973；
二、里格行政生态学说的主要内容
（一）行政生态观：
1、行政生态方法的必要性：
①“在现代过渡社会里，一直有一种建立正式的政治行政制度的趋势，但这些制度却仍然只是一些形式主义的制度。有效的行为绝大部分仍取决于传统的结构和压力，如家族、宗教以及一些继续存在的社会和经济领域。因此，只有以生态学的观点——亦即从非行政的因素去观察，才能了解这些国家的政治与行政”。
②要了解一个国家的公共行政，不应该仅仅局限于行政系统本身，而应跳出行政系统，从社会这个大系统来考察，即考察一个行政与该国社会环境的关系；
行政生态学的含义：研究“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的一门行政学分支学科；
行政生态学的研究范围：
探讨各国所特有的社会文化及历史等诸因素是如何影响并塑造该国的公共行政；
研究各国的公共行政又如何影响该国的社会变迁与发展；
（二）与三种基本社会形态相对应的三种行政模式
1、农业社会的行政模式——融合型行政模式
特点：
（1 ）以农业生产力为经济基础；
（2 ）土地的分配与管理是政府的最重要事务；
（3 ）官僚的职位重于行政政策；
（4 ）家族与亲族主义的行政风范；
（5 ）世卿世禄制度；
（6 ）政治与行政不分，权力来源于君主，行政官吏在政治经济上都是特权阶层；
（7 ）政府与民众沟通少，同一阶级间交往也受空间限制；
（8 ）行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一。
2、工业社会的行政模式——衍射型行政模式
特点：
（1 ）自由经济或前苏联式的管制经济为经济基础；
（2 ）民众与政府关系密切，有影响政府决策的渠道；
（3 ）平等主义的行政风范，成就导向与对事不对人的原则；
（4 ）高度的社会流动，发达的沟通渠道；
（5 ）政府职能明确，各行政机构分工精细，各司其职，讲求行政效率与科学性；
（6 ）行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调与统一；
3、过渡社会的行政模式——棱柱型行政模式
特点：
（1）异质性：
一个社会在同一时间里，同时存在着不同的制度、行为与观点，而多元社会、多元经济、多元价值导致公共行政的多元性也即异质性特点；
（2）重叠性：
指行政机构的重叠现象，即行政机构不一定产生其应当功能，
行政行为往往受非行政标准所主宰，而非由行政标准决定；
行政任务往往由非行政机构来完成；
（3）形式主义：指政府所制定的政策和法令不能付诸实施，形同虚设，徒有虚名。
危害：
造成行政权威合法性危机；
损害行政行为的效率和品质；
行政政治化；
成就取向有限，专为文凭而考试；
（三）对五种行政生态要素的分析
1、经济要素与公共行政
（1）“市场—企业”结构及其对公共行政的影响
价值规律与市场原则：等价交换，功利、理性，契约自由，专业化，职业化，公开，竞争这一切都影响着公共行政；
（2）互惠—重配结构及其对公共行政的影响
互惠：纳贡，以物易物，互补不足；由政治权威进行经济分配，在互中完成社会财富的重配
对行政的影响：一元结构：不能清楚地划分政治制度行政制度；
（3）“集市—有限市场”结构及其对公共行政的影响
有限的市场经济——价格不可决：社会经济并未完全商品化，仍受政治、宗教以及个人地位等因素的影响，
对公共行政的影响：在确定行政职务、荣誉、薪水时，市场、身份同时在起作用；
2、社会因素及其公共行政的影响
（1）工业社会中，代表着不同社会利益的各种功能性社团对行政的影响很大；
社区：汇聚和表达问题，确认问题及其优先顺序，拟定政策，执行政策
（2）传统与过渡社会中，家庭对行政影响很大；
行政行为常为显赫家庭所左右，受其制约，家族利益远比公共利益优先，导致裙带之风，结党营私，行政封闭效率低下；
3、沟通网络与公共行政
沟通网络：社会文化水平、使用语言的状况，社会舆论的力量，以及通讯和交通的状况等使整个社会相互沟通的手段。
动员：指全社会的人口参加庞大的沟通网络的程度；
同化：指社会普通民众和精英分子共享同一 符号，认同于同一 基本价值与目标的程度；
一元化社会：高度动员与同化的社会 ；利于行政与公众间的沟通
多元化社会：低度动员与同化社会；不利于行政与公众间的沟通；
限制行政机关对于公众利益的聚合与表达范围；会抵消加强政府责任和对公意尊重的努力；妨害政府制定政策、执行法令的功能；
4、符号系统与公共行政
指包括政治神话、政治准则、政治法典在内的的一整套政治符号系统；
①政治神话：指“用以表明主权的最后源泉、人之天性与命运、人的权利义务及主要关系等方面的信念。
②政治准则：指一套决定政府结构以及统治者的选择方式及其应承担的职责等方面的规则；
③政治法典：指将”政治准则“进一步具体化、规范化的各种法律制度；
对公共行政的影响：由符号系统所提供的”共同意识“是形成行政权威所不可缺少的东西。
5、政治构架与公共行政
政治与行政是两种不同的政府功能，这两种功能之间存在着一种“ 功能依存关系”
（1）传统社会中政治构架对公共行政的影响：
A、政治权力与行政权力合而为一：官僚政治：政客与官僚之间无明确区分，专横独断，为所欲为
B、公共权力幅度有限，行政效率低下；
（2）现代社会中政治构架对公共行政的影响：
行政从属于政治，受非官僚权力的制约，行政效率较高；
三、简评：
1、贡献性与意义
（1）研究方法上创新：
比较（国别，制度）的方法；
生态的方法
（2）提出的三种行政模式具有一定的解释性；
（3）提出的五种行政生态因素奠定了行政环境分析的大体框架；
（4）意义：有助于更好地了解和理解不同国家不同时期公共行政现象及其问题；其注重行政环境分析的观点为我们提出一条不同以往的解决行政问题的思路：即可从改变外部环境入手解释行政问题
2、局限性
（1）重描述，轻规范；
（2）对行政生态环境的考察分析并不完整、系统；
（3）有些术语使用过于随意：如一元与多元的概念，与其他经典学者所规定的（也是通常所理解的）有些差异。
第七讲：西蒙的行为主义行政学说
一、生平与著述
美国人，大学教授，公职人员，管理顾问，行为主义学派的中坚力量；
研究领域：行政学，管理学，政治学，心理学，计算机科学
著述丰富：
代表作：《行政行为——行政组织决策过程的研究》；
其它：《管理决策新科学》，《公共行政》，《经济学与行为科学中的决策理论》，《人的模式——关于社会背景下人类理性行为的社会及理性——数学论文集》；
二、西蒙行政学思想的主要内容
（一）、行政谚语：对传统行政学理论的批判
（1）传统的行政原则并非科学原则，而是行政谚语；
（2）行政学必须在研究方法上寻找新的途径，只有提出新的研究方法才能建立真正的行政原则；
（二）、行政学研究方法论
（1）事实与价值的区分
A、理论的区分：
价值命题是关于偏好的表达，应然问题，规范性陈述，；
事实命题是关于客观世界上可观察的事物及其运作方式的陈述，是然问题，描述性陈述；
B、实践的辨别
之一：手段与目的的区别；
之二：可供选择的行为与行为的后果的区别；
C、以事实与价值的区分来区分政策问题与行政问题，从而界定行政学的研究对象与范围；
政策问题：价值因素居重；
行政问题：事实居重；
（2）操作定义：
凡用于科学研究的名词定义必须是操作性的，即名词的定义是与实证观察的事实和情况相一致的；
法定权威的操作定义：
心理权威的操作定义：
（3）概念工具：
行政学研究首先要建立的是一系列的概念，作为建立这一学科的理论和原则的工具；
分析单位：复杂的整体现象包含了各种具体的特殊的层次，每一个层次都有一些基本的分析单位，一个分析单位也就是一个概念；
西蒙在行政行为的研究上即是以“决策”为基本概念；
“ 决定” 是分析的基本单位，
“ 决定前提” 是最小的分析单位；
“ 决策” 是目前行政行为研究上最流行的概念工具；
（三）、行政决策论
1、行政学研究应以决策研究作为重点
决策理论的目的即在于为行政学构造一个概念框架体系；
以决策行为去研究行政的理由：
传统行政学讨论都只注意“ 执行” ，即“ 行动” 和“ 做” ，而不注意“ 行动” 或做之前的“ 决策” ；
组织中的操作人员非操作人员对组织目标的实现都很重要，都需要做决策；
传统行政学对组织的说明过于简化、肤浅而且不切合实际，过分重视权力因素而忽略其他同样重要的因素，而对一个组织状况科学恰当的描述，应是对组织中每一个人做什么以及做决策受到何种影响的描述；
所谓好的或正确的行政行为在本质上就是指有效率的行政行为，而决定效率程度最简单的办法就是看看行政组织每一个人决策的理性程度；
决策（行政）程序对于完成行政工作十分重要；
2、有限理性与决策准则
（1）、理性的含义：
理性的一般含义：指非感情的一种计算、思考的心智方法。
西蒙的理性：用“理性”一词来指一种决策行为方式，即“理性“的决策；
（2）、西蒙的有限理性——行政人假设
a, 传统的客观理性——经济人假设：
经济人：追求经济利益最大化；
理性原则：多方案、明确的结果、充分的信息、确定的偏好顺序；
b, 西蒙对客观理性的反驳：
知识的不完备性，预见未来的困难性以及备选行为范围的有限性，决定了“客观理性”在实际行动中是不存在的；
c, 有限理性与行政人（管理人）假设
人类行为是介于理性与非理性之间的有限理性；
应以以”有限理性“为基础的”行政人“取代”经济人“；
行政人是心理人（有个人的目的、动机、怪癖）与经济人两者的结合，具有有限理性；
（3）、西蒙的行政决策准则：令人满意原则
由于人是有限理性的行政人，因此，应该用”令人满意的“准则取代”最优化“准则；
令人满意的准则：在决策时决定一套标准用来说明什么是令人满意的最低程度的备选方案，如果拟选用的备选方案满足了或者超过了所有这些标准，那么这个方案就是令人满意的。
当按照原定标准寻找不到任何令人满意的备选方案时，就有必要考虑改变原定的标准；
3、行政决策过程
（1 ）、关于决策的含义：
广义的理解：管理就是决策；包含了决定前的调查分析，作决定以及决定作出后的评价等一系列过程；
（2 ）、决策过程的四个阶段：
a. 情报阶段：探查环境，寻求决策条件；
b. 设计活动： 设计、制定和分析可能采取的备选行动方案；
c. 抉择活动：从可供选择的备选方案中选出一个适用的行动方案；
d. 审查活动：对已经作出的抉择进行评价；
4、决策的类型与技术：
（1）、决策类型：
A、程序化决策：用于处理重复出现的例行活动；
B、非程序化决策：处理非重复出现不能以常规处之而又比较重要的非例行问题；
（2）决策技术：
A、程序化决策技术：
传统的：习惯、及标准化操作程序；
现代的：数学工具、电子计算机技术
B 、非程序决策技术：
传统的：判断（经验、直觉和洞察力）、创造性和有条理的思考、培训；
现代的：探索式解题技术的应用（决策者培训、探索式计算机程序的编制）；
（四）行政组织理论——对巴纳德组织理论的深化和完善
1、关于组织平衡问题的探讨
（1 ）个人参加组织的三个基础：
因组织目标实现而直接得到的个人报偿；
与组织规模及其增长紧密相关的、由组织提供的个人诱因；
与组织规模及其增长无关的、由组织提供的个人诱因；
（2 ）只有能维持贡献对诱因的正差额或至少能维持两者的平衡，个人才能通过组织实现其个人目标，组织也才能继续存在；
2、对组织影响力的探讨
组织成员的决策会受组织影响，有五种影响力：
（1）权威：
权威：一种能够用来作出指导他人行动之决定的力量
权威关系：是上级与下线两个个人之间的关系，
权威的运用对组织有三种作用：
（2）沟通：
①沟通：是组织中某一成员将某些决定前提传达给另一组织成员。
②沟通的重要性：无沟通则组织就不有影响组织成员的决定；
③沟通的双向性：一方面是将命令、资料、意见等信息传达到决策中心；另一方面是决策中心传达到组织各方面；
④沟通程序（方向）：上行、平行、下行
⑤沟通的种类：
正式沟通：组织有意建立的沟通系统；
非正式沟通：由组织中各成员之间的社会关系所造成的沟通系统；
（3）训练
①训练的目的：旨在使组织成员自行做出满意决策；
②训练的种类：职前训练、在职训练
③训练对决策的影响作用：决策时可给予受训多的人较大的自由裁量权，并减少上级的监督；
（4）效率准则
①含义：个人应基于效率准则作决策，即达到一定成果应选择机会成本最低的行动；
②与理性准则的关系：
理性准则：要全盘考虑可能的行动，可能的结果以及整个价值体系；
效率准则：将复杂现象予以简化后的决策依据，是在决策上接近理性准则的方法，是在简化决策情况下求最大成果；
（5）组织认同（组织忠诚）
①含义：指个人以组织价值代替个人价值作为他决策时的指标（决策时以决策对组织产生何种结果来衡量）。
②种类：一是对组织目的的认同，若目的改变，则不再认同；二是对组织本身的认同，即对组织存在、延续、发展的认同，只要组织存在，不论其从事何目的，均可维持其认同。
③功能：是为实现组织目标之所必须。因为个人只有在认同组织或组织单位的目标时，才有可能作出合理或有效的决策。
④可能造成的困难：目标冲突。个人决策时以该组织单位的价值（目标）为决策依据，当小单位的价值与大单位的价值发生冲突时，会导致行政组织的困难，即目标冲突。
3、对组织设计问题的探讨
（1）关于组织的结构形态
A、要建立或改变组织目标，得到组织的目标体系；；
B、组织应设计成层级结构：上层（非程序化决策层）、中层（程序化决策层）、下层（基本作业层）；
（2）组织的专业分工
A、分工方法与目的：整个决策系统可分成若干彼此相对独立的决策子系统，以分散决策；
B、分工的原则：从信息处理的角度进行，尽量减少子系统之间的依赖性；
织目标，必须有一定的集中协调机制；
（3）组织的工作重心
A、应把组织有限的信息处理能力放在重要的决策任务上；
B、“控制注意力原则”：有效地利用组织的“注意力资源”，
合理设计组织边界（分界面），使之有选择的注意和吸收那些为组织的长期战略决策所必须的信息；
组织的上层机构必须设计如何安排议事日程的规则，用来区分紧迫的决策任务与期限较为灵活的决策任务；
（4）组织的权力配置：合理集权与分权
A、集权的利弊：
利：a. 保证各种作业活动的协调；b. 利于发挥决策才能；c. 利于明确责任; d. 利于克服门户之见；
弊：a. 决策者负担过重，无法集中时间和精力考虑重要决策问题；b. 易于导致决策过程重复，下级人员无所作为；c. 易于导致信息沟通网络的扩张和繁忙进而造成决策费用增加; d. 易于造成” 下情不上达“ 致使决策脱离实际；
B、分权的必要性与适当性：
个人认识能力有限，有必要让各单位和各级管理人员参加重大决策；
分权要适当：不能绝对分权，因为业务组织活动是集团活动，要顺利实现组
（5）观点归纳：
A、应把组织的整体结构设计成层级结构；
B、必须注意组织结构纵横两个方面的专业化分工，认真设计有关的信息沟通网络；
C、必须应用“控制注意力”原则，有效地利用组织的“注意力资源”，把管理者亲自处理的决策任务限制在一定的范围，使工作任务适合管理者有限的时间和精力；
D、应当正确地处理好集权与分权的关系，要根据实际情况把一部分容易受“门户之见”影响的决策集中起来，交给一个适合的特定部门或单位制定，而对于基层情况不易上达的某些具体决策工作则应交给基层或中层机构制定。
三、简评
：西蒙的行政学思想对于行政学研究有着巨大贡献
1、其提出的研究方法论开启了行政学研究的新时代：即以科学化的概念、实证的研究方法来取代充满含混的命题与教条化陈述的传统行政学；
2、广泛引用了心理学、社会学等其他学科的研究成果开拓了行政学研究的新视野。
3、提出了新的研究途径：决策研究已经成为今天公共行政研究的主流。
第八章 林德布洛姆的政府与市场及渐进决策理论
林德布洛姆简介
林德布洛姆（C．E．Lindblom）是美国著名政治经济学家、当代西方著名学者，美国耶鲁大学经济学和政治学Sterling教授（相当于我国的一级教授）。1917年出生于美国加利福利亚州。1945年获芝加哥大学哲学博士学位，1973年被授予该校名誉博士称号。曾任美国比较经济学学会主席（1975—1976年）、美国政治学会主席（1981—1982年），以及其他许多学界的重要职务。
政府与市场理论分析框架
林德布洛姆的制度分析框架是对古典的自由主义和多元主义思想的有效性的一个重新认识。在此，有必要简要介绍古典自由主义和多元主义的理论基础和主要流派。
20世纪50年代多元主义在政治学中居于主导地位，主要代表是罗伯特·达尔、尼尔森·帕斯拜、大卫·瑞斯曼和阿诺德·罗斯。
多元主义的基本观点：权力散布于许多相互竞争的利益群体之间。
政治是一个由竞争著的利益群体组成的领域，且权力有许多的来源，包括财富、神授特权、政治职务、社会地位、教育等。
多元主义更适用于多元化的、不同种族的和竞争的社会，而非传统的、独裁主义的社会。
多元主义者并不认同整体的权力精英的存在。相反，他们认为许多社会精英和其他利益群体互相竞争，但没有哪一个群体足够强大到独享权力。冲突是存在著的，但也是可以在社会体系内部得到解决的。罗伯特·达尔的最初的多头政治的含义是权力有许多中心。多元主义是多头政治的一种方式。多元主义认为政治资源在一个多头政治或多元主义的社会里是分散的。但这种分散，并不意味著政治资源是平等分派的。
：“20世纪的政治发展所提供的最有意义的教训大概就是，在我们已经知道的所谓极权主义制度中，对生活的物质内容的控制，使政府也拥有了深入控制思想生活的权力。”因此，“没有经济自由，则个人的与政治的自由无法存在。”
正是因为经济自由如此重要，所以自由主义才会一贯地主张市场经济。
在古典自由主义看来，市场不仅有著政府无可企及的效率，而且以私有制为基础的自由竞争制度至少为每个人提供了某种程度的独立和自由的保证，它允许人们去追寻自己的价值，允许每个人在日常的生产、消费活动中自由地运用他们拥有的具体知识，通过价格机制的信号做出形形色色的决策，并在法治框架内互相协作，从而使复杂社会中成千上万个人的各种各样的欲望和需求得到有效的满足。
相反，集中的计划经济或者实施广泛政府干预的所谓“混合经济”，强则迫目标不同的人们共同追求一个单一的具体目标，阻止个人“按他们自己的方式为自己的利益行动”，这实际上是不允许个人“为自己的目的运用自己的知识”，特别是不允许个人拥有私人财产和生产与消费的自由。况且，赋予政府强大的权力，让其建构其有限理性所根本不能及的秩序，很容易导致灾难性的资源浪费和极权主义。
政府与市场制度缺陷
他主要欧美、苏以东、南斯拉夫、中国和古巴为研究对象，深入探讨成型及成熟的世界主要的政治经济制度的结构、组织方式及其意识形态，寻找各种体系的异与同，客观分析他们的起源、现状及走势，比较评说它们的成就和缺陷，认为市场与政府并不能区分出孰优孰劣，他在《政治与市场》一书中开门相互补充见山地列出了一张清单，阐述二者都有无法弥补的缺陷，它们之间不是互相替代，而是相互补充。
理想的政治制度及其存在的缺陷
他主要从实证的角度对西方自由主义民主制度进行论证，认为市场取向的私有企业制度与多头政治的权威制度结合的制度，也就是现代西方的自由主义民主制度是比较合理的政治经济制度。
但在这种政治经济制度中，仍存在著一个高收入、有权威、在社会中备受优待的阶级，这个阶级在很大程度上成功地向大部分人民灌输了他自己喜欢的态度、信仰和决断。这种灌输的结果，导致多头政治中的和市场制度中的循环。这种循环即使没有使大众化控制瘫痪，也使它受到了极大的削弱。
因此，他得出结论：西方现代的自由主义民主制度，尽管并不是一个很好的制度，但目前并没有一个比它更好的制度能够取而代之，与人类迄今为止所经历过的其他任何制度相比，这种制度实际上是糟糕程度最小的一种。那么，怎样的制度是最优的呢？要回答这个问题，我们有必要弄清楚：制度到底是一个选择的问题还是一个生长的问题？生长于西方文明中的制度，是否能够移植到其他文明的国家之中？
对两种不同制度模式的比较
基于现实中的两种基本对立的制度，林德布洛姆在《政治与市场》的第19章“两种模式”中，抽象概括出两种贯彻不同理念的制度模式，并进行了客观的评价。
模式I是知识指导型，它对理性认识能力的无限性，理论的科学性抱乐观态度；对真理标准的唯一性坚信不疑，对社会的整一性和终极的和谐性抱有幻想；其认识主体是知识精英，看中他们对真理的发现。
模式II是偏好引导型，它对认识能力的无限性和理论的可靠性持悲观和怀疑的态度；宁可将大众的愿望作为认识的标尺，重视甚至设计社会冲突而认为终极和谐是不存在的；其认识主体是世俗大众，鼓励他们在选择和探索生活上的首创性等等。计划经济体制与市场经济体制是两个有力的例证。他比较偏好模式II，但主张摸索多种模式互补的出路。
林德布洛姆的观点是把一元型认识论整合到多元型认识论的框架中，这种思路本身具有方法论的意义：他并没有简单地否定模式I而肯定模式II，而是将两种模式通过互相作用、控制、协调而最大程度地整合为一个新认识模式 III。
在这个模式中，控制、交换和协调三个基本概念通过不断地比较和试错而渐趋完善。不过，他认为整体地把握经济、政治、意识形态甚至社会与自然的关系并达到统一和谐，是过于雄心勃勃的人类幻想。这幻想虽然具有人道德价值，但与人类现实认识、实践能力不协调。较现实的途径是对这类关于整体的总趋势的决策应是渐进性的，是在不断试错中找到最优解。
渐进决策理论
林德布洛姆在对理性决策模型作出挑战性的批评后，提出了自己的解决办法，最初称为“渐进主义”（incrementalism），演变成“渐进调适”的科学（science of “muddling through”），后又修改成断续渐进主义（disjointed incrementalism），名称虽各异，其内涵其实是一致的。
林德布洛姆认为，决策的过程只是决策者基于过去的经验对现行政策稍加修改而已。
这是一个渐进的过程，看上去似乎行动缓慢，但积小变为大变，其实际速度往往要大于一次大的变革。
政策上的大起大落是不可取的，"欲速则不达"，它会危及到社会的稳定。他这样总结道"按部就班、修修补补的渐进主义者或安于现状者或许看来不像个英雄人物，但他却是个正在同他清醒地认识到对他来说硕大无朋的宇宙进行勇敢的角逐的足智多谋的问题解决者"
这样做的优点在于：
1、决策所选择的方案与现实状况相差不大，可以预测；
2、在一时无法搞情人们的各种需求时，渐进方案会议不断尝试的方式，找出一种满意的结果。
3、易于协调各种相互冲突的目标，不会因远离原有目标，搞乱了原目标间的秩序；
4、渐进方式可以帮助人们检验所作的抉择是否正确，特别是在复杂条件下，可以孤立某些因素，比较其利弊；
5、渐进方式比较稳妥，容易控制，能够及时纠正错误，不会造成大起大落的状况。
当然，必须强调的是，作为一个生长在美国的资产阶级思想家，林德布洛姆无论是政治价值观、或知识的背景，还是观察事物的立场、乃至词语的使用法，都与我们中国读者大相径庭，在不少问题上存在偏见甚至谬误；这一切，相信明智而有耐心的读者能够以正确的态度批判鉴定。
第九章 弗雷德里克森的行政思想
Ⅱ. 弗雷德里克森的新公共行政学思想创立的基点
之所以称为新公共行政学，是因为该理论的创立是建立在对传统行政学理论的全面批判地的基础之上的。最主要的是对传统公共行政学的重要理论基础进行的批判。
首先是政治与行政二分思想的批判。
严格说起来，自威尔逊和古德诺相继提出和完善政治与行政二分思想之后，就不断遭到行政学者的批判，诸如罗伯特·达尔提出的“行政与行政二分所导致的三个问题”，赫伯特·西蒙的“行政谚语论”等。但很多学者的出发点往往局限于政治与行政本身能否二分；而以弗雷德里克森为代表的新公共行政学思想对政治与行政二分的批判着眼于所导致的“价值中立的不可能性”。
他们指出，由于传统行政学的政治与行政二分法观念使得行政学的研究局限在一个非常狭窄的领域内，尤其把研究焦点放在行政机关预算、认识、组织以及大量其他的所谓“中性”的问题上，相反却很少重视与社会、政治密切相关的政策制定和政策分析等问题的研究，致使公共行政游离于社会政治现实之外，远远不能满足解决社会问题、处理好社会危机的需要。基于此，他们认为，政治与行政二分只是一种理论虚构，而在现实的政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况是根本不存在的。
其次是对单纯追求效率的批判。
弗雷德里克森认为，传统行政学所追求的效率是一种“机械性效率”，即在逻辑实证主义的指导下，可以用具体数字表示的投入与产出之间的比率，过分强调以最小的投入获得最大程度的产出。
传统公共行政学的这种效率观将效率视为基本价值，强调非人性化和客观化的所谓理性效率，促使组织对人与人之间的互动采取机械性的控制，人与人之间变成了工具般的相互操纵，从而造成了行政组织与服务目标的隔阂与疏远，失去了组织本应承担的社会价值和责任，而在事实上这种效率观常常导致事实上的低效率甚至是无效率。
此外，由于对社会公平的漠视，效率至上观指导下的政府行为往往促使社会上有组织者、有权势者以及既得利益者受益最多，而造成越来越多而且差距日益增大的不公平、不平等现象。
基于对传统行政学理论的全面批判，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学理论提出了自己的基本主张。
如前所述，传统的公共行政学是把效率和经济作为公共行政的两个基本原则：所谓效率是指利用有限的资源提供更多更好的服务；所谓经济是指花费更少的资金保持和提高服务水平。在传统的公共行政学的视野中，经济特别是效率无庸质疑是公共行政的出发点和终极目标。
4、新公共行政学的动态、开放组织观
（1）用行政生态学的视角去认识组织的运作和分解行政现象，认为公共行政组织中存在着四种基本的运作过程；
A、分配过程：
行政组织内部的各种权力、资金与利益的分配，成本效益分析是常用方法；
B、整合过程：
指通过权威阶层来协调组织中成员工作的过程；
目的在于构建一个有凝聚力的、能够有效实现组织目标的整体；
C、边际交换过程：
指公共行政组织与其他相关组织及目标群体之间建立共生关系的过程；
相关组织包括：立法机构、辅助参谋机构、上级行政长官、利益集团；
D、社会情感过程
一种社会情感的训练过程；
可作为行政管理改革的一种工具，也是一种技术
（2）不断地变革是当代公共行政发展的动力和核心内容
公共行政组织是提供各种公共服务的具体承担者，其结构与功能状况与公共服务的质量密切相关；传统的官僚制组织结构呆板、僵化，无法对飞速变化的社会作出快速有效的反应；现有的公共组织将自身利益扩张看成组织发展目标，忽视其服务对象-公众的需要，忽视公民的平等自由权利，尤其是忽视经济政治上最少受惠者的权利，使公共行政组织偏离了航道，违背了民主政治的基本准则；因此，公共行政组织改革势在必行。
改革的目标：
①顾客导向的组织形态：即将公众的需求作为组织存在和发展的前提；
②应变灵活的组织形态：加大组织结构的弹性，以便对外界刺激作出迅速反应（回应能力）；
对新公共行政学思想历史贡献的认识
从理论方面来看，新公共行政学最大的贡献就是超越了实证主义的研究模式。他们成功借鉴和运用了解释学方法和批判理论，强调民主行政下的有效沟通和意识形态的解放，着眼于对意义和价值的关注，显然摆脱了传统“理性模式”的束缚。其次，迈开了公共行政学独立发展的步伐。在二战结束到上世纪70年代左右，行政学的发展已经沦为政治学与管理学的附庸；自70年代以新弗雷德里克森为代表的新公共行政学派兴起之后，便不再局限于对制度和技术的研究定向,并且试图从政治学和管理学中独立出来;再次,新公共行政学扩大了公共行政的领域范围.新公共行政学认真细致的研究和界定了“公共”的意义和范围，着眼于建立公共哲学，倡导民主行政，同时也扩大了公共行政实际工作者的权力和责任。第四，深化了公共行政教育的内容。传统的公共行政学理论指导下培养行政管理人员的目标是“高效率的机器人”，而新公共行政学则强调应当培养具有对社会负责任、屏弃价值中立的行政通才。
从行政实践方面来看，新公共行政学基于社会公平原则提出的诸如减少层级节制、分权、参与、民主行政、对社会民众的需求做出有效回应以及面对面的沟通等观念和主张，从公共服务的平等分配、公务员权力的解放、利益与价值代表的多元化、参与观念的增强，到人事行政的分权化等方面，均对当代美国政府及其行政管理产生了重大而深远的影响。在上个世纪的70到80年代，美国公共部门的改革正如以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派预料的那样展开着，政府部门广泛推行全面质量管理运动，倡导政府部门积极寻求公众的基本需求，尽量改善服务质量，以及至今都方兴未艾的政府再造运动等等。
对新公共行政学思想中问题的自我思考
任何一种理论尤其是社会科学理论的产生都是建立在不完全归纳的基础之上，而且被深深的打上了产生该理论的那个时代背景的烙印；因此就决定着一种理论自产生之初便具有先天的缺陷，而正是这种缺陷也为后来的学者对该理论的批判提供了可能性。
同样的道理，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学思想同样也不是完美的，在今天的公共行政实践来看，该理论同样存在很多问题；其中最关键的一点，我认为是超理性主义和极端主义倾向。从西方行政管理思想史的发展来看，任何一种后来理论的产生都是在借鉴前人理论研究成果的基础之上；但是新公共行政学的肇始者却对前人的理论进行了几乎全面的大批判：诸如对传统公共行政学的效率取向的全面否定。无庸质疑，纯粹的经济性效率取向会使政府行为缺乏社会公平基础，但是经济性效率取向并非一无是处，相反，它仍是当今政府应当坚持的重要原则之一。此外，新公共行政学倡导的政府再造运动的目标设定过于理想化，这在广大的发展中国家明显是不现实和不具有操作意义的
而以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派则明确提出，经济和效率虽然是公共行政的价值和追求的目标之一，但决不是其核心价值，更不是终极的价值准则。
他们提出要以社会性效率来取代经济性效率，提倡要扬弃政治与行政的二分。最核心的价值理念就是对社会公平价值观的提倡，认为公共行政的核心价值在于社会公平，在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值。
第十章 德罗尔的公共政策思想
一、生平
政策科学之父
德罗尔的政策科学思想
政策科学包含着广泛的主体、事件、态度倾向、方法和方法论和利益问题
政策科学的任何实质性进展都需要大量的客观知识与主观知识
特征：
必须保持观察的客观性、科学的态度
把理解现实和改进政策、制定政策融为一体
系统群研究方法ｐ256
宏观政策分析思想Ｐ266
政策制定ｐ257－260
第十一章 ：布坎南公共选择理论
一、布坎南生平与著述
当美代国著名经济学家，1986年诺贝尔经经济学奖获得者，大学教授；
主要贡献在于对政治决策与公共经济理论的贡献；
代表性著作：
《财政理论与政治经济学》，1960；
〈对赞同的计算〉（又译为〈同意的计算〉），1962，与塔洛克合
〈成本与选择〉，1969；
〈公共选择论：经济学的政治运用〉，1972，与R·托里森合著；
〈自由的限度：在无政府主义状态和极权主义国家之间〉，1975；
〈民主过程中的公共财政〉，1976；
二、公共选择理论的主要内容与观点
（一）公共选择理论界定
1、广义的解释：
（1）、作为经济学理论的一个重要流派，
公共选择可以界定为“ 对非市场决策的经济学研究，或者说，是将经济学的方法应用于政治科学” （丹尼斯· 穆勒）。
（2）公共选择的主题：是政治科学的主题：
国家理论、投票规则、投票者行为、党派政治学、官方政治学等
（3）公共选择的方法论：经济学的方法论
把政治过程看成交易过程。
布坎南：“ 公共选择一种对政治的看法，它是在把经济学家的工具和方法扩大应用于集体的或非市场的决策的过程中产生的” 。
被认为是最名符其实的“ 政治经济学” 。
2、狭义的解释：
作为公共行政学的一个流派，它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域，分析政治家、官僚和投票人的行为。
其关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。
由于公共选择学派将各级行政机关统称为官僚机构，公共选择理论也被称为“ 官僚经济学” 。
1、方法上的个人主义
A、以个人为中心的分析视角
不把“社会”、“国家”、“企业”、“政党”、“法院”等等当作集合性的整体来加以研究，而是力图打开这些“黑箱”，直接分析其中的个人行为。
B、微观经济学的边际分析方法
个人选择行为的依据或标准：要求边际收益大于边际成本；
公共选择所探讨的基本问题：一个政府机构的代理人在某一事项上增加（或减少）投入所带来的净收益（或净损失），与同样投入在其他事项上所可能带来的净收益（净损失）相比，是多还是少。
C、与经济学上个人主义方法的区别：
个人在选择或决策时不是孤立的，会受制度环境的影响；
方法论上的个人主义并不限定个人选择所追求的目标是什么，既可以是利已主义的，也可以是利他主义的；
个人选择方案与选择的结果是有区别的，个人只能作出方案选择，但不能选择总体结果，总体结果是个人选择不经意的结果。
2、经济理性人原则与利已主义本性
A、公共选择理论的基本行为假定：经济理性人假定
古典经济学的经济理性人假定：“人是一个自私的、理性的功利最大化者”。
公共选择理论将古典经济学的经济理性人假定扩展到人类行为的所有领域：从而填平了消费者行为理论、生产理论、厂商理论与政治、法律理论之间的鸿沟。
“个人是在一定约束条件下追求效用的最大化者”。无论这个人是政府官员、法官，还是生产厂商或消费者。
追求个人物质利益满足的利已主义是个人行为的首要因素：
B、理性受限
理性个人的效用最大化行为受到自身能力的限制（有限理性），个人受其理性与正交易费用的限制，其行为与最大化目标并不总是保持一致；
政治活动较之经济活动更具不确定性，有时难以做到行为理性；
人们在政治活动中对活动结果承担的责任相对要轻，这导致共个人往往不太进行理性的比较计算；
C、“新经济人”观：经济理性人假设并不总意味着人是利已主义或一味追求个人经济利益
政治活动中人们所追求的最大效用，可以是商品、收入、财富、社会地位、权利等利已主义因素，也可以是慈善、友谊、和平、社会进步等精神因素和利他主义因素。 即：理性假设只是说利已主义因素或个人物质利益是值得追求的，但并不完全否定利他主义的存在。利已主义和利他主义两个因素都有可能实现个人效用的最大化；
因此，公共选择理论中的“ 经济人” 是“ 新经济人” ，并非美国学者凡布伦所指责的那种追求个人最大经济利益的“ 洁白无暇的经济人”
3、政治的交换过程性质：交易经济学方法
（1）、政治是一种在解决利益冲突时进行交易而达到协议的过程：
A、市场制度中的两人交易为简单交易，两人以上的交易为复杂交易：
一旦市场交易中出现第三方或交易使第三方受益或受损，交易各方要么难以达成一致同意，要么带来较高交易成本，因此人们通过市场进行的活动就只能满足其一部分的目标，而另一部分目的必须通过政治活动而达成；
B、政治的功能就在于建立起人们都能遵守的规则以协调冲突。
民主政治活动中的个人活动也具有交换的性质，人们在自愿交换的基础上，在政治活动中达成协议、协调冲突、制定规则；
C、政治交易过程也存在着权力与强制，但它们以自愿交换为前提，是人们在立宪阶段一致同意赋予政治的，其目的是为了促进自愿交换。
（2）政治交易过程：
公民投票者：需要：政治家与官僚的服务； 给出：选票；
政治家：需要：权力、地位、薪俸；提供：政策制定、监督；
官僚：需要：权力、地位、授权、薪俸；提供：公共服务
（2）政府会失败：
A、“政府的失败”：国家或政府的活动并不总是像应该的那样有效或像理论上所说的能够做到那样有效：政府的政策往往并不符合弥补市场不足这一目标。
B、政府失败的主要表现形式：政府政策与政府工作机构低效率
政府政策低效率：即所招待的政策不是最好的政策，并不能确保资源的最佳配置；
（3）政府失败—政府政策低效率的原因
A、主观原因：
政策部门的政治家们有意无意为自身的经济人动机所左右，对公共利益的理解有偏差；
由于自利动机的存在，政治家们也不倾向于为最大限度地增时共同利益而服务，而是依据自己获得的信息和个人效用最大化原则来决策
B、外部原因：
缺乏一种“确保任何处于某一特权地位时均不能过多牟取私利”的约束机制来制约政府行为方式。
（4）政府失败—政府机构低效率的原因
A、缺乏竞争机制；
B、缺乏降低成本的激励机制；
C、政府机构自我膨胀；
D、监督信息不完备；
E、政府的寻租行为；
（5）补救“政府失败”的政策建议
从现行体制上寻找原因，从制度创新上寻找对策，重建基本的宪法规则，通过新的宪法规则来约束政府的权力：
A、创立一种新的政治技术，提高社会民主程度；
B、在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运转效率；
C、改革税赋制度，约束政府权力；
三、简评：
1、巨大的贡献性与意义：一场经济学分析方法的革命：
将传统经济学的微观理论扩展和应用到对政治制度、行政和利益组织的研究中，从而创造出一种关于“政治系统中不同成员实际上如何运作的内部逻辑一致的实证性理论”；
改变了经济学家们关对经济政策诸要件的认识，使许多政治现象很容易得到解释；
为揭示“经济和政治决策的基础”作出了重要贡献。
）
2、对我国行政改革的启发与喻意
（1）承认 “经济人”倾向，通过好的制度设计来取代对“好人”政治的期求；
引入竞争机制；
政府行为法制化；
健全和完善监督机制
（2），承认“经济人”倾向，对其加以合理利用与引导；
（3）承认政府的认知和行为能力有限，谨慎界定我国政府的职能，减少政府的干预范围以减少寻租行为的发生；
四大领域容易发生寻租行为（政府定价，政府特许权，关税与进口配额，政府采购
第十二章 奥斯本的企业家政府理论
一、生平与著述
戴维·奥斯本，当代美国著名管理学者；
大学讲师，美国进步政策研究所研究员，政府高级顾问；
代表著作：
《民主实验室》，1988；
《改革政府-企业精神如何改革着公营部门》（与特德·盖布勒合著），1992
代表性理论：企业家政府理论是在总结归纳美国各地方政府改革实践的基础上提出来的。
二、企业家政府理论的主要观点
（一）、重塑政府，以企业家政府来取代产生并适应于工业社会的官僚制政府；
1、对政府运作现状（低效、低质）及运作体制的批评；
2、指出官僚体制（政府的一般官僚模式）是产生并合适于工业社会 的；
3、社会环境的变化使得官僚制已经不能适应今天的社会需要：运作低质和低效
4、要重塑政府，以企业家政府取代官僚制政府
企业家政府：具有企业家精神的政府：即象企业家那样具有创造力与创新精神的政府，的政府；
现行的政府应更具有企业家精神：不断地以新的方式运用资源来提高其效率和效能；
奥斯本试图把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能象私人企业那样，合理利用资源，注重投入产出，提高行政效率；
（二）企业家政府的基本特征与改革政府的十项原则：
1、掌舵而不是划桨；
2、得妥善授权而非事必躬亲；
3、注重引入竞争机制；
4、注重目标使命而非繁文缛节（任务驱动而非规章驱动）；
5、重产出而非投入；
6、具备“顾客”意识；
7、有收益而不浪费；
8、重预防而不是治疗；
9、重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式；
10、重市场机制调节而非仅告行政指令控制；
三、简评：
1、贡献与价值：
（1）重要的理论价值：
其提出的政府改革的十项原则——亦即企业家政府的十大特征，对于我们重新审视现时代政府的角色，正确认识政府的职能具有重要的启示意义
（2）实践价值
对西方国家尤其是美国九十年代行政改革产生了重大影响：是改革的指南
2、异议与批评：
认为企业家政府理论可能导致许多负面问题，
（1）政府责任的削弱，
（2）重复与浪费；
（3）顾客意识损害公民意识；
第十三章 登哈特的新公共服务理论
一、生平与著述
罗伯特·登哈特：美国亚利桑那州立大学公共事务学院院长，博士，大学教授，政治顾问
代表性著作：
《 新公共服务：服务而不是掌舵》 ，
《 公共组织理论》 ，
《 公共行政：一种行动取向》 ，
《 意义之寻求》 ，
《 公共组织与非营利组织中人的行为管理》 ，
《 公共服务的新生》 ，
《 公共服务中的行政领导》
二、新公共服务理论的主要内容
（一）新公共服务理论的产生背景
新公共服务理论的产生是质疑和超越新公共管理理论（NPM）的一种尝试。
（1）NPM的特征（伦敦经济学院院长胡德教授的归纳）：
①专业化管理；
明确目标，测量绩效；
③产出控制，强调实际成果；
④部门拆分与重组以打破部门本位主义；
⑤引入竞争机制，提高质量降低成本；
⑥吸收和运用私营部门的管理风格和方法；
⑦强调有效利用和开发资源
（2）NPM的核心理念
A、管理的自由化：
管理者必须从政府的繁文缛节的枷锁中解放出来，政治家和其他人必须让“管理者”来管理，要解除规制与分权，使管理过程（如预算、人事、采购）等合理化。
B、管理的市场化取向
竞争；
私营部门管理的普遍化（私营部门的管理实践和技术优于公共部门）；
（二）、新公共服务理论的思想来源与概念基础
1、民主公民权理论
（1）公民权的概念：
①一般的理解：公民权即一种合法的身份，具体包括由法律体系规定的公民的权利与义务。
②宽泛的理解：公民权涉及的是一些与一个人在某一政治共同体中成员资格特性有关的更加一般的问题，如公民的权利与责任，而不问其合法身份；
（2）利已主义的公民权观：
政府的首要目的就是增进社区以及社区内部个人的经济利益，国家以及公民与国家的关系应该只是建立在自利观念的基础上。政府的作用就是确保个人自身利益能够自由、公正的相互影响。
3）政治利他主义的公民权观（积极的公民权）：
①超越个人利益，关注更大的公共利益，对公民有着更高的要求。
②公共精神或政治利他主义包含着：爱与责任
③只有爱与责任才可使个人利益与集体利益、国家利益协调一致；
④公共精神需要培育和维护，而对正义原则、公共参与和公共审议的不断关注则能够有助于公共精神的培育与维护。
（4）越来越多的人们要求恢复一种基于公民利益而自身利益的公民权
以公民为中心的政府，把公民视为公民而非顾客、委托人、不仅追求效率，而且追求回应度的提高和公民信任度的增加。
2、社区与公民社会的理论
（1）、健康的社区生活对于现代人的重要性：
是个人与社会之间的有益中介，
是现代人生活的主题；
（2）、公民社会对于现代的个人生活与民主治参与都至关重要
公民社会：一种公民能够相互进行个人对话与评议的地方；这种个人对话与评议是社区建设与民主的本质所在；
公民社会：由充当个人与更大社会之间联系舞台的各种社会团体所构成。
是公民在草根层次积极参与舞台；
（3）、政府在建立、促进和支持公民与其社区之间关系上能够发挥关键性的积极作用：
①政府帮助建立强大的公民互动网络，开辟新的对话与争论渠道，就民主治理问题进行公民教育；
②公共行政官员能够为社区和社会资本建设作贡献：鼓励公民参与决策而增进社会资本；
3、组织人本主义与新公共行政
（1）阿吉利斯的人本观：
认为组织研究应该更关注个人的发展，在组织的发展中促进个人的成长与发展；
（2）罗伯特·戈利姆比沃斯基的人本主义组织观
①批评传统组织理论所主张的自上而上的权威、等级控制及标准的工作程序等个人自由个人道德不敏感；
②主张一种组织发展观：即通过组织创造解决问题的开放氛围以使组织成员正视问题而非争斗与逃避；在组织中的个人与群体之间建立信任，用知识和能力的权威来弥补甚至取代角色或地位的权威。决策权责应尽可能接近信息源；使竞争有助于满足目标。
即最大限度地增进个人与其工作单位之间的相互合作；
以及建立一些既承认组织使命的实现，也承认组织成员的成长与发展的报酬体制‘
为组织内部的人们增加自我控制自我管理的空间；
努力创造冲突得以积极、恰当浮现和管理的条件；
努力增强对团体过程及其绩效后果的认识；
（3）新公共行政学：强调价值在公共行政中的作用
４、后现代公共行政
（1）批评主流的行政学思想：
实证主义的知识获得方法；
理性主义的假设（基于市场的理性选择理论），
技术（专家）统治观
（2）信奉“会话”理念：
①公共问题通过“ 会话” 要比通过“ 客观” 地测量或理性分析更有可能得到解决；
②“会话” 理念把行政官员与公民视为彼此充分参与的，他们不仅仅是召集到一起谈话的理性个体，而且是在一种他们作为人而相互接洽的关系中的参与者，
③这种协商与达到共识的最终过程也就是个体随着自己的参与而彼此相互接洽的过程，在这个过程中，他们充分包含了人类个性的所有方面，他们不仅有理性，还有经验、直觉和情感。
（三）、新公共服务理论的基本内涵
１、“新公共服务”理论的概念：
指关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。
是在对传统公共行政理论和新公共行政理论进行反思和批判的基础上提出和建立的，
主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前的那些基于经济自我利益的主导行政模式；
是对传统公共行政理论和新公共行政理论的一种扬弃而非全盘否定；
２、新公共服务理论的基本观点：
（1）、政府的职能是服务，而不是掌舵；
（2）、公共利益是目标而非副产品；
（3）、在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；
（4）、为公民服务，而不是为顾客服务；
（5）、责任并不简单；
（6）、重视人，而不只是重视生产率；
（7）、公民权比企业家精神更重要
三、简评：
提出和建立了一种更加关注民主价值与公共利益，更加适合现代公共社会和公共管理实践需要的新的理论选择；
1、.吸收了传统公共行政的合理内容，承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值，但摈弃了新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷；
2、把效率和生产力置于民主、社区、公共利益等更广泛的框架体系中，
3、对传统的公共行政理论和目前占主导地位的管理主义公共行政模式都具有某种替代作用。
4、有助于建立一种以公共协商对话和公共利益为基础的公共服务行政。
第十四章 罗森布鲁姆多元行政观
罗森布鲁姆，全称戴维·H.罗森布鲁姆,系当代美国乃至整个西方世界最杰出的公共行政学家之 一，现任美国华盛顿特区的美洲大学(American University)公共事务学院公共行政学教授、美国国家行政科学研究院院士。他于1964年在俄亥俄州的玛莉塔学院(Marietta College)获得政治学学士学位,并且分别于1966年和1969年在芝加哥大学获得政治学硕士学位和 博士学位。1994年,罗森布鲁姆教授还因其杰出的学术声誉而被其母校玛莉塔学院授予荣誉法学博士学位。在加盟美洲大学之前,罗森布鲁姆曾先后在堪萨斯大 学(Kansas University)、特尔阿维维大学(Tel Aviv University)、佛蒙特大学(the University of Vermont)以及著名的锡拉丘斯大学马克斯维尔学院任过教。
作为具有国际声誉的公共行政学家，罗森布鲁姆教授曾经担任过美国公共行政学会 (ASPA)会长和最具权威性的学术期刊《公共行政评论》(PAR)的主编,1992年,他还被任命为克林顿政府的人事政策与管理顾问。迄今为止,他发表了包括其名著《公共行政学:管理、政治和法律的途径》在内的150多篇(部)关于公共行政、法律、行政理论与行政史、官僚政治以及公共人事问题等方面的论 著,
其代表作《公共行政学:管理、政治和法律的途径》一书已经被翻译成多种语言在包括格鲁吉亚、乌克兰、意大利、葡萄牙、韩国、伊朗、以色列、中国以及中 国香港、台湾在内的多个国家和地区用于公共行政教育,而且他还因其对公共行政领域的杰出贡献而先后荣获了著名的美国公共事务与公共行政学院联合会和美国公 共行政学会(NASPAA/ASPAA)杰出研究奖(1992年)、美国公共行政学会查尔斯·H.莱文纪念奖(1993年)、美洲大学公共事务学院杰出学者奖(1994年)、美国公共行政学会德怀特·沃尔多奖(1999年)以及美国政治学会约翰·高斯奖(2001年)等多项学术大奖。罗森布鲁姆教授应中 国人民大学公共管理学院张成福教授之邀，曾于2003年12月来我国进行学术访问并受聘担任中国人民大学客座教授。
(一)公共行政的基本内涵
自威尔逊提出建立一门独立的公共行政学科至今已经有100多年的历史了,但是，迄今为止,人 们对“公共行政”这一概念的界定仍然众说纷纭,甚至差异颇大，无论是在理论上还是在实务上均尚缺乏共识。有人认为,“公共行政……系政府行为，亦即政府落 实其目的与意图的各种手段”,“公共行政作为一个领域,其主要关注实现政治价值的手段”,“……公共行政完全可以与政府的行政相认同”。也有人认为,“公 共行政运作过程由影响政府施政目标或意图的行动构成。因此,公共行政可以说是经由组织与管理的过程,以建构政府行动或营运的一部分,其目的在于执行立法部 门(或相关权威部门)的决议,同时接受司法部门的审核”。
还有人认为,“公共行政是:(1)一个基于合作而组成的公共团体;(2)其范围涵盖了行政、立 法、司法三个政府部门与相关组织;(3)在公共政策的制定方面发挥重要作用,因而是政治过程的组成部分;(4)与民营部门管理在许多重要的方面存在明显差 异;(5)与民营部门或个人亦有密切之关系”①。更有甚者,人们常常会因为“公共行政”这一概念的界定困难而倾向于忽视乃至放弃“公共行政”概念的界定问 题，就连美国著名的行政学家德怀特·沃尔多都曾经指出,用一句话或者一段话界定公共行政肯定会让人如坠五里雾之中②。
罗森布鲁姆认为:“公共行政的确包含着有计划的活动,它关注政治和政策制定,主要集中于政府的行政部门,它不同于私营部门的行政,它主要关心法律的执行。”有鉴于此,他把“公共行政”界定为:
“公共行政乃是运用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令,为整个社会或者社会的局部提供所需的管制与服务功能。”
(二)公共行政的特质
罗森布鲁姆十分强调公共行政的公共性，对于公共行政的特质,他主要是通过与私营部门的行政进 行比较来加以揭示的。在他看来,尽管公共部门与私营部门在某些管理层面和法律要素上可能具有一些共同点,但是,公共行政在许多重要的方面与私营部门的行政 均有所区别。他认为,相对于私营部门的行政而言,公共行政在以下诸方面均有其自身的特性。
第一,公共行政是以宪法为基础的
第二,公共行政必须服务于公共利益。
第三,公共行政较少受制于市场力量。
第四,公共行政基于公众的信任来代表主权运作。
公共行政研究的传统管理途径
在对个人的观点方面,罗森布鲁姆认为，公共行政研究的传统管理途径基本上采取的是“非人格化 ”的观点。
在认知途径方面,罗森布鲁姆认为,公共行政研究的传统管理途径强调经由科学方法来发展知识。
在预算方面,罗森布鲁姆认为,公共行政研究的传统管理途径对效率、经济、效能、科学的承诺和 追求导致此途径支持建立理性的预算体系。在这样的预算体系中,“成本效能”是编制预算时考虑的重点。在公共行政的这种传统管理途径下,不同政府功能的财源 分配以及不同层级的分配主要取决于成本利益关系。
在决策方面,罗森布鲁姆认为,公共行政研究的传统管理途径主张理性决策,主张在行政决策过程中,公共行政官员广泛地考虑各种可能的备选方案后,应当从中选出最符合成本效能的方案。不过,由于这种途径比较注重各种科学专业知识的运用,所以它常常不太重视公众的广泛参与。
在管制行政方面,公共行政研究的传统管理途径也强调的是效率、效能和经济价值,罗森布鲁姆认 为,从管制的角度来看,人们认为管制的效能是指避免重大的失败,而所谓的失败，是指公众认为的“危机或丑闻”。
那么,如何对管制行政进行管理以使其既可以 保持效率和经济又可避免丑闻和危机呢?在他看来,按照传统管理途径的观点,那就是要在规章的执行和决策上采取保守的方式,避免废除法规,放缓新法规和新政 策的制定和实施步伐。他认为,从管理的观点来看,过分的谨慎小心会损害管制行政的效率和经济,而成功的管制是那种在合理地行使自由裁量权的基础上具有弹性 的管制。
在行政责任与伦理方面,罗森布鲁姆认为,为了与其强调效率、经济、效能等价值相一致,公共行 政研究的传统管理途径极其强调保持组织统一的必要性,并以此作为确立责任机制和指导组织伦理的手段。
具体来说,第一,它强调应当详细分配公共行政官员的各 项职务,并明确地区分权力与责任;
第二,它强调严格的从属关系,部属必须真实地服从长官的命令;第三,它非常关注适当的控制幅度问题;
第四,它常常鼓励要 通过组织的社会化过程及专业化的训练等途径来使得部属对组织及其长官忠诚;
第五,它依靠正式的纪律监察制度来确保责任及服从;
第六,它因为非常重视财务规 范化和雇员绩效而特别倚重组织内部的审计制度。
在罗森布鲁姆看来,以上措施的确有助于促进行政责任及道德并且为当今绝大多数政府和私营机构所采用,但是它 们也因其只重视保护管理价值而忽略了从政治意义上对政府信誉的保护,其关注点明显地存在狭隘性。
(二)公共行政研究的新公共管理途径
公共行政的新公共管理途径是从20世纪90年代初期开始在以美国为代表的西方世界受到重视 的。罗森布鲁姆认为,这一新的管理途径与传统管理途径的发源相类似,也主要是改革取向的，其目的在于改善公共部门的绩效。在美国,到20世纪80～90年 代,正如美国前副总统戈尔所言,“传统的官僚化公共行政已经破烂和老朽不堪,并且民众已经丧失了对政府的信赖”①,在多年反政府的政治喧嚣和负面的新闻报 道之后,公共行政更成为无能与浪费的代名词!人们认为全美国的政府部门都需要实施重大改革乃至“重塑”(reinvention)。正是在这样一种背景 下,一场以“新公共管理运动”为标志的大幅度行政改革不仅在美国的一些城市和州成功地进行,而且也波及到诸如新西兰、澳大利亚和英国等英语国家。
罗森布鲁姆将这场改革所包含的假设概括为:
第一,公共行政的焦点应当放在获取结果而非遵循程序上;
第二,为了获得预期的结果,公共行政在产品和服务的供给方面应当妥善运用各种市场竞争机制;
第三,配合市场机制的运作,公共行政应当强调“顾客导向”的观念,政府机关要运用它们的资源为作为其服务对象的顾客提供有价值的服务;
第四,与市场观念和民营化思路相联系,政府应当扮演“掌舵者”而非“划桨者”的角色;
第五,政府应当放松管制;
第六,作为放松管制的扩展,公共部门的每一个成员均应当被“授权”,以充分发挥其服务顾客的创造性并使其积极地投入工作;
第七,公共行政的组织文化应当尽可能地朝着弹性的、创新的、解决问题的、具有企业家精神的方向发展。在美国,不仅新公共管理的主张已经被运用到全国绩效评估(NPR)报告之中,而且许多州和地方政府还采用了诸如“标杆管理”这样的新公共管理措施
政治视角的公共行政观
在罗森布鲁姆看来,一旦把公共行政视为一种政治过程,公共行政研究之政治途径所强调的价值体 系便必然不同于公共行政研究的传统管理途径。政治途径所推崇的价值观是“代表性”、“政治回应”、“责任”等。公共行政研究的政治途径认为,这些价值不仅 是建立宪政的重要元素,也应将其贯穿于政府各个层面的运作之中,公共行政自然也不能例外。他分别从组织结构、对个人的观点、认知途径、预算、决策、管制行 政以及行政责任与行政伦理等方面对公共行政的政治途径作了具体的阐释。
五、法律视角的公共行政观
罗森布鲁姆认为,公共行政研究的法律途径主要是将公共行政视为特定情境中应用法律和施行法律 的活动,它有着令人崇敬的传统,最近已经发展成为公共行政的一种重要研究途径,其兴起的源头主要有三个:
第一是行政法。它由法律,行政命令,诸如人事、预 算、服务等中央行政机关的具有约束性的指令和宪法决定构成,它主要是指管制一般行政过程的一套法律和法规。
第二是公共行政“司法化 ”(judicialization)的发展。它主要是将行政运作程序视为与司法程序一样,其目的在于确保个人合法权益不受侵犯,行政决策以裁决的形式由 听证检查官(hearing examiners)或行政法官(ALJ)< span>作出,行政机关的行为方式日益趋近于法院的工作方式,结果,法律价值开始在行政活动中发挥越来越重要的作用。
第三是宪法。宪法不仅对公民 相对于行政机关的程序性权利、隐私权、平等保护权利、基本人权以及公民自由等进行了界定,而且对公共行政官员处理涉及公民个人福利、公共雇佣关系以及公共 教育机会之终止时应当遵循的正当程序作出了规定。随着法官把宪法应用于新的形势和新的解释,宪法对公共行政的影响也是不断变化的,而且还会出现一些过去没 有的权利,有些权利的范围也可能缩小。
在罗森布鲁姆看来,法律途径的公共行政强调的是法治,它包含着以下几个核心的价值：
首先是“程序性正当法律程序(procedural due process)。罗森布鲁姆 认为,这项价值难以用具体的名词加以界定,因为人们一直认为此项价值不能用任何单一的要求或标准加以界定。不过,它意味着基本的公平性,被视为保护个人免 于遭受政府恶意的、无端的、错误的或反复无常的违宪剥夺生命、财产与自由权利的必要程序。
其次是个人应享有的实质权利和法律的平等保护权。在罗森布鲁姆看来,一般而言,美国联邦最高 法院在历次的司法审判中均将公民所具有的此种权利视为积极的善和美国政治体系的必要特征,总的来说,在政府职能的行使的确需要限制个人权利时,法院也容忍 政府对这些权利的限制,然而,基本的前提是在此环境中对政府不利,这样,法律便对政府官员剥夺公民实质性宪法权利的行为施加了很大的限制。
最后一个价值是公平(equity)。罗森布鲁姆认为,从公共行政的角度来看,平等现在主要体现在授权法官对于那些其宪法或者法律的权利遭受行政官员的侵害的人进行救济。此外,法律途径的公共行政还崇尚正直诚实的价值,它反对绕过宪法程序而走捷径。
六、简短的结论
通过上述分析,我们不难发现,公共行政可谓是一个极为复杂的学科领域,公共行政的研究至少有 管理、政治和法律等三种不同的研究途径,不仅每一种研究途径在价值观、组织结构、对个人的观点、认知途径、预算、决策、管制行政以及行政责任与行政伦理等 方面均有其自身的独特性,而且这些研究途径之间时而相互冲突,时而彼此互补。
然而,遗憾的是,在公共行政学100多年的发展历程中,有时, 人们往往只是倾向于从单一的视角看待公共行政,进而只是从单一的研究途径认识公共行政,他们要么因过于强调效率而忽略政治代表性和宪政性正当法律程序的价 值,进而忽视公共行政研究的政治途径和法律途径;要么因只是关注公正性而过于追求政治代表性和宪政性正当法律程序等价值,进而忽视公共行政的效率价值和公 共行政研究的管理途径。尽管罗森布鲁姆认为公共组织和公共行政管理者事实上很难同时满足所有管理的、政治的及法律/宪政的要求，但是他清醒地认识到，自从 公共行政研究的传统管理途径受到人们的质疑以来,半个多世纪的历程已经过去了。如今,我们已经从公共行政研究的传统管理途径占主导地位的时代进入到运用政 治途径和法律途径分析公共行政的时代,而且新公共管理途径也以强劲的势头加入到对公共行政的研究行列中来。
鉴于未来的公共行政将更加复杂、更受政治观点的影响和主导、更加强调法律的重要性、更加强调绩效并且更加强调个人责任以及新的行政文化的发展,所以,公共行政的理论与实践眼下面临的迫切问题就在于:如何对不同研究途径所拥有的价值、结构与程序安排以及技术方法进行整合。
总之，公共行政从来都不是一个同质的研究领域,公共行政研究途径的多元性产生于公共行政的复 杂性,在当今社会,公共行政几乎涉及人类事务的各个领域,公共行政的复杂性使得任何单一向度的研究均不可能使人们对公共行政获得系统而全面的认识,公共行政既是管理问题,又是政治问题,也是宪政问题,我们只有把三种认知途径整合起来,才能正确地理解公共行政问题,才能有效地解决公共行政的实问题。①
