2005年第 9期
总第 135期
黑龙江对外经贸
Economic Relations＆ Trade
No．9，2005
Serial No．135
[贸易壁垒]
论农业补贴的政策转型
何 占春 刘玉梅
【摘 要】国家要积极探 索对农业和农 民实行 补贴的各种有效 办法 ，加 大国家对农业特 别是粮 食主产 区的
政策扶持 力度 。对农 民进行补贴是新 时期我 国经济社会发展战略的重要调整 。是农村 改革的一项重要任务 。农
业补 贴政 策，对保 护农 民利 益 、促进粮食 生产的发展起到 了一定的积极作用 ．但也存在很 多问题 。要保证直接
补 贴工作 的顺利开展 ，必须做 到公 平 、公开 、公 正。
【关键 词】农业补 贴；顺价销售 ；压库促销 ；黄 箱政 策
【中图分类号】F323．9 【文献标识码】A 【文章编号】1002—2880(2005)09—0037—03
2003年中央农村工作会议提出，要积极探索对农业
和农民实行补贴的各种有效办法 ，加大国家对农业特别
是粮食主产区的扶持力度。对农民进行补贴是新时期我
国经济社会发展战略的重要调整 ，是农村改革的一项重
要任务。农业补贴是一国政府对本国农业支持与保护政
策体系中最主要、最常用的政策工具，是政府对农业生
产、流通和贸易进行的转移支付。WTO框架下的农业补贴
是指针对于国内农业生产及农产品的综合支持。
对农业进行补贴是大多数国家特别是经济 比较发达
国家农业政策的核心。计划经济时期就已经存在对农业
的补贴问题和补贴政策了'。比如，在粮食实行计划收购的
年代，就有对粮食的“超购加价”，主要是对于向国家交售
的超过定购部分的粮食 ，给予比较高的收购价格，这实际
上是一种价格的补贴。再比如，过去实行的“粮肥挂钩”、
“棉肥挂钩”等 ，根据向国家 售粮食 、棉花的数量 ，给农
民一定的化肥等生产资料，也是一种对农业 的补贴，不
过，补贴是以送生产资料的形式来实现的。在农产品比较
紧缺的条件下，对农业的补贴是对农业生产的一种支持 ，
但更大程度上是一种奖励，既是对农民生产的奖励．也是
对农民向国家交售农产品进而对同家做出“贡献”的一种
奖励。随着农产品市场的不断放开 ，对多向国家出售农产
品所进行的奖励性补贴也逐步退 了历史舞台。农产品
短缺状况缓解并逐步实现供求基本平衡后，为鼓励增加
产量所进行的补贴也越来越失去了必要
2O世纪 9O年代末期是我国农业发展的一个重要转
折期，农业发展摆脱了农产品长期短缺的局面．实现了主
要农产品的供求基本平衡 、丰年有余 ，农业和农村经济发
展进入了一个新的阶段。在这个转折时期，农业补贴政策
也发生了重要变化。政策目标由增加产量转向保护农民
利益，尽管保护农民的种粮积极性仍然是补贴的重要理
由，但防止农民尤其是种粮农民收入下滑是补贴政策的
重要出发点。这个时期，一项非常重要的农业政策就是对
粮食进行保护价收购，通过这个政策，国家每年要拿出数
百亿元的补贴。国有粮食企业敞开收购农民的余粮，粮食
企业实行粮食的顺价销售，对顺价销售不出去的粮食，国
家给予粮食企业保管费用和粮食收购占压贷款的利息补
贴国有粮食企业收购粮食基本 全部是利用国家政策性
银行的贷款，收一斤粮，农业发展银行就给一斤粮的收购
贷款。国家的补贴不仅是对粮食库存费用和利息的补贴，
在粮食因销售不出去而陈化以后，对陈化粮的处理国家
要给予补贴；国有粮食企业库存高价粮以大大高于市场
价格的结算价转为退耕还林补助粮，国家实际上也要对
结算价与市场价之间的差价给予补贴；不少粮食主产省
国有粮食企业减少库存 ，财政还要给予“压库促销”补贴：
目前库存 中大量的高价“老粮”因难以实现顷价销售 ，最
终也要由国家给予补贴。目前的农业补贴政策，对保护农
民利益、促进粮食生产的发展起到了一定的积极作用，但
也存在很多问题。
1．补贴流失严重。补贴的目的是保护农民利益，增加农
民收入 ，但补贴通过国有粮食收购企业这个中间环节来实
现。在实际运作过程中，大量的国家补贴在中间环节被截
留或流失 ，农民从国家的补贴和保护中并没有得到很多的
好处。据报道，安徽省财政以前每年要拿 4O亿元补贴粮
食，但只有4亿元能进入农民的口袋。也就是说，国家用于
支持农业生产 、保护农民利益的补贴只有 1／10能够到农
民手上，这使国家支持政策的效应大打折扣。
2．补贴造成市场的扭曲。一些粮食品种因受到保护价
的保护，生产脱离市场需求而肓 目扩张，导致供过于求。库
存积压严重。前些年南方地区的早籼稻，在保护价收购的
保护下不断发展，造成严重问题 ，后来不得不从保护价收
一 37—
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2∞5 年第 9 期
总第 135 期
黑龙江对外经贸 ，2∞5
Serial HlJ Foreign Economic Relations & Trade
[贸易壁垒]
论农业补贴的政策转型
何占春刘玉梅
[摘 要]国家要积极探索对农业和农民实行补贴的各种有效办法，加大国家对农业特别是粮食主产区的
政策扶持力度。对农民进行补贴是新时期我国经济社会发展战略的重要调整，是农村改革的一项重要任务 ο农
业补贴政策，对保护农民利益、促进粮食生产的发展起到 T 一定的积极作用，但也存在很多问题。要保证直接
补贴工作的顺利开展，必须做到公平、公开、公正。
[关键词]农业补贴:顺价销售:压库促销:黄箱政策
[申图分类号1 [文献标识码1 A [文章编号]l∞2-2880(2∞5)09-∞37-03
2∞3 年中央农村工作会议提出，要积极探索对农业
和农民实行补贴的各种有效办法，加大国家对农业特别
是粮食主产区的扶持力度。对农民进行补贴是新时期我
国经济社会发展战略的重要调整，是农村改革的一项重
要任务。农业补贴是一国政府对本国农业支持与保护政
策体系中最主要、最常用的政策工具，是政府对农业生
产、流通和贸易进行的转移支付。WTO 框架下的农业补贴
是指针对于国内农业生产及农产品的综合支持。
对农业进行补贴是大多数国家特别是经济比较发达
国家农业政策的核心。计划经济时期就已经存在对农业
的补贴问题和补贴政策了。比如，在粮食实行计划收购的
年代，就有对粮食的"超购加价主要是对于向国家交售
的超过定购部分的粮食，给予比较高的收购价格，这实际
上是一种价格的补贴。再比虫如如Q ， 过去实行的"粮肥挂钩
"棉肥挂钩"等，根据向国家巾售粮食、棉花的数量'给农
民一定的化肥等生产资料，也是一科I对农业的补贴，不
过，补贴是以送生产资料的形式来实现的J 在农产品比较
紧缺的条件下，对农业的补贴是对农业生产的一种支持，
但更大程度上是一种奖励，既是对农民生产的奖励，也是
对农民向国家交售农产品进而对同家做出"贡献"的→种
奖励。随着农产品市场的不断放开，对多向同家出售农产
品所进行的奖励性补贴也逐步退出了历史舞台。农产品
短缺状况缓解并逐步实现供求基本平衡后，为鼓励增加
产量所进行的补贴也越来越失去了必要r
20 世纪 90 年代末期是我国农业发展的→个重要转
折期，农业发展摆脱了农产品长期短缺的局面，实现了主
要农产品的供求基本平衡、丰年有余，农业和农村经济发
展进入了一个新的阶段。在这个转折时期，农业补贴政策
也发生了重要变化。政策目标由增加产量转向保护农民
利益，尽管保护农民的种粮积极性仍然是补贴的重要理
由，但防止农民尤其是种粮农民收入下滑是补贴政策的
重要出发点。这个时期，一项非常重要的农业政策就是对
粮食进行保护价收购，通过这个政策，国家每年要拿出数
百亿元的补贴。国有粮食企业版开收购农民的余粮，粮食
企业实行粮食的顺价销售，对顺价销售不出去的粮食，国
家给予粮食企业保管费用和粮食收购占压贷款的利息补
贴国有粮食企业收购粮食基本 t全部是利用国家政策性
银行的贷款，收一斤粮，农业发展银行就给一斤粮的收购
贷款。国家的补贴不仅是对粮食库存费用和利息的补贴，
在粮食因销售不出去而陈化以后，对陈化粮的处理国家
要给予补贴;国有粮食企业库存高价粮以大大高于市场
价格的结算价转为退耕还林补助粮，国家实际上也要对
结算价与市场价之间的差价给予补贴;不少粮食主产省
国有粮食企业减少库存，财政还要给予"压库促销"补贴;
目前库存中大量的高价"老粮"因难以实现顷价销售，最
终也要由国家给予补贴。目前的农业补贴政策，对保护农
民利益、促进粮食生产的发展起到了→定的积极作用，但
也存在很多问题。
1.补贴流失严重。补贴的目的是保护农民利益，增加农
民收入，但补贴通过国有粮食收购企业这个中间环节来实
现。在实际运作过程中，大量的国家补贴在中间环节被截
留或流失，农民从国家的补贴和保护中并没有得到很多的
好处。据报道，安徽省财政以前每年要拿出 40 亿元补贴粮
食，但只有 4 亿元能进入农民的口袋。也就是说，国家用于
支持农业生产、保护农民利益的补贴只有 1/10 能够到农
民子上，这使国家支持政策的效应大打折扣。
2.补贴造成市场的扭曲。一些粮食品种因受到保护价
的保护，生产脱离市场需求而盲目扩张，导致供过于求，库
存积压严重。前些年南方地区的早和IJ稻，在保护价收购的
保护下不断发展，造成严重问题，后来不得不从保护价收
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总第 135 期
黑龙江对外经贸 ，2∞5
Serial HlJ Foreign Economic Relations & Trade
[贸易壁垒]
论农业补贴的政策转型
何占春刘玉梅
[摘 要]国家要积极探索对农业和农民实行补贴的各种有效办法，加大国家对农业特别是粮食主产区的
政策扶持力度。对农民进行补贴是新时期我国经济社会发展战略的重要调整，是农村改革的一项重要任务 ο农
业补贴政策，对保护农民利益、促进粮食生产的发展起到 T 一定的积极作用，但也存在很多问题。要保证直接
补贴工作的顺利开展，必须做到公平、公开、公正。
[关键词]农业补贴:顺价销售:压库促销:黄箱政策
[申图分类号1 [文献标识码1 A [文章编号]l∞2-2880(2∞5)09-∞37-03
2∞3 年中央农村工作会议提出，要积极探索对农业
和农民实行补贴的各种有效办法，加大国家对农业特别
是粮食主产区的扶持力度。对农民进行补贴是新时期我
国经济社会发展战略的重要调整，是农村改革的一项重
要任务。农业补贴是一国政府对本国农业支持与保护政
策体系中最主要、最常用的政策工具，是政府对农业生
产、流通和贸易进行的转移支付。WTO 框架下的农业补贴
是指针对于国内农业生产及农产品的综合支持。
对农业进行补贴是大多数国家特别是经济比较发达
国家农业政策的核心。计划经济时期就已经存在对农业
的补贴问题和补贴政策了。比如，在粮食实行计划收购的
年代，就有对粮食的"超购加价主要是对于向国家交售
的超过定购部分的粮食，给予比较高的收购价格，这实际
上是一种价格的补贴。再比如'过去实行的"粮肥挂钩
"棉肥挂钩"等，根据向国家巾售粮食、棉花的数量'给农
民一定的化肥等生产资料，也是一科I对农业的补贴，不
过，补贴是以送生产资料的形式来实现的J 在农产品比较
紧缺的条件下，对农业的补贴是对农业生产的→种支持，
但更大程度上是一种奖励，既是对农民生产的奖励，也是
对农民向国家交售农产品进而对同家做出"贡献"的→种
奖励。随着农产品市场的不断放开，对多向同家出售农产
品所进行的奖励性补贴也逐步退出了历史舞台。农产品
短缺状况缓解并逐步实现供求基本平衡后，为鼓励增加
产量所进行的补贴也越来越失去了必要、
20 世纪 90 年代末期是我国农业发展的→个重要转
折期，农业发展摆脱了农产品长期短缺的局面，实现了主
要农产品的供求基本平衡、丰年有余，农业和农村经济发
展进入了一个新的阶段。在这个转折时期，农业补贴政策
也发生了重要变化。政策目标由增加产量转向保护农民
利益，尽管保护农民的种粮积极性仍然是补贴的重要理
由，但防止农民尤其是种粮农民收入下滑是补贴政策的
重要出发点。这个时期，一项非常重要的农业政策就是对
粮食进行保护价收购，通过这个政策，国家每年要拿出数
百亿元的补贴。国有粮食企业版开收购农民的余粮，粮食
企业实行粮食的顺价销售，对顺价销售不出去的粮食，国
家给予粮食企业保管费用和粮食收购占压贷款的利息补
贴国有粮食企业收购粮食基本 t全部是利用国家政策性
银行的贷款，收一斤粮，农业发展银行就给一斤粮的收购
贷款。国家的补贴不仅是对粮食库存费用和利息的补贴，
在粮食因销售不出去而陈化以后，对陈化粮的处理国家
要给予补贴;国有粮食企业库存高价粮以大大高于市场
价格的结算价转为退耕还林补助粮，国家实际上也要对
结算价与市场价之间的差价给予补贴;不少粮食主产省
国有粮食企业减少库存，财政还要给予"压库促销"补贴;
目前库存中大量的高价"老粮"因难以实现顷价销售，最
终也要由国家给予补贴。目前的农业补贴政策，对保护农
民利益、促进粮食生产的发展起到了→定的积极作用，但
也存在很多问题。
1.补贴流失严重。补贴的目的是保护农民利益，增加农
民收入，但补贴通过国有粮食收购企业这个中间环节来实
现。在实际运作过程中，大量的国家补贴在中间环节被截
留或流失，农民从国家的补贴和保护中并没有得到很多的
好处。据报道，安徽省财政以前每年要拿出 40 亿元补贴粮
食，但只有 4 亿元能进入农民的口袋。也就是说，国家用于
支持农业生产、保护农民利益的补贴只有 1/10 能够到农
民子上，这使国家支持政策的效应大打折扣。
2.补贴造成市场的扭曲。一些粮食品种因受到保护价
的保护，生产脱离市场需求而盲目扩张，导致供过于求，库
存积压严重。前些年南方地区的早和IJ稻，在保护价收购的
保护下不断发展，造成严重问题，后来不得不从保护价收
- 37 -
何 占春 刘玉梅：论农业补贴的政策转型
购范嗣退出，早籼稻的面积才降到比较合理的水平。近几年
东北尤其是黑龙江省的水稻，也是在保护价的保护下，面积
不断增加，不仅造成严重积压和损失，而且导致一些地方过
度开发水田，带来生态问题。与玉米、水稻不同，东北地区的
第三大作物大豆，因不在保护价收购的范围之内，没有得到
相应的保护，在市场需求大幅增长的同时，生产发展缓慢 ，
国外大豆趁机进入我国市场，进口量猛增，目前已超过了国
内产量。保护价收购对粮食品质难以有明确的要求，致使品
质较差的粮食大量流人国家粮库，而优质粮食难以做到优
质优价，国家的补贴很多补给了质量较差的粮食 ，不利于提
高粮食质量和我国粮食的市场竞争力。
3．补贴削弱了国有粮食企业的竞争力。通过中间环
节进行的补贴，不仅达不到应有的支持生产的正面效应，
而且在粮食流通中产生了很大的负面效应，影响了粮食流
通效率，不利于国有粮食企业深化改革。对中间环节进行
补贴，增加了国有粮食企业对政策的依赖性，使企业 现
“收粮靠贷款、储存有补贴 、亏损就挂账”的现象。国有粮食
企业储粮越多，得到的补贴就越多，只要把粮食收进来，就
能靠补贴吃饭 ，至于收进来的粮食能否销售 、能否有盈利
并不很重要。因此，在一些粮食主产区，很多粮食企业不是
积极从事粮食购销经营，而是热衷于扩大库存 ，以达到坐
吃补贴的目的。这种机制使得粮食企业只要有库存，就可
以拿到国家的补贴 ，而没有任何的风险。结果是 ，库存规模
长期居高不下，库存粮食大量陈化变质，给国家造成巨大
的损失，企业的资产也受到损失，国有粮食企业的市场占
有率越来越低。
从目前的情况看，通过国有粮食企业以保护价收购的
形式对农民进行补贴，已经不能适应经济发展的要求 ，必
须进行改革。今后，随着我国工业化程度的不断提高，国家
经济实力的不断增强 ，对农民的补贴不仅不能减少，而且
还要逐步增加，但补贴不应继续采取粮食保护价收购的形
式。一是补贴应尽量避免与产品相联系 在农产品实现供
求平衡甚至一定程度 _卜供过于求的条件下 ， 粮食相联系
对农民进行补贴，会导致粮食供给的进一步增加，加剧市
场供求的不平衡。这几年粮食严重供过于求带来的一·系列
问题，与粮食保护价收购有很大关系?二是应尽量避免进
行价格补贴。按照世贸组织的有关规则，以价格保护为主
的支持政策属于“黄箱”政策，要受到价格与反补贴措施协
议的限制。因此 ，对农民的补贴应转向直接补贴为主。补贴
的目的是增加农民收入，特别是增加从事农业生产的农民
的收入，补贴就应该直接针对农业生产 、针对农民的收入
水平。从世界各同农业政策的演变趋势看 ，对农民进行直
接补贴，是农业支持政策发展的基本方向。在世贸组织的
有关规则中，对在全社会收入相对较低的农民进行直接补
贴属于“绿箱”政策，不受有关协议的限制 为实现我国经
济发展第三步战略 目标 ，推进城乡协调发展，推进经济与
社会协调发展，推进农业的可持续发展 ，围家必须加强对
农业的支持，增加对农业生产和农民收入的补贴，而补贴
的具体方式将更多地采用直接补贴手段，减少价格补贴的
一 38一
使用。
当前，实行对农民补贴的政策 ，最紧迫的是要将对粮
食流通环节的补贴调整为对农民的直接补贴 ，这项改革在
一 些地方已经开始启动。2002年安徽 、吉林 、湖北、湖南 、
河南等省在部分市 、县进行了试点，改革的成效已初步显
现。2003年安徽在全省推开，其他不少省份也开始或进一
步扩大试点。
如何将对农民的直接补贴落到实处 ，有关部门还没有
统一的政策和办法 ，各个省的做法也不尽相同，即使一个
省内，各市 县的做法也有不小差异。各地情况干差万别，
不应强求不同地方的做法都完全一致。但为保证中央的政
策能真正落到实处，保证对农民的补贴能真正落到农民手
E．杜绝截留、挪用和中间环节的流失，中央有关部门还是
应 台一些指导性意见。总的看，对农民的补贴应做到直
接 、简捷。
第一，补贴范围宜宽不宜窄。从目前各地的试点情况
看 ，对农民直接补贴的范同由窄至宽大体有 7种情况：①
只对向国有粮食企业交售的规定数量的保护价收购范同
内的粮食进行补贴；②对国有粮食企业收购的所有保护价
收购范嗣内的粮食进行补贴；③对属保护价收购范嗣内的
粮食品种的全部商品量进行补贴；④对保护价收购范围内
的粮食品种的生产总量(或总面积)进行补贴；⑤对全部粮
食的商品部分进行补贴；⑥对拿部粮食生产(依产量或面
积)进行补贴；⑦对包括粮食和非粮食生产在内的种植业
(依计税面积或农业税总额)进行补贴。比如，湖北 、浙江的
试点县只对农民按订单向同有粮食企业交售的粮食进行
补贴。吉林只对实行保护价收购的玉米 、水稻进行直接补
贴。另一些地方 ，补贴的范嗣则比较宽泛。江西按扣除 0．3
亩用于生产 口粮的面积后的计税面积进行补贴。安徽省和
河南部分地区按农户的计税面积(有的地方还考虑了计税
产量娃 行补贴。
只对粮食进行直接补贴，有利于保护粮食生产 ，但也
存在两方面的问题：一是将对粮食的补贴落实到农户难度
较大。农户的粮食面积、产量、商品量等都是变化的，要使
补贴核定简便 、合理，在实际操作中存在很多难题。二是不
利于农业结构调整 补贴特定的品种，会在补贴范嗣之内
的粮食与补贴范围以外的粮食之间，在粮食作物与经济作
物之间形成不公平竞争．不利于充分发挥资源优势。按计
税面积进行补贴，实际操作上更加简单，也更有利于发挥
市场机制在资源配置中的基础性作用．促进农民按市场需
求从事生产。补贴范围越窄，补贴界限的划分越难， 作量
越大，矛盾越多，也不利于不同生产项 F1、不同经营主体之
间的平等竞争，不利于发挥资源比较优势。因此 ，直接补贴
不宜针对某个或某些品种，补贴范同宜宽不宜窄。
第二，补贴核定宜粗不宜细。对农民直接补贴的数额
如何核定到户，各地的做法不同。吉林的试点地区根据直
接补贴的粮食品种和范同，核算 县 ，乡 村应补贴的商品
量，再由村将补贴粮数量核定到户。湖北一些县按农户向
指定国有粮食企业出售粮食的数量来核定补贴。河南省对
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何占春刘玉梅:论农业补贴的政策转型
购范围退出，早和~稻的面积才降到比较合理的水平O近几年
东北尤其是黑龙江省的水稻，也是在保护价的保护下，面积
不断增加，不仅造成严重积斥和损失，而且导致一些地方过
度开发水田，带来生态问题。与玉米、水稻不同，东北地区的
第二大作物大豆，因不在保护价收购的范围之内，没有得到
相应的保护，在市场需求大幅增长的同时，生产发展缓慢，
国外大豆趁机进入我国市场，进口量猛增，目前已超过了国
内产量。保护价收购对粮食品质难以有明确的要求，致使品
质较差的粮食大量流入国家粮库，而优质粮食难以做到优
质优价，国家的补贴很多补给了质量较差的粮食，不利于提
高粮食质量和我国粮食的市场竞争力 2
3.补贴削弱了国有粮食企业的竞争力。通过中间环
节进行的补贴，不仅达不到应有的支持生产的正面效应，
而且在粮食流通中产生了很大的负面效应，影响了粮食流
通效率，不利于国有粮食企业深化改革c 对中间环节进行
补贴，增加了国有粮食企业对政策的依赖性，使企业出现
"收粮靠贷款、储存有补贴、亏损就挂账"的现象。国有粮食
企业储粮越多，得到的补贴就越多，只要把粮食收进来，就
能靠补贴吃饭，至于收进来的粮食能否销售、能否有盈利
并不很重要。因此，在一些粮食主产区，很多粮食企业不是
积极从事粮食购销经营，而是热衷于扩大库存，以达到坐
吃补贴的目的。这种机制使得粮食企业只要有库存，就可
以拿到国家的补贴，而没有任何的风险。结果是，库存规模
长期居高不下，库存粮食大量陈化变质，给国家造成巨大
的损失，企业的资产也受到损失，国有粮食企业的市场占
有率越来越低。
从目前的情况看，通过国有粮食企业以保护价收购的
形式对农民进行补贴，已经不能适应经济发展的要求，必
须进行改革。今后，随着我国工业化程度的不断提高，国家
经济实力的不断增强，对农民的补贴不仅不能减少，而且
还要逐步增加，但补贴不应继续采取粮食保护价收购的形
式。-是补贴应尽量避免与产品相联系主在农产品实现供
求平衡甚至一定程度上供过于求的条件下，与粮食相联系
对农民进行补贴，会导致粮食供给的进一步增加，加剧市
场供求的不平衡。这几年粮食严重供过于求带来的·系列
问题，与粮食保护价收购有很大关系 c 二是应尽量避免进
行价格补贴。按照世贸组织的有关规则，以价格保护为主
的支持政策属于"黄箱"政策，要受到价格与反补贴措施协
议的限制。因此，对农民的补贴应转向直接补贴为主。补贴
的目的是增加农民收入，特别是增加从事农业生产的农民
的收入，补贴就应该直接针对农业生产、针对农民的收入
水平。从世界各同农业政策的演变趋势看，对农民进行直
接补贴，是农业支持政策发展的基本方向。在世贸组织的
有关规则中，对在全社会收入相对较低的农民进行直接补
贴属于"绿箱"政策，不受有关协议的限制。为实现我国经
济发展第三步战略目标，推进城乡协调发展，推进经济与
社会协调发展，推进农业的可持续发展，国家必须加强对
农业的支持，增加对农业生产和农民收入的补贴，而补贴
的具体方式将更多地采用直接补贴手段，减少价格补贴的
- 38 -
使用。
当前，实行对农民补贴的政策，最紧迫的是要将对粮
食流通环节的补贴调整为对农民的直接补贴，这项改革在
一些地方已经开始启动。 2002 年安徽、吉林、湖北、湖南、
河南等省在部分市、县进行了试点，改革的成效已初步显
现。 2∞3 年安徽在全省推开，其他不少省份也开始或进一
步扩大试点。
如何将对农民的直接补贴落到实处，有关部门还没有
统一的政策和办法，各个省的做法也不尽相同，即使一个
省内，各市.县的做法也有不小差异。各地情况千差万别，
不应强求不同地方的做法都完全一致。但为保证中央的政
策能真正落到实处，保证对农民的补贴能真正落到农民手
七杜绝截留、挪用和中间环节的流失，中央有关部门还是
应阳台一些指导性意见。总的看，对农民的补贴应做到直
接、简捷。
第一，补贴范围宜宽不宜窄。从目前各地的试点情况
看，对农民直接补贴的范罔由窄至宽大体有 7 种情况:①
只对向国有粮食企业交售的规定数量的保护价收购范罔
内的粮食进行补贴;②对同有粮食企业收购的所有保护价
收购范罔内的粮食进行补贴;③对属保护价收购范用内的
粮食品种的全部商品量进行补贴;④对保护价收购范围内
的粮食品种的生产总量(或总面积)进行补贴;⑤对全部粮
食的商品部分进行补贴;⑥对全部粮食生产(依产量或面
积)进行补贴;⑦对包括粮食和非粮食生产在内的种植业
(依计税面积或农业税总额)进行补贴。比如，湖北、浙江的
试点县只对农民按订单向罔有粮食企业交售的粮食进行
补贴。吉林只对实行保护价收购的玉米、水稻进行直接补
贴c 另一些地方，补贴的范围则比较宽泛 3 江西按扣除
亩用于生产口粮的面积后的计税面积进行补贴。安徽省和
河南部分地区按农户的计税面积(有的地方还考虑了计税
产量)进行补贴。
只对粮食进行直接补贴，有利于保护粮食生产，但也
存在两方面的问题:一是将对粮食的补贴落实到农户难度
较大。农户的粮食面积、产量、商品量等都是变化的，要使
补贴核定简便、合理，在实际操作中存在很多难题。二是不
利于农业结构调整ο 补贴特定的品种，会在补贴范用之内
的粮食与补贴范围以外的粮食之间，在粮食作物与经济作
物之间形成不公平竞争.不利于充分发挥资源优势。按计
税面积进行补贴，实际操作 t更加简单.也更有利于发挥
市场机制在资源配置中的基础性作用.促进农民按市场需
求从事生产。补贴范围越窄，补贴界限的划分越难， T作量
越大，矛盾越多，也不利于不同生产项目、不同经营主体之
间的平等竞争，不利于发挥资源比较优势。因此，直接补贴
不宜针对某个或某些品种，补贴范罔宜宽不宜窄。
第二，补贴核定宜粗不宜细 c 对农民直接补贴的数额
如何核定到户，各地的做法不同。吉林的试点地区根据直
接补贴的粮食品种和范罔，核算出县、乡、村应补贴的商品
量，再由村将补贴粮数量核定到户。湖北一些县按农户向
指定国有粮食企业出售粮食的数量来核定补贴。河南省对
何占春刘玉梅:论农业补贴的政策转型
购范围退出，早和~稻的面积才降到比较合理的水平O近几年
东北尤其是黑龙江省的水稻，也是在保护价的保护下，面积
不断增加，不仅造成严重积斥和损失，而且导致一些地方过
度开发水田，带来生态问题。与玉米、水稻不同，东北地区的
第二大作物大豆，因不在保护价收购的范围之内，没有得到
相应的保护，在市场需求大幅增长的同时，生产发展缓慢，
国外大豆趁机进入我国市场，进口量猛增，目前已超过了国
内产量。保护价收购对粮食品质难以有明确的要求，致使品
质较差的粮食大量流入国家粮库，而优质粮食难以做到优
质优价，国家的补贴很多补给了质量较差的粮食，不利于提
高粮食质量和我国粮食的市场竞争力 2
3.补贴削弱了国有粮食企业的竞争力。通过中间环
节进行的补贴，不仅达不到应有的支持生产的正面效应，
而且在粮食流通中产生了很大的负面效应，影响了粮食流
通效率，不利于国有粮食企业深化改革c 对中间环节进行
补贴，增加了国有粮食企业对政策的依赖性，使企业出现
"收粮靠贷款、储存有补贴、亏损就挂账"的现象。国有粮食
企业储粮越多，得到的补贴就越多，只要把粮食收进来，就
能靠补贴吃饭，至于收进来的粮食能否销售、能否有盈利
并不很重要。因此，在一些粮食主产区，很多粮食企业不是
积极从事粮食购销经营，而是热衷于扩大库存，以达到坐
吃补贴的目的。这种机制使得粮食企业只要有库存，就可
以拿到国家的补贴，而没有任何的风险。结果是，库存规模
长期居高不下，库存粮食大量陈化变质，给国家造成巨大
的损失，企业的资产也受到损失，国有粮食企业的市场占
有率越来越低。
从目前的情况看，通过国有粮食企业以保护价收购的
形式对农民进行补贴，已经不能适应经济发展的要求，必
须进行改革。今后，随着我国工业化程度的不断提高，国家
经济实力的不断增强，对农民的补贴不仅不能减少，而且
还要逐步增加，但补贴不应继续采取粮食保护价收购的形
式。-是补贴应尽量避免与产品相联系主在农产品实现供
求平衡甚至一定程度上供过于求的条件下，与粮食相联系
对农民进行补贴，会导致粮食供给的进一步增加，加剧市
场供求的不平衡。这几年粮食严重供过于求带来的·系列
问题，与粮食保护价收购有很大关系 c 二是应尽量避免进
行价格补贴。按照世贸组织的有关规则，以价格保护为主
的支持政策属于"黄箱"政策，要受到价格与反补贴措施协
议的限制。因此，对农民的补贴应转向直接补贴为主。补贴
的目的是增加农民收入，特别是增加从事农业生产的农民
的收入，补贴就应该直接针对农业生产、针对农民的收入
水平。从世界各同农业政策的演变趋势看，对农民进行直
接补贴，是农业支持政策发展的基本方向。在世贸组织的
有关规则中，对在全社会收入相对较低的农民进行直接补
贴属于"绿箱"政策，不受有关协议的限制。为实现我国经
济发展第三步战略目标，推进城乡协调发展，推进经济与
社会协调发展，推进农业的可持续发展，国家必须加强对
农业的支持，增加对农业生产和农民收入的补贴，而补贴
的具体方式将更多地采用直接补贴手段，减少价格补贴的
- 38 -
使用。
当前，实行对农民补贴的政策，最紧迫的是要将对粮
食流通环节的补贴调整为对农民的直接补贴，这项改革在
一些地方已经开始启动。 2002 年安徽、吉林、湖北、湖南、
河南等省在部分市、县进行了试点，改革的成效已初步显
现。 2∞3 年安徽在全省推开，其他不少省份也开始或进一
步扩大试点。
如何将对农民的直接补贴落到实处，有关部门还没有
统一的政策和办法，各个省的做法也不尽相同，即使一个
省内，各市.县的做法也有不小差异。各地情况千差万别，
不应强求不同地方的做法都完全一致。但为保证中央的政
策能真正落到实处，保证对农民的补贴能真正落到农民手
七杜绝截留、挪用和中间环节的流失，中央有关部门还是
应阳台一些指导性意见。总的看，对农民的补贴应做到直
接、简捷。
第一，补贴范围宜宽不宜窄。从目前各地的试点情况
看，对农民直接补贴的范罔由窄至宽大体有 7 种情况:①
只对向国有粮食企业交售的规定数量的保护价收购范罔
内的粮食进行补贴;②对同有粮食企业收购的所有保护价
收购范罔内的粮食进行补贴;③对属保护价收购范用内的
粮食品种的全部商品量进行补贴;④对保护价收购范围内
的粮食品种的生产总量(或总面积)进行补贴;⑤对全部粮
食的商品部分进行补贴;⑥对全部粮食生产(依产量或面
积)进行补贴;⑦对包括粮食和非粮食生产在内的种植业
(依计税面积或农业税总额)进行补贴。比如，湖北、浙江的
试点县只对农民按订单向罔有粮食企业交售的粮食进行
补贴。吉林只对实行保护价收购的玉米、水稻进行直接补
贴c 另一些地方，补贴的范围则比较宽泛 3 江西按扣除
亩用于生产口粮的面积后的计税面积进行补贴。安徽省和
河南部分地区按农户的计税面积(有的地方还考虑了计税
产量)进行补贴。
只对粮食进行直接补贴，有利于保护粮食生产，但也
存在两方面的问题:一是将对粮食的补贴落实到农户难度
较大。农户的粮食面积、产量、商品量等都是变化的，要使
补贴核定简便、合理，在实际操作中存在很多难题。二是不
利于农业结构调整ο 补贴特定的品种，会在补贴范用之内
的粮食与补贴范围以外的粮食之间，在粮食作物与经济作
物之间形成不公平竞争.不利于充分发挥资源优势。按计
税面积进行补贴，实际操作 t更加简单.也更有利于发挥
市场机制在资源配置中的基础性作用.促进农民按市场需
求从事生产。补贴范围越窄，补贴界限的划分越难， T作量
越大，矛盾越多，也不利于不同生产项目、不同经营主体之
间的平等竞争，不利于发挥资源比较优势。因此，直接补贴
不宜针对某个或某些品种，补贴范罔宜宽不宜窄。
第二，补贴核定宜粗不宜细 c 对农民直接补贴的数额
如何核定到户，各地的做法不同。吉林的试点地区根据直
接补贴的粮食品种和范罔，核算出县、乡、村应补贴的商品
量，再由村将补贴粮数量核定到户。湖北一些县按农户向
指定国有粮食企业出售粮食的数量来核定补贴。河南省对
．-7占春 刘玉梅 ：论农业补贴的政策转型
农户的补贴，可以按 2002年确定的农业税额来核定 ，也可
以按 2000年确定的定购粮数额来核定，还可以按农业税
额和定购粮各半来核定。江西 、安徽及河南部分县(市)直接
按农户农业税应税面积或应税额来核定
要保证直接补贴工作的顺利开展，必须做到公平、公
开、公正，补贴的核定必须简便易行。按粮食的产量、按粮食
商品量、按向国有粮食企业的交售量或者按过去的定购量
来核定对农户的补贴，都有相当的] 作量，操作上难度较
大。因此，对农户的补贴核定，应力求简约，从各地情况看，
以农业税应税额(或应税面积 、应税产量)核定，既简便又易
于为农民接受。河南省睢县按上年农户应缴农业税总额的
14％进行补贴，江西试点县按农业税应税面积(手口除人均0．3
亩V1粮用地)每亩补 l0元，简单明了，受到群众欢迎。
第三，补贴渠道宜直不宜曲。对农民直接补贴的渠道，
目前主要有两类：一是政府直接补贴给农民，一是通过国有
粮食企业的收购以价内补贴或价外补贴的方式对农民进行
补贴。湖北省先确定全省的补贴粮数量，再将补贴粮数量分
配到县(市)，县(市)政府将有补贴的收购量逐级分解到户，国
有粮食企业与农户签订收购订单，按订单组织收购。这种办
法实际上仍然是通过国有粮食企业收购来实现对农民的补
贴，容易造成粮食收购中的垄断，造成乐级压价，使对农民
的补贴大打折扣。湖北一些地方反映，农民交售补贴粮时得
到的价格加上补贴，与商贩收购价格相差不多，甚至低于商
贩收购价。河北省的补贴改革办法是，可以对保护价范围内
的粮食按每公斤0．06元直接补贴给农民；也可以对保护价
范围内的小麦继续实行保护价收购，财政一次性给予每公
斤0．06元的保护价与市场价的差价补贴、旧有粮食企业按
减去补贴后的成本进行商业经营，闩负盈亏。后一种办法实
际上还是将补贴补在流通环节 E：在市场价与保护价差价
小于0．06元时，补贴的好处被国有粮食企业拿去；在差价大
于0．06元时，企业仍然难以自负盈亏，凶此，只好“另行研究
调整”。由此可见，通过罔有粮食企业这个中间环节实施对
农民的补贴，一方面，在一定程度上维护 _r 有粮食企业的
垄断地位 ，不利于罔有粮食企业真正走向市场，深化改革；
另一方面，很难保证补贴不折不扣地落到农民手上。所以，
对农民补贴的改革 ．必须减少补贴的中间环节，形成政府对
农民补贴的直通渠道。
第四，补贴数额宜稳不宜变。目前，大多数试点地方
都是根据粮食保护价和收购价之问的差价确定对每公斤
粮食的补贴额，再根据市 、县商品粮总量确定对一个地区
的补贴量。在开展直接补贴的初期 ，补贴资金的来源主要
是粮食风险基金，因此 ，以保护价与市场价之间的差价来
确定对农民的补贴水平，是合理的、必要的。但从长期看，
对农民的补贴应保持稳定增长的态势 ，而不应根据粮食丰
欠或粮价的高低频繁变动。第一，日前的保护价水平实际
上是一个相对偏低的水平，从长期看以此 ’为基础确定对农
民的补贴本身就是不合理的。第二，完全按市场价格的变
动来确定补贴 ，在实际中也是难做到的。在市场价格大大
低于保护价时，国家增加对农民的补贴要受到财政状况等
很多因素的限制。第三，完全按市场价格的变动来确定补
贴。不利于发挥市场机制对粮食供需的调节作用。在粮食
紧缺、市场价达到或高于保护价时，就不再对农民进行补
贴，农民种粮的收益会由于补贴减少而减少或增加不多，
不利于刺激农民增加产量 ，促进供需平衡。我国农业保护
水平很低，从长远来看 ，要不断加强国家对农业的支持和
对农民收入的补贴 ，因此，对农民的直接补贴制度一旦建
立，就应保持补贴额稳定增长 ，不应根据市场的波动而波
动 。
第五，补贴兑现宜简不宜繁。江西省的试点地区对农
民补贴采取了抵顶农业税的方式兑现。河南省也采取了直
接补贴抵顶农业税的做法。由乡镇财政所在向农民开具农
业税纳税通知书的同时，开具应领补贴通知书。县财政将
把抵顶的农业税直接从“粮食风险基金专户”拨入乡镇政
府“农业税征收专户”。农民在交纳农业税时，凭应领补贴
通知书等额抵顶应纳农业税，并规定农民的直接补贴只能
用于抵顶农业税 ，不得用于抵顶其他任何费用。对农民直
接补贴与收取农业税，都是农民与政府之间的一种经济往
来。以补贴抵顶农业税，可以减少现金的流通，减少发放补
贴的工作量 ，可以避免补贴被截留，也有利于农业税的收
缴工作。
第六，直补地区宜多不宜少。对农民进行补贴，目的是
保护农民的利益 ，增加农民收入。目前 ，人们关注较多的是
对粮食主产区农民的直接补贴。从发展的趋势看，不仅要
对粮食主产区的农民直接补贴，对非粮食主产区特别是落
后地区的农民也应进行直接补贴。由于粮食主产区农民的
收入增长相对缓慢 ，地方财政承受能力相对弱一些 ，在对
农民进行直接补贴时，国家应对粮食主产区在财政上给予
一 定的支持。国家应适当调整中央对各省的粮食风险基金
补助，使中央资金进一步向主产区倾斜。对非粮食主产区、
沿海发达地区，应该鼓励地方政府根据财政状况对农民进
行补贴。
第七，各项改革宜统不宜分。目前，我国农村多项改革
同时推出，改革的任务很重。但只要加强对各项改革的统
筹协调，使不同的改革协同推进，农村改革就能取得事半
功倍的效果。农村税费改革试点全面推开 ，粮食流通体制
改革也在加紧推进。对农民进行直接补贴的改革，一定要
与粮食流通体制改革 、税费改革统筹考虑，配套进行。要抓
住粮食流通体制改革的机遇，将粮食风险基金转向对农民
直接补贴；同时 ，对农民直接补贴一定要充分利用税费改
革中摸清的土地面积 、常年产量 、农业税数量等基本的资
料 ，将直补与税改结合起来。这样做既可以减少改革的成
本，顺利推进改革 ，又可以把对农民的“取”和“予”统筹起
来。各级政府应避免单项改革、各 自为战，加强对改革的统
一 领导、统一协调，降低改革成本 ，扩大改革成果。
(作者单位 ：望奎县委 党校；黑龙江省 商业经济研究所)
一 39—
维普资讯
伺占春刘玉梅:论农业补贿的政策转型
农户的补贴，可以按 2∞2 年确定的农业税额来核定，也可
以按 2ω0 年确定的定购粮数额来核定，还可以按农业税
额和定购粮各半来核定。江西、安徽及河南部分县(市)直接
按农户农业税应税面积或应税额来核定c
要保证直接补贴工作的顺利开展，必须做到公平、公
开、公正，补贴的核定必须简便易行乞按粮食的产量、按粮食
商品量、按向国有粮食企业的交售量或者按过去的定购量
来核定对农户的补贴，都有相当的工作量，操作上难度较
大。因此，对农户的补贴核定，应力求简约，从各地情况看，
以农业税应税额(或应税面积、应税产量)核定，既简便又易
于为农民接受。河南省脏县按上年农户rtQ缴农业税总额的
14'i奋进行补贴，江西试点县按农业税应税面积(扣除人均
亩口粮用地)每亩补 10 元，简单明了，受到群众欢迎。
第三，补贴渠道宜直不宜曲 ο 对农民直接补贴的渠道，
目前主要有两类:一是政府直接补贴给农民，一是通过国有
粮食企业的收购以价内补贴或价外补贴的方式对农民进行
补贴。湖北省先确定全省的补贴粮数量，再将补贴粮数量分
配到县(市).县(市)政府将有补贴的收购量逐级分解到户，国
有粮食企业与农户签订收购订单，按订单组织收购。这种办
法实际上仍然是通过固有粮食企业收购来实现对农民的补
贴，容易造成粮食收购中的垄断，造成Ff级Ff价、使对农民
的补贴大打折扣。湖北一些地方反映，农民交售补贴粮时得
到的价格加上补贴，与商贩收购价格相差不多，甚至低于商
贩收购价。河北省的补贴改革办法是，可以对保护价跑罔内
的粮食按每公斤 元直接补贴给农民;也可以对保护价
范围内的小麦继续实行保护价收购，财政·次性给予每公
斤 元的保护价与市场价的差价补贴、国有粮食企业按
减去补贴后的成本进行商业经营，向负盈亏3 后一种办法实
际上还是将补贴补在流通环节七在市场价与保护价差价
小于 元时，补贴的好处被国有粮食企业拿去;在差价大
于 元时，企业仍然难以自负盈亏，因此，只好"另行研究
调整"。由此可见，通过国有粮食企业这个中间环节实施对
农民的补贴，一方面，在一定程度上维护了国有粮食企业的
垄断地位，不利于国有粮食企业真正走向市场，深化改革;
另一方面，很难保证补贴不折不扣地落到农民子上。所以，
对农民补贴的改革.必须减少补贴的中间环节，形成政府对
农民补贴的直通渠道。
第四，补贴数额宜稳、不宜变。目前、大多数试点地方
都是根据粮食保护价和收购价之间的差价确定对每公斤
粮食的补贴额，再根据市、县商品粮总量确定对→个地区
的补贴量c 在开展直接补贴的初期，补贴资金的来源主要
是粮食风险基金，因此，以保护价与市场价之间的差价来
确定对农民的补贴水平，是合理的、必耍的。但从长期看，
对农民的补贴应保持稳定增长的态势，而不应根据粮食丰
欠或粮价的高低频繁变动。第一，Fj前的保护价水平实际
上是一个相对偏低的水平，从长期看以此为基础确定对农
民的补贴本身就是不合理的。第二，完全按市场价格的变
动来确定补贴，在实际中也是难做到的。在市场价格大大
低于保护价时，国家增加对农民的补贴要受到财政状况等
很多因素的限制。第三，完全按市场价格的变动来确定补
贴，不利于发挥市场机制对粮食供需的调节作用。在粮食
紧缺、市场价达到或离于保护价时，就不再对农民进行补
贴，农民种粮的收益会由于补贴减少而减少或增加不多，
不利于剌激农民增加产量，促进供需平衡。我国农业保护
水平很低，从长远来看，要不断加强国家对农业的支持和
对农民收入的补贴，因此，对农民的直接补贴制度一旦建
立，就应保持补贴额稳定增长，不应根据市场的波动而波
动。
第五，补贴兑现宜简不宜繁。江西省的试点地区对农
民补贴采取了抵顶农业税的方式兑现。河南省也采取了直
接补贴抵顶农业税的做法，由乡镇财政所在向农民开具农
业税纳税通知书的同时，开具应领补贴通知书。县财政将
把抵顶的农业税直接从"粮食风险基金专户"拨人乡镇政
府"农业税征收专户"。农民在交纳农业税时，凭应领补贴
通知书等额抵顶应纳农业税，并规定农民的直接补贴只能
用于抵顶农业税，不得用于抵顶其他任何费用。对农民直
接补贴与收取农业税，都是农民与政府之间的一种经济往
来。以补贴抵顶农业税，可以减少现金的流通，减少发放补
贴的工作量，可以避免补贴被截留，也有利于农业税的收
缴工作。
第六，直补地区宜多不宜少。对农民进行补贴，目的是
保护农民的利益，增加农民收入。目前，人们关注较多的是
对粮食主产区农民的直接补贴ο 从发展的趋势看，不仅要
对粮食主产区的农民直接补贴，对非粮食主产区特别是落
后地区的农民也应进行直接补贴。由于粮食主产区农民的
收入增长相对缓慢，地方财政承受能力相对弱一些，在对
农民进行直接补贴时，国家应对粮食主产区在财政上给予
一定的支持〔国家应适当调整中央对各省的粮食风险基金
补助，使中央资金进一步向主产区倾斜。对非粮食主产区、
沿海发达地区，应该鼓励地方政府根据财政状况对农民进
行补贴。
第七，各项改革宜统不宜分。目前，我国农村多项改革
同时推出，改革的任务很重。但只要加强对各项改革的统
筹协调，便不同的改革协同推进，农村改革就能取得事半
功倍的效果。农村税费改革试点全面推开，粮食流通体制
改革也在加紧推进。对农民进行直接补贴的改革，→定要
与粮食流通体制改革、税费改革统筹考虑，配套进行。要抓
住粮食流通体制改革的机遇，将粮食风险基金转向对农民
直接补贴;同时，对农民直接补贴→定要充分利用税费改
革中摸清的土地面积、常年产量、农业税数量等基本的资
料，将直补与税改结合起来。这样做既可以减少改革的成
本，顺利推进改革，又可以把对农民的"取"和"予"统筹起
来。各级政府应避免单项改革、各自为战，加强对改革的统
一领导、统-协调，降低改革成本，扩大改革成果。
(作者单位:望全县委党校·黑龙江省商业经济研究所)
- 39-
伺占春刘玉梅:论农业补贿的政策转型
农户的补贴，可以按 2∞2 年确定的农业税额来核定，也可
以按 2ω0 年确定的定购粮数额来核定，还可以按农业税
额和定购粮各半来核定。江西、安徽及河南部分县(市)直接
按农户农业税应税面积或应税额来核定c
要保证直接补贴工作的顺利开展，必须做到公平、公
开、公正，补贴的核定必须简便易行乞按粮食的产量、按粮食
商品量、按向国有粮食企业的交售量或者按过去的定购量
来核定对农户的补贴，都有相当的工作量，操作上难度较
大。因此，对农户的补贴核定，应力求简约，从各地情况看，
以农业税应税额(或应税面积、应税产量)核定，既简便又易
于为农民接受。河南省脏县按上年农户rtQ缴农业税总额的
14'i奋进行补贴，江西试点县按农业税应税面积(扣除人均
亩口粮用地)每亩补 10 元，简单明了，受到群众欢迎。
第三，补贴渠道宜直不宜曲 ο 对农民直接补贴的渠道，
目前主要有两类:一是政府直接补贴给农民，一是通过国有
粮食企业的收购以价内补贴或价外补贴的方式对农民进行
补贴。湖北省先确定全省的补贴粮数量，再将补贴粮数量分
配到县(市).县(市)政府将有补贴的收购量逐级分解到户，国
有粮食企业与农户签订收购订单，按订单组织收购。这种办
法实际上仍然是通过固有粮食企业收购来实现对农民的补
贴，容易造成粮食收购中的垄断，造成斥级!王价、使对农民
的补贴大打折扣。湖北一些地方反映，农民交售补贴粮时得
到的价格加上补贴，与商贩收购价格相差不多，甚至低于商
贩收购价。河北省的补贴改革办法是，可以对保护价跑罔内
的粮食按每公斤 元直接补贴给农民;也可以对保护价
范围内的小麦继续实行保护价收购，财政·次性给予每公
斤 元的保护价与市场价的差价补贴、国有粮食企业按
减去补贴后的成本进行商业经营，向负盈亏3 后一种办法实
际上还是将补贴补在流通环节七在市场价与保护价差价
小于 元时，补贴的好处被国有粮食企业拿去;在差价大
于 元时，企业仍然难以自负盈亏，因此，只好"另行研究
调整"。由此可见，通过国有粮食企业这个中间环节实施对
农民的补贴，一方面，在一定程度上维护了国有粮食企业的
垄断地位，不利于国有粮食企业真正走向市场，深化改革;
另一方面，很难保证补贴不折不扣地落到农民子上。所以，
对农民补贴的改革.必须减少补贴的中间环节，形成政府对
农民补贴的直通渠道。
第四，补贴数额宜稳、不宜变。目前、大多数试点地方
都是根据粮食保护价和收购价之间的差价确定对每公斤
粮食的补贴额，再根据市、县-商品粮总量:确定对→个地区
的补贴量c 在开展直接补贴的初期，补贴资金的来源主要
是粮食风险基金，因此，以保护价与市场价之间的差价来
确定对农民的补贴水平，是合理的、必耍的。但从长期看，
对农民的补贴应保持稳定增长的态势，而不应根据粮食丰
欠或粮价的高低频繁变动。第一，Fj前的保护价水平实际
上是一个相对偏低的水平，从长期看以此为基础确定对农
民的补贴本身就是不合理的。第二，完全按市场价格的变
动来确定补贴，在实际中也是难做到的。在市场价格大大
低于保护价时，国家增加对农民的补贴要受到财政状况等
很多因素的限制。第三，完全按市场价格的变动来确定补
贴，不利于发挥市场机制对粮食供需的调节作用。在粮食
紧缺、市场价达到或离于保护价时，就不再对农民进行补
贴，农民种粮的收益会由于补贴减少而减少或增加不多，
不利于剌激农民增加产量，促进供需平衡。我国农业保护
水平很低，从长远来看，要不断加强国家对农业的支持和
对农民收入的补贴，因此，对农民的直接补贴制度一旦建
立，就应保持补贴额稳定增长，不应根据市场的波动而波
动。
第五，补贴兑现宜简不宜繁。江西省的试点地区对农
民补贴采取了抵顶农业税的方式兑现。河南省也采取了直
接补贴抵顶农业税的做法，由乡镇财政所在向农民开具农
业税纳税通知书的同时，开具应领补贴通知书。县财政将
把抵顶的农业税直接从"粮食风险基金专户"拨人乡镇政
府"农业税征收专户"。农民在交纳农业税时，凭应领补贴
通知书等额抵顶应纳农业税，并规定农民的直接补贴只能
用于抵顶农业税，不得用于抵顶其他任何费用。对农民直
接补贴与收取农业税，都是农民与政府之间的一种经济往
来。以补贴抵顶农业税，可以减少现金的流通，减少发放补
贴的工作量，可以避免补贴被截留，也有利于农业税的收
缴工作。
第六，直补地区宜多不宜少。对农民进行补贴，目的是
保护农民的利益，增加农民收入。目前，人们关注较多的是
对粮食主产区农民的直接补贴ο 从发展的趋势看，不仅要
对粮食主产区的农民直接补贴，对非粮食主产区特别是落
后地区的农民也应进行直接补贴。由于粮食主产区农民的
收入增长相对缓慢，地方财政承受能力相对弱一些，在对
农民进行直接补贴时，国家应对粮食主产区在财政上给予
一定的支持。国家应适当调整中央对各省的粮食风险基金
补助，使中央资金进一步向主产区倾斜。对非粮食主产区、
沿海发达地区，应该鼓励地方政府根据财政状况对农民进
行补贴。
第七，各项改革宜统不宜分。目前，我国农村多项改革
同时推出，改革的任务很重。但只要加强对各项改革的统
筹协调，便不同的改革协同推进，农村改革就能取得事半
功倍的效果。农村税费改革试点全面推开，粮食流通体制
改革也在加紧推进。对农民进行直接补贴的改革，→定要
与粮食流通体制改革、税费改革统筹考虑，配套进行。要抓
住粮食流通体制改革的机遇，将粮食风险基金转向对农民
直接补贴;同时，对农民直接补贴→定要充分利用税费改
革中摸清的土地面积、常年产量、农业税数量等基本的资
料，将直补与税改结合起来。这样做既可以减少改革的成
本，顺利推进改革，又可以把对农民的"取"和"予"统筹起
来。各级政府应避免单项改革、各自为战，加强对改革的统
一领导、统-协调，降低改革成本，扩大改革成果。
(作者单位:望全县委党校·黑龙江省商业经济研究所)
- 39-
