第四讲 财政平衡法
财政平衡法概述
财政收支划分法
财政转移支付法
财政平衡法概述
财政平衡法主要涉及政府间的财政关系，它包括财政收支划分法和财政转移支付法。
地方之间的财力均衡，仅仅是指各地之间的相对均衡。
财政收支划分法
财政收支划分法概述
财政收支划分基本法律制度
国外财政收支划分法的比较与借鉴
我国财政收支划分法的现状与完善
财政收支划分法概述
一、财政收支划分的概念
二、财政收支划分的模式
三、财政收支划分法的地位与体系
四、财政收支划分法的基本原则
一、财政收支划分法的概念
财政收支划分法是国家处理中央与地方、地方各级政府之间的分配关系，确定各级财政收支范围和管理权限的法律规范的总称。
合理确定各层次政府的职能，并相应划分各层次政府的财政收入范围是现代财政管理体制所要解决的核心问题，也是充分发挥现代财政职能的基础性环节。
二、财政收支划分的模式
集权型财政收支划分模式
分权型财政收支划分模式
混合型财政收支划分模式
集权型财政收支划分模式
集权型财政收支划分模式是指一国在划分财政收支权限时把绝大部分财政职能都划归中央政府，把绝大部分财政收入都划归中央政府，地方政府只承担很少的财政职能、只享受很少的财政收入权限或地方政府的大部分财政职能均由中央政府指定，其所需财政资金大部分均由中央政府通过转移支付来承担的财政收支划分类型。
特点：全部或绝大部分财政收入划归中央政府，全部或绝大部分财政支出由中央政府承担，相应的财政收支立法权和管理权也归属于中央政府。
优点：可以集中力量解决社会经济发展的重大问题，便于统筹规划，便于树立中央政府的权威，有利于国家的统一。
缺点：容易造成决策失误和管理效益低下，从而难以适应各地经济发展的实际需要。
分权型财政收支划分模式
特点：地方政府承担大部分财政职能，享有大部分财政收入，地方政府具有相对独立的财政收支立法权和管理权，具有相对独立的财政收支范围。
优点：有利于提高财政资金使用的效益。
缺点：难以解决公共产品的“外部效应”问题，难以完成某些需要巨大资金的项目
关于财政分权利弊的理论分析
分权型财政收支划分模式是指一国在划分财政收支权限时把绝大部分财政职能和财政收入划归地方政府，仅把一小部分财政职能和财政收入划归中央政府的财政收支划分类型。
混合型财政收支划分模式
特点是在财政收支权相对集中于中央的同时，赋予地方一定的财政收支权，根据中央和地方的事权划分来划分中央与地方的财政收支范围，通过转移支付制度来平衡中央与地方之间的财政收支。
混合型模式克服了集权型模式的过度集中和分权型模式的过度分散的缺陷，并吸取了二者的优点，因此，是一种相对科学合理的财政收支划分模式，
混合型财政收支划分模式是指一国根据国情合理划分中央政府和地方政府的事权，并在事权划分的基础上对财政收支权予以适当划分的类型。
三、财政收支划分法的地位与体系
根据财政收支划分关系的结构与体系，可以把财政收支划分法分为财政级次划分法、财政收入划分法和财政支出划分法。财政级次划分法是调整一国在进行财政级次划分的过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。财政级次划分法要解决的是财政收支划分的前提性问题和基础性问题。
财政收支划分法是调整中央与地方以及地方各级政府之间在财政收支权限划分的过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。
财政法由财政收支法和财政管理法两大部门法所组成，其中，财政收支法处于基础性的地位，是财政法的核心内容。
四、财政收支划分法的基本原则
（三）兼顾效率与公平原则
兼顾效率与公平原则是指在财政收支划分时不能一味强调效率，也不能一味强调公平，而应妥善处理二者之间的比例关系，达到效率与公平的完美结合。
（一）适度分权原则
适度分权原则是指在财政收支权的划分上应兼顾中央和地方的利益，在保证中央财政收支权的前提下，适度下放给地方一定财政收支权。
（二）事权与财权相结合原则
事权与财权相结合原则是指在划分财政收支权时以各级政府的事权为基础，根据事权的大小来划分财政收支权。
财政收支划分基本法律制度
一、财政级次划分制度
财政级次划分制度是关于一国是否设立多级财政级次、设立几级财政级次以及如何设置各级财政级次的制度。
财政级次划分制度是由一国的政权结构所决定的，基本原则是“一级政权，一级财政”。财政级次划分制度要依据《宪法》或根据宪法制定的《财政收支划分法》、《财政法》、《预算法》等基本法律来确定。
财政支出划分制度
我国《预算法》第19条规定了预算支出的六种基本形式：（1）经济建设支出；（2）教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出；（3）国家管理费用支出；（4）国防支出；（5）各项补贴支出；（6）其他支出。但没有具体规定中央预算支出和地方预算支出的划分方法和原则，而是授权国务院予以规定，并报全国人大常委会备案。
财政支出划分要依据各级政府事权的大小，也即按照各级政府提供公共物品的数量和质量来确定，而各级政府所能提供和应当提供的公共物品的数量和质量是和各级政府本身的地位和职责紧密联系在一起的。
根据美国著名财政学者蒂伯特和穆斯格雷夫的政府分层蛋糕模型，政府间事权配置的原则为如下几条：
①全国性公共产品应由中央政府负责；
②地区性公共产品应由地方政府负责；
③具有跨地区“外部效应”的公共工程和项目，中央政府应在一定程度上参与；
④调节地区间和居民间收入分配在很大程度上是中央政府的职责；
⑤宏观经济稳定是一项特殊的全国性公共产品，应由中央政府负责。
总的来讲，收入分配职能、经济稳定职能，主要由中央政府负责；资源配置职能主要由地方政府负责。
财政收入划分制度
基本方法 ：
税额分割法
税率分割法
税种分割法
税权分割法
（一）财政收入划分制度概述
财政收入的形式主要是税收。因此，划分财政收入权主要是划分税收收入权。税收收入权一般包括税收收入的设立权即税收立法权、税收征收权和税收享用权。
税收划分的两种基本思路（①根据税种属性划分税收②根据受益原则确定税权）
根据财政联邦制的要求，单凭税种属性划分税收是不利的，而应结合受益原则确定税权。
根据美国著名财政学者穆斯格雷夫提出的分税原则，政府间税权划分的原则有如下几条：
（1）属中央政府的税应是：①具有显著再分配功能的税收
②具有显著稳定功能的税收
③在辖区分布不均匀的税基
④对流动性大的生产要素的课税。
（2）属地方政府的税应是：①以居住地为依据的税收应属省（州）政府
②对完全不流动要素的课税，应属地方政府
③受益税和使用费可能适合于各级政府，但对地方政府尤为适合。
（二）我国现行财政收入划分制度
我国《预算法》第19条规定了财政收入的主要形式：（1）税收收入；（2）依照规定应当上缴的国有资产收益；（3）专项收入；（4）其他收入。但没有明确划分哪些收入属于中央，哪些收入属于地方，而是授权国务院予以规定，并报全国人大常委会备案。
国外财政收支划分法的比较
美国：典型的联邦制国家，在财政级次上划分为联邦财政、州财政和地方财政三级。
联邦政府开征的税种包括：个人所得税、社会保障税、公司所得税、遗产与赠与税、消费税和关税。州政府开征的税种包括销售税、个人所得税、公司所得税、消费税、财产税、遗产与赠与税、资源税和社会保障税。
..\德国财政收支.CAJ
法国：中央财政、大区、省、市镇。
中央财政收入占总财政收入的70%左右，地方财政收入占30%左右。
日本：中央财政、都道府县财政和市町村财政。
日本税收分为中央税（国税）、地方税和共享税（交付税）。
国外财政收支划分法的比较
各国共同点：
1．采取适合国情的财政收支划分模式
2．事权与财权相结合，具体内容清晰明确
3．采用法律的方式将财政收支划分制度予以固定
俄罗斯联邦财政分为三级：联邦财政、联邦主体财政（地区财政）和地方财政。税收分三级：联邦税、地区税（联邦主体税）和地方税。
荷兰财政级次分为：中央财政、省财政和市财政。
中央财政承担资源配置、收入分配和稳定经济增长的职能。
我国财政收支划分法的历史演进
我国财政收支划分法四大阶段：
统收统支阶段（1950—1953）
分成阶段（1953——1980）
包干阶段（1980—1993）
分税制阶段（1994年至今）
分税制与中国财政收支划分
1994年1月1日起实行的分税制财政体制改革，国家财政划分为中央、省、市、县、乡（镇）五级预算，地方财政开始成为相对独立的预算主体。分税制财政体制改革是我国财政管理体制的一次重大而意义深远的根本性改革，为建立适应社会主义市场经济体制要求的财政管理体制奠定了基础。
1.中央和地方事权及支出的划分
中央财政主要承担全国性公共产品与服务的费用，具体包括国防、外交、安全、外贸管理、全国性的立法司法、全国性的科教文卫事业、中央银行、海关、跨地区公共工程、以及调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观经济调控所需支出。地方财政主要承担地方性公共产品与服务的费用，具体包括地区性行政、立法、司法、交通、警察、消防、教育、环保、绿化、城市供水、下水道、垃圾处理、公园、地区经济和社会事业发展所需支出。
2.中央和地方收入的划分
根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央与地方共享税。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税。分设国家与地方两套税务机构，中央税和共享税由国家税务机构负责征收，地方税由地方税务机构负责征收。具体来讲，划分如下：
a、中央固定收入：主要有关税、消费税、中央企业所得税、其他等。（1999年11月1日起，对储蓄存款开征税率为20%的个人所得税，所得收入作为中央固定收入；2001年起开征车辆购置税，所得收入作为中央固定收入）
b、地方固定收入：包括营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的营业税、地方企业所得税、个人所得税、房产税、车船使用税、印花说、屠宰税、耕地占用税、 契税、 遗产和赠予税、土地增值税、城镇土地使用税等。
c、中央与地方共享收入：包括增值税、资源税、证券交易税。
其中，增值税中央分享75％，地方分享25％。资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源作为中央收入。证券交易税，中央与地方各分享50％。
（证券交易税2000年后分三年比例调为中央97%、地方3%；企业所得税和个人所得税2002年起实行中央和地方分享体制，分享比例，2002年为5：5，2003年后为6：4）
分税制财政管理体制的调整完善情况及进一步改革的思路
改革完善省以下财政体制的思考和建议（2006年）
我国财政收支划分法的不足与完善
不足：
1．立法层次低、立法体系不健全
2．政府间事权划分不清，财政支出范围混乱。
3．财政收入权划分不合理。
完善：
1.进一步明确中央与地方政府的事权划分 ，合理界定中央与地方各级政府的支出职责
2.合理划分中央与地方的财政收入权 ，进一步完善税种的划分，切实理顺中央和地方的分配关系。
3.制定《财政收支划分法》并完善相关法律制度
财政转移支付法
1.具有政策工具性
2.具有法定性
3.财政资金移转具有无偿性
4.具有事权与财权移转的对称性
5.移转内容具有公开性
财政转移支付法概述
广义的转移支付既包括政府对私人的转移支出，也包括政府间的转移支付。
狭义的转移支付仅指政府间的转移支付。这些都是无偿不对等的，即使有条件也不构成支付对价，例如专项转移支付可能要求将资金用于特定目的，包括社会救济、教育、医疗等。
政府间财政转移支付，是指一个国家的各级政府之间在既定的事权、财权和财力划分框架下，为实现双向均衡而进行的财政资金相互转移，包括上级财政对下级财政的各项补助、下级财政对上级财政的上解以及地方政府间发达地区对不发达地区的补助等。其中上级政府对下级政府的纵向转移支付为各国政府普遍采用，是政府间转移支付的主要内容。
政府间转移支付
1.转移支付存在的理由
（1）保证下级政府支出的需要
（2）有助于地方财力均等化
（3）有助于地区间利益的协调
（4）有助于上级政府对下级政府的控制
2.转移支付的种类
（1）有条件转移支付：特殊性转移支付或专项转移支付。
其目的是实现全国性战略目标或特殊的区域性目标。对款项的具体使用项目做出规定。
a、非对称补助（专项整块拨款） b、对称补助（专项配套拨款、比例拨款）
（2）无条件转移支付：一般性转移支付或一般性补助。
其目的是实现不同层次政府间的纵向平衡或同一层次政府间的横向平衡。其数额由统一的标准公式决定，不对款项的具体使用项目做出规定。
3.转移支付数量的确定
一般以较为规范的公式确定。
转移支付= 标准支出需求 — 标准财政收入
关于青海省藏区财政状况的调研报告
财政转移支付制度的框架
（一）财政转移支付制度的模式
单一纵向模式
纵横交错模式
（二）财政转移支付制度中的支付方式
（三）财政转移支付制度中的支付环节
（四）财政转移支付制度中的支付规模
（五）财政转移支付制度中的机构设置
国外财政转移支付法的比较 (参见教材)
美国
加拿大
德国
日本
韩国
国外成功做法：
1.实现全国各地公共服务水平的均等化
2.明确划分各级政府的事权
3.中央政府拥有较大财力
4.多种形式的财政转移支付配合使用
5.财政转移支付的分配都有统一的计算公式和客观标准
6.财政转移支付都有明确的法律依据
依据各国的政体组织形式，可以将政府间转移支付制度分为联邦制和单一制。
财政转移支付法律制度的内容：
(1)转移支付的目标和原则。
(2)转移支付的形式：目前转移支付的形式包括：社会保障支出和财政补贴支出，如定额补助，专项补助，结算补助，税收返还及其他补助形式。
(3)转移支付的资金来源、核算标准、分配方法、支付规模和程序。
(4)转移支付的管理和分配机构。
(5)转移支付的监督及法律责任。
完善转移支付制度 推进基本公共服务均等化
我国财政转移支付法的现状
(2007年6月)行政法规:国务院关于规范财政转移支付情况的报告
12项部门规章:2008年中央对地方一般性转移支付办法等
《财经》：财政转移支付立规
2009年中央财政预算
“跑部钱进”和百亿转移支付资金
我国转移支付法的主要内容
中央与地方政府之间的转移支付（补助）形式主要有以下几种：①一般性补助范畴：体制补助与体制上解。②中央财政对地方财政的税收返还。③中央财政对地方财政的专项拨款。④中央财政与地方财政年终结算补助与上解。⑤一般性转移支付。
财政转移支付法律制度的完善
财政转移支付立法相关问题研究
1.完善适应市场经济发展的分税制财政体制
2.在财政转移支付额度确定上用“因素法”替代“基数法”
3.简化与完善财政转移支付形式
4.建立规范的省对地市县的转移支付制度和其他配套制度
5.完善政府间财政转移支付制度中的机构设置
6.加强财政立法
财政平衡法思考题
1.从国外财政转移支付的成功做法中，我们可以吸取借鉴哪些经验？
2. 请结合财政收支划分法的基本原则，谈谈我国财政收支划分的现状及完善的必要性。
财政平衡法讨论题
1.何谓财政收支划分？财政收支划分有哪几种模式？
2.我国财政收支划分法律制度存在的主要问题有哪些？如何解决这些问题？
“跑部钱进”和百亿转移支付资金
