2008年 第7期
(总第156期)
世 纪桥
Shi Ji Qiao
No．7，2008
(General No．156)
政企分离与政事分开之比较研究
唐华陶，秦鹏川
(四 II大学 公共管理学院，四川I成都 610064)
摘要：自20世纪80年代中期开展体制改革以来，政事分开改革成效甚微。究其原因，固有体制上、决策上等的
原因，然对“政事分开”认识不足而造成改革不成功亦是其 中一个很重要的原因。
关键词：政企分离；政事分开；事业单位改革；比较研究
中国的行政改革借鉴了西方发达国家改革的方式，即
根据“决策”与“执行”相分离原则，推行“执行机构”化改革。
政企分离与政事分开是改革 中最主要的和最复杂的两个方
面，它所涉及的面非常广，因此如何定位并解决好政府与企
业、政府与事业单位之间的关系问题也就成为其改革能否取
得成功的关键因素之一。20世纪80年代中期推行体制改革
以来，政企与政事改革却出现了两个截然不同的效果。因
此，有必要对政企分离与政事分开之间的关系作一个横向的
多角度比较，进一步深化对政企分离、政事分开这一问题的
认识，从而推动行政体制改革的发展。
一
、概念本身界定及内涵不同
政企分离是指将政府的行政管理职能、宏观调控职能与
企业的经营管理职责划分开来。它的内涵主要包括：一是政
府不再是微观经济活动的实体，只做国家或全民代表，维护
人民的根本利益，企业成为真正意义上的经济活动的实体和
主体。二是在经济运行机制中，国有资产实行所有权和经营
权分离：凡是国家法令规定属于企业行使的职权，各级政府
都不得干预；凡是下放给企业的权利，中央政府部门和地方
政府都无权截留；凡是市场能够解决的问题，都交由市场调
节，政府部门不能再干预企业的生产、经营管理等具体过程。
所谓“政事分开”，“就是根据 ‘决策’与‘执行’相分离的
原则，通过对‘行政’与‘事业’两大部门之间责任界限的明
确划分，将公共服务举办主体和实施主体之间传统的隶属关
系改换为现代契约关系。”⋯它的内涵主要包括：首先，政府
部门与政府服务事业法人分开。改革后，事业单位与政府是
相对独立的，事业单位的法人代表不再是政府，而是本单位
的最高领导，他对单位的所有业务活动承担最终责任。由此
导致事业单位领导必须 自筹经费 ，政府不再给拨款。其次，
政事职能分开。事业单位只承担行政机关转移下来的有关
技术性、服务性的职能，行政管理职能原则上仍交由行政机
关承担。再次，政事管理方式分开。改革后，行政机关只负
责对事业单位实行行业管理、业务指导和国有资产的监管。
事业单位在行政机关的宏观调控下，享有内部具体管理的自
主权，严格按照市场需求和市场规则安排生产，不受政府干
预。
二、作用对象及切入点不同
政企分离改革的对象是企业部门，主要包括城市的工
商、运输、建筑等企业，也包括乡村的各种农业生产单位。政
事分开改革的对象则是事业单位，主要包括文化、教育、科
研、卫生、文艺、体育、出版、气象、环保等提供公共产品的单
位。由于企业和事业的概念和内涵均不相同，一个是纯粹的
商品生产者 ，以获取盈利为主要 目的；一个是为生产建设服
务，属于非营利性组织范畴，更为强调的是 自身的公益性。
因此它们改革的切入点也各不相 同。政企分离改革的切入
点是政府对企业管理体制的变革。这样做有两个好处：一是
可以理清企业与政府的上下级关系，把企业放到自由竞争的
市场上，让企业在市场机制调节下发挥出自己最大的潜能，
这样企业可以根据市场情况进行自主决策、自主经营、自负
盈亏、自我发展，促进社会资源的“帕累托最优”，并承担起自
己应有的职责。二是把政府从管理企业的纷繁事务中解放
出来，把精力放在构建、完善市场体系和发展社会经济，更好
地生产和提供各种公共产品0[2 1
政事分开改革的切入点则是政府对第三部门管理体制
的变革。改革的主要任务是“处理好政府与社会的关系问
题，使政府专注于生产纯公共产品，更好地保障社会公平；同
时解决政府与第三部门的关系问题，使多主体多层次的第三
部门而不是附属于政府的事业单位成为准公共产品和公共
服务的生产主体” 。在改革前，政府为部门或私人利益，不
考虑各个事业单位的实际情况，为经费而一味提倡、甚至逼
迫各类事业单位都去搞“创收”，导致了各事业领域公共服务
质量的普遍下降。改革后，事业单位与政府俱是平等的人事
主体，双方的权力责任关系将通过相关法律法规来确立。这
样一来，一方面政府部门可以站在相对独立的立场来安排市
场竞争；另一方面事业单位可以更专注于自身公共产品的服
务，从而有效地推动公共产品的结构升级，提高公共服务的
整体水平。
三、改革目标和价值取向不同
政企分离改革的目标主要包括：政府从干预企业经营活
动的事务中退出来，促使企业经营权的本位回归；解决政府
与市场之间的关系问题，让市场机制发挥应有的资源配置优
化作用；尊重客观规律，还原企业部门在私人产品生产和提
供上的主体地位。政府不再是企业的“独裁者”、“唯一权威
者”，企业也从原来的行政控制型向市场主导型转型，但改制
前与改制后的企业仍以经济利益为其终极价值取向。因此
改制后的企业的价值取向与私人企业的价值取向并没有什
么本质的区别。
政事分开改革主要达到如下目标：解决政府部门政事一
体化问题，使政府部门能够集中精力履行各种社会管理职
能，实现政事分开、管办分离；实施分类改革战略，提高政府
对公共服务的统筹能力和管理水平，最终解决政府公共服务
收稿日期：2008—04—05
作者简介：唐华陶(1984一)，男，福建泉州人，四川大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向：行政管理；秦
鹏JII(1983一)，男，四川达州人，四川大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向：行政管理。
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资源分割的问题；使政府部门能够站在相对独立的立场上引
入市场制度和竞争机制，更好地实现政府职能转型；通过建
立、完善以健全法人治理结构为基础的治理机制和以完善绩
效管理机制为基础的问责机制来解决事业单位人财物事的
管理问题 。建立起新型的管理制度。作为公共管理的主体之
一
，公共事业组织由于“具有 目的上的公益性、经费来源上的
公共支持性、运行方式上的法制性以及管理人员上的注重政
治倾向性等方面的特点⋯⋯决定 了公共事业组织在解决公
共问题的过程中必须谋取公共利益”【4J。从本质上讲，政事
分开只是政府与事业单位职能的一种划分和调整 ，没有也不
可能改变政府和事业单位所固有的为公共利益服务的本质。
因此，改制后的公共事业组织仍必须以公共利益为价值取
向，在政事分开中牢牢把握住方向，时刻关心群众的切身利
益。使自身利益与社会利益基本趋于一致。
四、实施方法和模式选择不同
对于企业，政府部门完全可以大胆地将其推向市场，让
其自主决策、自主经营、自负盈亏、自我发展，政府只需要通
过如构建国有资产管理监督体系、调整国有经济占有量和布
局、加强对企业及其领导人员的监督等进行一些必要的经济
宏观调控和市场监管。
对于公共事业组织，由于“承担的主要是 ‘准公益产
品’，其经营和管理可以部分引进市场机制，因而应采取不同
于行政部门的组织模式和运行机制”⋯，这就需要政府采用
统筹管理手段，以清理现有事业单位职能为基础，实施分类
改革战略。“这样，一方面政府必须尊重公共事业的基本规
律，如社会规律、文化规律和教育规律等，以管理社会事务应
有的方式和方法进行管理，而不能如以往计划经济时期那
样，用行使政治职能的手段管理社会事务。同时，对环境、人
口、资源等全面负责任，甚至采取直接管理方式 ，这是由
其具有公共服务功能和社会公益性质所决定的。如果政府
对公共服务事业组织的存在及其活动撒手不管，让他们走自
负盈亏、自生自灭的市场化模式，那么这些事业单位就很有
可能像企业那样，追求自身利益最大化，从而弱化其社会服
务功能，失去其社会公益性质。现实也印证了这一点。“从
总体上看，改革使得事业单位越来越不像政府机关，越来越
像企业，这也就是改革的市场化方向，或者人们经常说的‘推
向市场” ，这极有可能引发“市场化过度”问题。因此，在
当前乃至今后很长一段时间内，我们必须坚持政府统筹的原
则，也只有这样才更有利于理清政府 与事业单位各 自的职
能，改变职能混淆和错位的状态。在这种统筹管理体制下，
政府主要是运用行政指导、行政许可、监督检查等方式对这
些组织及其活动本身进行监管。
参考文献：
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理，2005，(3)．
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[5] 世界银行．中国：深化事业单位改革，改善公共服务提
供[EB／OL]．http：／／www．worldbank．org．err／Chinese／
eontent／psu eh1．pdf．
[责任编辑：李 伟]
(上接第21页)
2．不断完善农村市场经济体制，消除城乡二元经济
结构
市场经济不仅为农村法治提供必要的物质条件，更为重
要的是，市场经济体制及其自身固有的一系列原则和优点，
推动农村法制建设。市场经济必须遵循市场的“游戏规则”
和商品经济的一般规律，让农民投身到市场中去，让他们在
市场中亲身感受到“规则”的重要性 ，明白法律的重要作用 ，
提高法律意识 ，增强农村社会主体运用法律的自觉性。市场
经济的发展要求我们加速农村法治建设，因为没有“游戏规
则”的市场经济是无法存在的。同时，农村市场经济的发展，
有利于商业文明的形成，为法治建设提供良好土壤。
3．不断加强农村法律教育，培育法律信仰文化
美国法学家伯尔曼说过，在法治社会中，“法律必须被信
仰，否则它形同虚设。”【3 当前农村法律信仰的培植已显得十
分重要。法律信仰属于人的内在心里，是主体的法律观念。
因此。法律信仰的培植应该是法治观念的更新与革命。具体
而言更新的观念主要有：从“权力至上”到“法律至上”的观
念转变，切实改变基层执法者和司法者的执法观念和司法观
念；从“情义本位”约束行为到“法律本位”约束行为的转变。
没有权利的要求，就无法产生对法 的需要和渴望 ，无法 自觉
运用法律保障 自己的合法权的增强，在于公民对法律所赋予
的权利知悉并理解。只有这样公众才能更好地依法行使和
保障自己的权利，才能增强权利意识和法制观念 ，才谈得上
信仰法律。所以，就应该加强在农村的法律宣传，提高农民
学法、用法的自觉性。
4．加强农村基层干部队伍建设 ，维护司法公正，捍卫法
律尊严
中国国家权力在乡土社会，至少是在偏远的乡土社会，
是相当松弱的。掌握权力的农村基层干部队伍建设十分重
要。要加强农村干部队伍建设，在农民普遍法律素质不高的
情况下，一支高素质、具有很强法律意识的基层干部 队伍能
及时上传下达，下情上报，运用民主和法治的手段在农村开
展工作，及明解决农民的实际困难，赢得农民群众的信赖，这
样激发农民的民主和法治积极性，引导农村法治建设的顺利
进行。司法机关和司法人员一定要从依法治国的高度来认
识新农村法治建设，把服务新农村法治建设当作司法为民的
重要任务来抓。
5．加强农村、农业方面的立法，为农村的法治建设创造
条件
法治建设的前提条件之一是有 良法——制定良好的法
律【4】。加强农村法治建设、依法治村，必须要有符合农村、农
业发展客观规律，反映社会主义性质的良法，然而我国关于
农村、农业方面的立法却严重滞后。全面实现农村社会“有
法可依”，是农村法治建设的前提。我们必须尽快加强农村、
农业方面的立法，并在立法方面特别重视：在立法观念上平
等、公正地对待农民，解决好农民的平等参与问题；处理好国
家法与民间法的关系。在传统的乡村社会，“国家法萎缩，民
间法昌盛” j。我们要吸收民间法的有用成分，减少国家法
在执行中的阻力；重视法律的程序化和程序的法律化，即依
法治理农村，解决好农村法制建设的可操作性。
参考文献：
[1] 姚建宗．信仰：法治的精神意蕴[J]．吉林大学社会科
学学报，1997，(2)．
[2] 丁关良．试论农业文法的基本原则[J]．农业经济，
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1991．14．
[4] 亚里土多德 ．政治学[M]．北京：商务印书馆，
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[责任编辑：李 伟]
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