对拉美国家经济改革的回顾与评估 苏振兴 【专题名称】世界经济导刊 【专 题 号】F8 【复印期号】2008年11期 【原文出处】《拉丁美洲研究》(京)2008年4期第3～11，40页 【英文标题】Review and Evaluation of the Economic Reforms in Latin American Countries 【作者简介】苏振兴，中国社会科学院国际学部委员，拉丁美洲研究所研究员，博士生导师，中国拉丁美洲学会会长。（北京 100007） 【内容提要】拉美国家在新自由主义指导下的经济改革起步于20世纪70年代中期。文章分析了新自由主义在拉美流行的国内国际背景，回顾了这场经济改革的主要内容和过程，对改革的成效和问题作了总体的评估。在此基础上，作者从宏观经济政策与改革举措之间的互不协调、贸易自由化与提高产业竞争力之间的脱节、利用外资没有取得预期效果、社会发展问题被严重忽视、国家与市场关系处理不当等5个方面，对这场经济改革的主要失误进行了分析和探讨。作者认为，进入21世纪之后，新自由主义在拉美地区已经出现了“由盛转衰”的变化，拉美国家也由此而进入一个对前期改革进行深刻反思、对发展道路进行重新探索的新阶段。 【关 键 词】拉美国家/经济改革/新自由主义/回顾/评估 在拉丁美洲，新自由主义指导下的经济改革从20世纪70年代中期在少数国家的“实验”到90年代在地区范围内全面铺开，前后经历了20多年。进入新世纪之后，随着一批左翼政府的上台，新自由主义在拉美地区已风光不再，处于“退潮”之势。拉美国家的经济改革也由此转入一个反思和政策调整的新阶段。在纪念我国改革开放30周年的时候，我们对拉美国家的改革开放进程进行一番回顾与评估，或许有助于加深对我国改革开放事业30年来所坚持的正确方向的认识，有助于加深对国际环境复杂性的理解，有助于更好地总结以往的经验，把中国的改革开放事业继续向前推进。 一 新自由主义在拉美流行的三大背景 第一，进口替代工业化发展模式的衰落。 20世纪30年代的资本主义大萧条导致拉美长达60年初级产品出口繁荣阶段的结束，也催生了建立独立民族经济的思想。一些国家开始探索由国内生产逐步代替部分进口制成品的发展道路，出现了早期的“进口替代工业化”发展模式。50年代初，拉美结构学派对上述模式进行了理论概括，将这一模式向整个地区推广，推动了战后拉美的工业化浪潮和经济增长。 在这个过程中，进口替代工业化模式所固有的一些结构性制约因素也逐渐加剧。例如，国内市场狭小限制了工业的发展潜力；高保护政策使本国制成品缺乏国
际竞争力；工业化进程全靠初级产品出口创汇来支撑，等等。到1973年爆发国际石油危机时，拉美非工业部门的外贸盈余已不足以抵消工业部门的外贸赤字。① 这就意味着拉美国家已经出现了“结构性发展危机”。60年代没有像亚洲“四小龙”那样适时地转入外向发展，拉美国家已经错过了一次调整发展模式的历史机遇；70年代在已经出现结构性发展危机的情况下，它们又转向“负债增长”的模式，继续在内向发展模式下徘徊；80年代初爆发的债务危机实际上是这场生成已久的结构性发展危机的总爆发，迫使拉美国家不得不在逆境中转换发展模式。拉美结构主义思想也因此被“边缘化”，为新自由主义“闯入”提供了契机。 第二，政治形势的大反复。 战后年代，拉美地区民族民主运动高涨。1959年古巴革命胜利并选择了社会主义道路。13个国家获得民族独立。民众的社会抗议浪潮蓬勃发展。左翼政府在一些国家上台并实行民主变革，其中以1970年上台的阿连德政府在智利实行“向社会主义过渡”的改革最为激进。在意识形态领域，“游击中心论”、解放神学等相继问世。在发展理论方面，50年代形成的拉美结构主义具有“经济民族主义色彩”，而60年代出现的依附论则提出了选择社会主义前途的论断。 拉美国家依然强大的右翼保守势力不能容忍战后出现的这股变革潮流。在冷战背景下，美国政府也把这股变革潮流归咎于国际共产主义的“渗透”和“颠覆”。1964年巴西军人推翻古拉特左翼政府，是国内外右翼势力反扑的重要标志。其后，右翼军事政变在其他拉美国家接连发生。这批军政府有两个共同特点：一是依靠军事独裁对左翼势力进行镇压，二是启用文职技术官僚治理经济。巴西军政府虽然取得了1968～1973年期间的“经济奇迹”，但终究没有缓解国内的社会冲突。60年代美国在拉美地区推行的“争取进步联盟”计划也未能实现扭转拉美局势的目标。1973年智利的右翼军事政变是得到美国支持的。智利军政府启动的经济改革具有浓厚的意识形态色彩，公开谴责阿连德政府“企图把智利变成一个马克思主义的极权国家”，改革的宗旨就是要使智利由“极权主义”转向“自由主义”。乌拉圭（1974年）和阿根廷（1976年）军政府启动的经济改革追求与智利同样的政治目标。因此，3国都不约而同地选择了新自由主义。可以说，新自由主义在拉美国家“登堂入室”与这些国家的政府政治上右转是分不开的。 第三，债务危机与两极冷战格局的结束。 1982年债务危机爆发后，由于国际私人资本来源中断，拉美国家不得不求助于国际货币基金组织和世界银行，而这两家机构都极力主张以扩大开放和放松管制为中心的结构调整。里根、撒切尔夫人等西方国家保守派领导人也在国内倡导类似政策。西方债权国则把拉美国家是否实行这类政策作为缓解还债压力的条件。一时间，新自由主义的舆论宣传在拉美地区甚嚣尘上，甚至把东亚国家发展的成功经验也归结为自由开放和政府对经济不加管制。正是在这样的背景下，新自由主义在拉美地区取得了主导地位。 80年代末90年代初，东欧剧变，苏联解体，世界两极冷战格局结束。伴随这一变化，拉美地区出现了三个重大事件。其一，1989年，西方国家推出第四个债务战略——“布雷迪计划”，允许拉美国家与国际债权人俱乐部进行减免债务和重新安排债务的谈判，谁推行新自由主义得力，谁就能优先获得谈判机会。其二，1990年，“华盛顿共识”出台。美国国际经济研究所召开的、正式形成“华盛顿共识”10项政策工具的那次会议，就是以讨论拉美国家经济改革作为中心议题的。其
三，1990年6月，美国总统乔治·布什发表“美洲倡议”。布什在为拉美“民主潮流的高涨”感到兴奋的同时，高度赞扬拉美国家“正在抛弃阻碍经济发展的国家主义经济政策，现在正在增强自由市场的力量来帮助西半球实现尚未利用的前进的潜力”，并强调“美洲倡议”的目标就是要使美洲成为“一个完全自由的民主的半球”。② 上述三大事件成为新自由主义在拉美地区流行的强大助推器。在拉美国家的许多当权者看来，实行新自由主义指导下的经济改革已经成为应对由美国主导的“单极世界”和经济全球化的必然选择。 二 改革的基本内容 新自由主义指导下的经济改革在拉美经历了一个逐步推进的过程。70年代中期，智利、乌拉圭和阿根廷率先启动改革，但后两国的改革很快陷入停顿；80年代中期，墨西哥、哥斯达黎加、玻利维亚等国开始改革；80年代末90年代初，改革在地区范围内全面铺开。在此过程中，1982年债务危机发生后还有一个“应急性”调整阶段。 面对拉美债务危机，西方债权国迅速达成共识：不向拉美国家提供新贷款，不接受“以发展促还债”的建议，要求拉美债务国实行“应急性”调整。拉美国家采取的主要调整措施包括大力促进出口，将有限的资源集中投入可出口的初级产品生产；大力压缩进口；冻结工资，限制消费，等等，虽然取得了一定数量的外贸盈余来缓解对外支付困境，但造成了拉美发展史上“失去的10年”。其中，制造业成了重点牺牲对象，整个80年代拉美制造业年均增长率仅为％，工业部门因此失去了拉动国民经济增长的作用；财政的巨额赤字导致货币迅速扩张，加上供给不足引起物价大涨，通货恶性膨胀，从而使改革的宏观环境进一步恶化。 在新自由主义指导下，拉美国家经济改革的基本理念可以概括为：取消管制，让私人部门发挥主导作用，以增加投资和提高生产率；对外开放，让国际竞争促进效率，并扩大资金与技术来源；发挥比较优势，增加资源和劳动密集型产品出口。因此，尽管各国启动改革有先后之分，改革力度有大小之别，但改革内容却基本相同。 1.贸易自由化。高保护政策和国家广泛干预经济被认为是拉美国家内向发展模式的两大支柱性政策，因此，贸易自由化成为摒弃这种模式的一项重大改革：据美洲开发银行研究，拉美国家贸易自由化改革主要发生在1985～1995年期间，其中大多数国家是在1989～1995年。改革内容包括取消配额，降低关税，简化税种，等等。这些国家通常是在2～3年内实现贸易自由化目标的。整个地区贸易自由化的进展是：“在10年时间内，平均关税税率已经从％降至％，最高税率由％降至41％。”“非关税限制所涉及的商品占进口总额的比重从％下降到％。”③ 2.国内金融改革。根据美洲开发银行90年代中期对26个拉美国家的统计，尽管各国改革的规模存在差别，但很少或没有进行这项改革的只有2～3个小国。改革者认为，存贷款利率由政府确定、过高的储备金要求、商业银行信贷按政府行政命令分配、国有银行信贷占信贷总额比重过大等问题造成了“金融压抑”。改革内容包括：让市场自由决定利率，降低储备金要求，限制或取消信贷分配，将国有银行关闭或私有化，强化对银行机构和资本市场的监管，加强中央银行独立性，等等。经过改革，有23个国家全部商业银行存款利率由市场决定，19个国家的商业银行贷款利率是自由浮动的。④ 不过，拉美金融改革过程多半是金融自由化在前，加强
金融监管与增强央行独立性在后，这成为90年代许多拉美国家发生银行危机的重要原因。 3.开放资本项目。改革者认为，资本管制是贸易保护主义和金融压抑的补充方式，导致外币兑换出现黑市，引发寻租行为，并堵塞了本地企业获取外国资金、技术和进入外国市场的途径。改革主要是取消外汇管制，取消对外国直接投资和其他各种资本流入的限制。拉美国家的突出之处是在经济改革前期就普遍开放了资本账户。因此，在90年代前半期，包括短期投机资本在内的大量外资涌入拉美市场，迫使一些拉美国家不得不重新采取管制措施。 4.私有化。国有企业私有化被认为是减少国家干预的主要途径。1990～1999年，拉美地区私有化收入1770亿美元，占同期全部发展中国家私有化总收入的56％。⑤ 按年均私有化收入相当于国内生产总值的比重计算，拉美为％，远远高于同期发展中国家％的平均数。⑥ 私有化方式包括：直接出售，公开上市，管理人员和雇员购买，建立合资企业，特许经营或租赁，等等。巴西私有化数据（见表1）表明，1991～2000年期间，出售资产736亿美元，转移债务180亿美元，两项合计916亿美元。巴西并不是拉美私有化最激进的国家，其私有化收入之高是因为它是拉美规模最大的经济体。私有化使拉美国家国有经济的实力大大削弱。统计数据显示，按销售价格额排名的拉美500强企业中，外资企业由1990～1992年的149家增加到1998～1999年的230家，其销售额由占％上升到％，国有企业则由87家减少到64家，其销售额由占％降至％；同期，拉美制造业100强企业中，外资企业销售额由占％增加到％，国有企业则从占％降至％。此外，1998～1999年，在拉美出口200强企业中，外资企业出口额占总额的％，国有企业仅占％。⑦ 5.税制改革。拉美税制改革提出“追求中性化”、“简化税收政策和税收管理体制”、“降低公平的重要性”等目标。改革的主要内容包括：降低或取消进出口贸易税，降低个人与公司所得税，取消数百种对税收贡献不大的收税项目，增加增
值税与营业税，等等。从90年代前半期的情况看，改革以后，在拉美一些主要国家，增值税、营业税和所得税3项税收收入占税收总收入的比重在60％～80％之间；税收收入占国内生产总值的比重有所提高。 6.其他改革。前述5项改革在拉美具有普遍性，被称为“第一代改革”。此外，还有所谓“第二代改革”，如养老金制度改革、劳工市场改革、行政改革、司法改革等。这些改革启动较晚，只局限于个别国家，改革进展程度也差异很大。 三 改革的成效 拉美国家经济改革究竟成效如何，一直是学术界争论很大的问题。其中既包含人们对新自由主义所持立场的不同，也有评价角度或研究方法上的差异，甚至还涉及作出评价时间的早晚。例如，1997年前后，国外曾发表一批评估报告，当时因为墨西哥金融危机的冲击波很快被克服，拉美经济还保持着较高增长率，这些报告对拉美经济改革都评价甚高，到90年代末期情况就发生了变化。笔者认为，判断这样一场全面性经济改革的成效，涉及太多的复杂因素。例如，人们往往以改革对经济增长的影响作为衡量改革成效的主要依据，这是有道理的，但只看这一点也是不全面的。还需要考虑体制与结构方面的改革，而这些改革并不一定都是立竿见影的。又如，改革举措与宏观经济政策是两个不同的范畴，但二者之间关系又非常密切，特别是在改革的宏观环境并不有利的情况下，二者之间往往互不协调，因此，成效与问题往往相伴而生。总之，一场成功的改革不等于就没有问题；出现很多问题的地方，也不等于改革就没有成效。 拉美国家经济改革的成效之一是，实现了由长期的国家主导型经济体制向市场经济的转变。国家主导型经济体制在拉美延续了40多年。人们对这种体制下国家过度干预、资源配置不当、经济效益低下等弊端，以及向市场经济体制转变的必要性，是有广泛共识的。⑧ 在拉美经济改革中，新自由主义把国家主导型体制的弊端无限夸大，把市场经济也推到“市场原教旨主义”的极端，从而给体制转换过程带来许多消极后果。但是，我们不能因此否定拉美国家转向市场经济的正面效果，更不能无视它们为建立市场经济而进行的各种相关制度建设。 拉美国家经济改革的成效之二是，实现了由高保护型的内向发展模式向开放型的外向发展模式的转变。无论从拉美国家改革前深陷发展危机还是从经济全球化的大背景来看，发展模式的这种转换都是必要的。没有经济开放，拉美国家很难走出债务危机的深渊，不可能迎来90年代外资流入、出口扩张等新的发展机遇，更不可能参与经济全球化和地区一体化进程。同样，我们不能因为拉美国家市场开放过程中大批企业倒闭、金融危机频发等问题而否定其对外开放的战略选择。 拉美国家经济改革的成效之三是，降低了通货膨胀。拉美地区通货膨胀率1990年曾高达4位数（％）。1990年以来拉美通货膨胀率的变化大致如下：1991～1994年，保持3位数并起伏不定，其中1993年反弹至％；1995～1998年期间降至2位数；1999年首次降到1位数（％），2002年曾一度反弹（％），但其后持续下降，2006年达到％的最低值。⑨ 尽管新自由主义的拥护者们特别强调通货膨胀下降是改革的一大成就，但也有许多学者认为，通货膨胀率下降与其说是改革的成效，不如说是实行特定的宏观经济政策的成效。而这些宏观经济政策往往是与改革的举措互不协调的，付出的代价是高昂的。 除上述成效之外，还有其他领域的一些进步或变化也不应忽视。改革以来，拉美国家在医疗和教育方面取得了不同程度的进步。据世界银行统计，同1982年相
比，1998年拉美地区人均预期寿命由65岁提高到70岁，新生儿死亡率由41‰降为31‰，5岁以下儿童死亡率由78‰降至38‰。⑩ 在教育领域，发展教育是改变社会不公正现象的重要渠道的观点受到各国政府重视，教育投入普遍有所增加。“到90年代中期，几乎所有国家的初等教育总入学率均接近100％，初等教育以上的入学率也上升了。”(11) 许多国家进行了重要的制度变革，例如，实行对国家开支的监控制度和公共部门报告制度，创建信用度较高的中央银行，建立资本市场，进行分权化改革，等等。 改革虽然取得了一些成效，但是，改革中出现的问题也十分引人注目，其中最突出的无疑是经济增长业绩不佳和社会不公正现象加剧。一些学者在论及改革对经济增长的影响时指出：“这一影响是令人失望的。改革后的增长慢于该地区过去的增长，既慢于其他地区的增长，也不足以应对本地区的社会问题。”(12) 关于拉美“改革前”与“改革后”经济增长的比较，分别有三种方法和三组数据。一是将1961～1981年（改革前）和1981～2001年（改革后）进行比较，前一阶段国内生产总值年均增长率％，人均国内生产总值年均增长率％，后一阶段分别为％和％。二是将1961～1990年（改革前）和1991～2001年（改革后）进行比较，前一阶段国内生产总值年均增长率％，人均国内生产总值年均增长率％，后一阶段分别为％和％。(13) 这两种方法的区别在于：是将80年代这个“失去的10年”（国内生产总值年均增长率％，人均国内生产总值年均增长率－％）放在“改革前”还是放在“改革后”。上述数据表明，如果把80年代放在改革后，那么，改革后的经济增长率仅及改革前的38％；如果把80年代放在改革前，那么，改革后的经济增长率也只及改革前的74％。第三种方法是，80年代既不放在改革前，也不放在改革后，单拿1961～1981年与1991～2001年作比较，其结果是改革后的经济增长率只及改革前的55％。就是说，不论用哪种方法进行比较，改革后的经济增长率都比改革前低得多。 有一些学者认为，拉美国家社会贫富分化的加剧主要是80年代债务危机造成的，与改革关系不大。其主要论据是，拉美贫困发生率1980年为％，1990年创％的历史记录，而90年代这一比重总体是下降的。笔者认为，80年代贫困发生率急剧上升固然主要是受债务危机的影响，但完全排除新自由主义政策的负面冲击，恐怕也是背离客观事实的。90年代贫困发生率虽有所降低，但贫困人口绝对数量由1990年的2亿持续增加，至2003年达到亿，净增2000多万。就业方面，在劳动力总量没有明显增长的情况下，拉美城市公开失业率由90年代初的6％左右持续上升，1998～2004年保持在10％～11％的水平上；1990～1998年，拉美非正规部门对新增就业的贡献率超过60％，反映出就业质量的普遍下降。根据联合国拉美经委会对13个拉美国家的统计，用20％最低收入者与20％最高收入者各自占国民总收入的比重变化进行对比，90年代形势有所改善的只有3国，保持原状的1国，出现恶化的有9国。此外，诸如国民经济运行中剧烈的起伏波动，对外资依赖程度的加深，金融危机频繁发生，国家应对各种风险的能力下降，等等，都是改革后拉美国家常见的现象。 四 几点评估意见 拉美国家经济改革的突出特点可能就在于：改革的力度不小，改革的成效不大，出现的问题却不少。一些国外学者采用“改革指数”对拉美国家的改革进行量化研究，一般选择17～18个经济体作为研究对象，将它们的五项主要改革（贸易自
由化、资本账户开放、金融自由化、私有化和税制改革）按其改革力度与进展进行量化，最低数值为0，最高为1，得出的“改革指数”都很高。例如，莫勒等人1999年的研究表明，拉美贸易开放与金融自由化的指数都超过，资本账户开放为，私有化接近，只有税制改革在左右；综合指数（5个单项指数的简单平均数）超过。(14) 这说明改革本身的力度和进展是很大的。按照他们的推断，此种程度的改革对投资率、全要素生产率和经济增长率都会产生重要的积极影响。然而，在实际经济运行中，人们并未看到这种“积极影响”。相反，拉美国家的投资率比债务危机以前还低；金融危机频频发生；地区经济在90年代前半期一度出现恢复性增长之后就一路下滑，一直延续到2003年；社会状况持续恶化。 改革力度与改革效果之间出现如此强烈的反差，原因何在？下面，笔者试图来回答这个问题。 第一，宏观经济政策与改革举措之间互不协调。 90年代初，拉美面临着3～4位数的高通货膨胀，加上债务负担沉重，以及资本市场快速开放引起资本流动的不稳定性增强，进一步加剧了宏观经济的不稳定。经济改革便与稳定宏观经济的过程齐头并进。各国普遍采用固定或准固定汇率制（汇率锚）作为控制通货膨胀的重要手段，加上外资大量进入，导致本币大幅升值。货币升值与快速的市场开放结合在一起，就出现双重负效应：一是削弱了出口竞争力，使长期在高保护政策下成长起来的本国企业更难适应国际竞争，大批企业倒闭；二是流入的外资和国内信贷扩张主要被引向进口外国商品，进口增长要比出口增长快得多，贸易失衡不断加剧。尽管后来汇率制度逐渐走向灵活化，但反通货膨胀仍是重点目标，其主要手段变为高利率政策与紧缩性财政政策。实际上，高利率政策发挥了抑制通货膨胀和吸引短期资本两种功能。1998年，拉美9个主要国家的实际利率水平是：低于10％（％）的2国；10％～20％之间的3国；20％～30％之间的3国；巴西为％。高利率严重抑制投资增长。世界银行2000年的一项企业调查表明，阿根廷、巴西和墨西哥分别有73％、84％和71％的企业家认为，高利率是妨碍企业融资和发展的主要障碍之一。(15) 这种状况与金融改革所要实现的消除“金融压抑”的目标南辕北辙。财政政策主要是通过减少公共赤字来配合反通货膨胀，重点是削减财政支出，而不是增加税收收入，因为拉美税制改革对增加财政收入作用不大。紧缩性财政政策还与持续的偿债压力相关，因而这一政策就具有长期性与顺周期性两大特点，起了加剧经济衰退的作用。正如美国学者斯蒂格利茨所说：“‘华盛顿共识’所主张的各项政策使事情变得更糟。几乎心无二用地专注于预算赤字与通货膨胀就造成了这样一种局面：每当各国因收入下降而财政吃紧时，或因债务利率上升而支出增加时，就怂恿它们缩减开支或增税，这类轻率的顺周期财政政策加重了这些国家的衰退。”(16) 第二，贸易自由化与提高产业竞争力之间脱节。 贸易自由化是拉美国家由内向发展模式转向外向发展模式的关键性改革。开放的目的应是更好地参与国际竞争。如前所述，拉美国家通常都是在短短2—3年之内基本实现贸易自由化的。在市场快速开放的同时，拉美国家产业竞争力的提高却经历了诸多的曲折。其一，债务危机发生后的“应急性”调整曾引起制造业部门的大衰退，使大批制造业企业陷入困境。其二，市场急速开放导致的外来商品“雪崩式”的涌入，造成国内大批中小企业破产倒闭。其三，根据“比较优势”原则进行的产业结构调整，又迫使相当一部分企业被边缘化或被迫转产。经过上述过程，拉
美国家基本实现了从进口替代阶段以“小而全”为特点的产业结构向“生产专门化”产业结构的转变，并形成了墨西哥及大多数中美洲和加勒比国家以客户工业为主、南美洲国家以资源加工产业为主的两种新型产业结构，(17) 以适应外向发展模式的要求。这个调整过程既伴随着企业技术设备的更新和组织管理的改善，从而使生产率和经济效益有所提高，但同时也对原有生产力造成了相当大的破坏，成为八九十年代经济衰退或低迷的一个重要原因。拉美学者的一项研究表明，以1985～1995年和1995～2000年这两个阶段进行比较，阿根廷、巴西和墨西哥3国在世界市场上处于需求上升的出口产品由227种降为89种，而处于需求下降的出口产品由109种增加到246种。因此，作者认为：“自由贸易对一国的发展是否有利，要看世界市场对该国输出的产品和服务的需求是否在增加，还要看这些产品的生产在国内是否具有延伸产业链条和扩大就业的效应。”(18) 关于拉美国家经济的竞争力问题，国外学者的相关研究大多将主要注意力集中于跨国公司和本国企业（包括私营企业和国有企业）的产业分工。在拉美国家改革开放过程中，跨国公司的投资战略也进行了相应调整，大体可以归纳为4种不同的战略：追求效率、获取原料、占领当地市场和进军服务业。在追求效率方面，以跨国公司在墨西哥及中美洲和加勒比地区的汽车、电子和服装等产业的投资为代表。因此，尽管墨西哥及中美洲和加勒比地区的客户工业带来了出口与就业增长，但这些产业只是跨国公司生产链条上的某些零部件加工或组装环节。在获取原料方面，以跨国公司在石油（阿根廷、委内瑞拉、哥伦比亚、玻利维亚和巴西）和矿业（智利、阿根廷和秘鲁）的投资为代表。在占领当地市场方面，以跨国公司在汽车（南方共同市场）、农产品加工（阿根廷、巴西和墨西哥）、化工（巴西）和水泥（哥伦比亚、多米尼加和委内瑞拉）的投资为代表。在进军服务业方面，以跨国公司在众多拉美国家金融、电讯、零售商业、电力、天然气、旅游等产业的投资为代表。因此，学者们普遍认为，跨国公司在拉美经营的产业大多是技术变革速度快、市场需求旺盛、发展潜力大的产业。 拉美本国企业则以经营传统产业为主。据有的学者统计，本国企业占销售额2／3以上的产业有非酒精饮料和啤酒、玻璃、石油工业、钢、纺织、农产品加工、水泥、纸浆和纸；占销售额30％～66％的产业有食品和机器设备；占销售额30％以下、甚至根本没有参与的产业有汽车生产、计算机与电话设备、轮胎、化学产品、卫生用品与清洁剂等。因此，本国企业的“专门化”集中于“技术成熟的、与自然资源加工紧密联系的产业部门”。(19)这种情况也在很大程度上说明为什么拉美国家的企业通常在技术研究与开发方面的投入都很少。 第三，利用外资没有取得预期效果。 1990年以来，拉美国家的投资率一直在20％左右徘徊，明显低于债务危机前的70年代。联合国拉美经委会一个研究小组曾采用拉美4个标志性年份的投资率进行比较，1950年为％，1980年为％，1990年为％，1998年为％，这说明1980年以前拉美投资率呈上升趋势，1980～1990年期间呈下降趋势，而1990年以后又呈上升趋势，其年均增幅比1980年以前要大。上述趋势判断基本正确，但其中对1990年以后投资增幅的估计显然是偏高了。原因就在于1998年是拉美90年代投资率最高的年份，因而没有代表性。1998年以后投资率最高的2006年也只有％，仅与1980年持平。 拉美国家所实施的开放市场、开放资本账户、实行金融自由化和私有化等改
革，都对外资产生了巨大吸引力。外资流入量比改革前大幅增加，其中绝大部分是直接投资。外国直接投资在拉美几个大国增长尤为迅速：1990～2003年，对墨西哥的外国直接投资增加3倍，巴西增加5倍，阿根廷增加9倍。然而，外国直接投资的大幅增长并未表现为总投资的增长，原因何在？ 主要原因与拉美大规模的私有化直接相关。外国直接投资用于并购现存资产的比重很大。联合国贸发会议的统计表明，就外国直接投资中并购投资所占比重而言，阿根廷、巴西、墨西哥要比中国、印度，以及发展中国家的平均水平高得多（见表2）。“外国直接投资进入拉美并不必然表现为资本增长，因为到1998年为止，40％以上的外国直接投资是并购投资，它意味着产权转移，主要是向跨国公司转移。”(20) 外资在拉美并购的重点首先是公益性服务企业，其次是资本密集型制造企业。国外的一些研究认为，外资并购在改善企业经营管理和转向出口生产方面的作用是积极的；外国投资既然没有创造多少新的资产，对拉美生产力发展的贡献就相对有限；对就业的贡献很可能是负面的。 总投资没有增长的另一个重要原因是国内投资的萎缩。导致国内投资萎缩的因素多种多样，除上面提到的高利率政策、大批中小企业破产倒闭外，改革以来，多数拉美国家因债务负担过重而造成储蓄率下降；大量私有化收入被用来填补日常财政开支；改革所造成的整体经营环境的巨大变化使企业界难以适应，等等。“各国的经济改革及出现的其他新特征尚未完全定型，它们仍然取决于各国在经历了巨大变革后所带来的积极和消极的暂时因素。将来的结果则取决于各国政府和私人部门是否能共同努力，以适度平衡刺激投资所面临的风险和收益的诸因素。事实上，这意味着要在新的游戏规则中寻找各种方法来弥补企业在进口替代工业化阶段所获得的旧的刺激机制的缺失。”(21) 资本市场自由化还导致大量短期投机资本进入拉美。这类资本的投资方式包括借贷、证券投资、短期存款等，主要是追逐在拉美市场的高额收益。短期资本流动的突出特点是反周期性，当经济发展顺利时，短期资本争相进入；一旦形势逆转就纷纷撤离。如果说开放使拉美国家面临的外部风险加大，那么，由资本市场快速自由化引起的大量投机资本的涌入便是其中的重要风险之一，也是导致拉美地区金融危机频发的主要原因之一。拉美国家除了原本对外资依赖性较大之外，在新自由主义影响下还产生一种错误观念，认为获得外资越多，经济增长就越快。因此，在90年代前半期，短期投机资本在拉美的活动几乎没有遇到任何阻碍。在1994年墨西哥金融危机中，拉美人首次见识到短期投机资本流动兴风作浪、推波助澜的恶劣作
用。然而，人们并没有认真吸取教训，以至在后来的金融危机中这类资本一再扮演着重要角色。一些国家后来对短期投机资本采取强制征税等管制性措施，基本上属于“亡羊补牢”之举。“毫无疑问，当资本进入一个国家时，其好处是显而易见的。拉美在90年代初获得了这种好处，但同样明显的是，这些国家获得的好处不足以弥补其在危机中遭受的损失。这些危机是如此频繁和有规律地发生，在拉美所产生的负面后果特别深重。”(22) 90年代以来拉美几次大的金融危机所产生的负面后果的确是深重的。例如，1994年年底墨西哥金融危机发生后，国家为拯救银行系统和债务人所付出的财政成本高达551亿美元，约相当于墨西哥1998年国内生产总值的％。(23) 这场危机使墨西哥经济在1995年出现负增长（－％），并引起拉美地区经济连续两年低迷。当1997年拉美地区经济增长率恢复到1994年的水平后，紧接着就是亚洲金融危机，特别是巴西（1999年）和阿根廷（2001年）金融危机的冲击，拉美经济从1998年起又出现“失去的5年”。 第四，社会发展问题被严重忽视。 忽视社会公平是新自由主义在拉美的一个重大失误。这一点首先表现在理论指导与政策设计上。在理论指导方面，新自由主义特别强调，市场经济体制一旦建立，实现由市场有效配置资源，经济就会快速增长，就业就会增加。正如许多批评者指出，新自由主义者把希望寄托于更高的经济增长带动就业增长，而结果是改革后经济增长比改革前低得多。即便是经济增长加快了，也不会同时惠及所有的社会阶层。可见，新自由主义在消除贫困问题上仍在沿袭旧的“渗透”理论和“滴漏”理论。在政策设计方面，“华盛顿共识”的10条政策中仅有一条说到要“重新分配公共支出，更多地向教育、医疗保健和基础设施投资”。威廉姆森1996年发表《修改“华盛顿共识”》一文，其中的一项修改就是表示要增加社会政策的内容，于是，在所谓“新10条”中就有“公共开支向社会计划再投资”和“加大中小学教育开支”这样两条。仔细对照一下，这两条似乎就是把原来那一条的内容拆开了。 新自由主义指导下的改革忽视了改革过程对就业的重大冲击。一方面，贸易自由化及其引起的外来竞争的加剧、大批中小企业的倒闭、产业结构的大调整、大规模的私有化、行政机构的精简等，都导致原有工作岗位的大量减少和大批劳动力需要寻找新的工作。另一方面，经济持续衰退或低迷限制了就业机会的创造；汇率高估刺激了进口，损害了出口，迫使那些生产与进口商品相竞争的产品的企业作出减少雇工的选择；市场开放与汇率高估也相对地降低了资本的价格，促使企业用资本替代劳动力；经济形势恶化还促使更多的妇女和儿童外出寻找工作，这些因素都使得就业问题变得更加尖锐。 90年代，拉美国家公开失业率不断攀升，60％以上的新增就业岗位靠非正规经济部门提供。(24) 这种就业“非正规化”的特点是就业质量下降和就业不稳定性增强。在正规经济部门创造就业的能力严重不足时，扩大非正规就业是一种必然的选择。政府应当采取相应措施予以支持，如拓宽就业渠道，降低自主创业的“门槛”，提供小额贷款等，并在工资政策、合同管理、社会保护等方面尽量保护非正规就业者的合法权益。然而，新自由主义主导的劳工市场改革却以“劳工市场灵活化”为主攻方向，恰恰与维护劳工合法权益的目标背道而驰。 面对贫困人口的持续增加，拉美各国政府采取了增加社会开支的政策。80年代，拉美人均社会开支下降了28％，而1990～1991年至2002～2003年，人均社会开支增长了39％。由人均440美元增加到610美元（按2000年美元价格计算）。
尽管国家间差别很大，如2003年厄瓜多尔和尼加拉瓜的人均社会开支都不到100美元，而阿根廷的人均社会开支为1283美元，但毕竟各国都有不同程度的增长。(25) 除教育等少数长期性投资外，社会开支主要用于贫困救助，对于缓解社会紧张局势起了一定的作用。 第五，对国家与市场的关系处理不当。 对国家与市场的关系处理不当，是新自由主义在拉美所犯的一个带根本性的错误。新自由主义一方面全盘否定国家干预的必要性，另一方面把自由市场的功能无限地夸大，因而被称为“市场原教旨主义”。在拉美国家，这种错误主张反映在众多方面，造成的后果也相当严重。试举几个例子。 其一，新自由主义者认定，拉美国家宏观经济不稳定的首要原因是政府的浪费、政府对市场的干预，以及货币政策的松弛。这个判断显然是很武断的。不能说上述因素都不存在，但拉美国家80年代后半期和90年代前半期的高通货膨胀主要是债务危机及不适当的调整政策引发的。他们之所以作出这样的判断，目的是反对国家宏观调控，为他们所主张的顺周期财政政策与僵硬货币政策作辩护，以至于有些国家本来可以实行反周期的财政政策也被阻止。正如有的学者指出，在资本主义200年的历史上，在政府发挥现有的多种功能以前，市场经济就不断地受到起伏波动的冲击。事实表明，政府适度的宏观调控是有助于恢复稳定的。 其二，新自由主义者主张彻底的金融自由化，任凭短期投资资本疯狂投机。拉美几次金融危机恰恰表明，相关国家的政府面对大量投机资本的涌入和大规模的投机活动几乎束手无策，丧失自我保护能力。一些国家在吸取教训之后，又回过头来采取某些资本管制措施。 其三，在新自由主义片面强调发挥比较优势的误导下，许多国家基本放弃了国家产业政策规划，片面强调向资源加工产业回归，淘汰一些本来已经具有优势的制造业部门。短短几年之后，这些国家又不得不重新致力于恢复这类产业，特别是一些日用工业品生产。 其四，新自由主义者不遗余力地宣传私人部门的重要性，几乎把国有企业描绘成“万恶之源”，从而在拉美地区掀起一股彻底私有化的浪潮。正如有的学者指出：“在出口企业200强中，国有企业仅占（出口额）1／4这一事实表明，私有化已经达到了地区的极限。”(26) 在拉美国家，人们可以认为，国有经济成分的有无与社会制度的性质关系不大，但如果认为国有经济与国家利益无关，那很可能是一个认识上的重大误区。智利一直将四大铜矿控制在国家手里，委内瑞拉、墨西哥和哥伦比亚的石油公司没有私有化，这些部门和公司恰恰成为上述国家财政收入稳定增长的主要来源。相反，许多拉美国家因为私有化过了头而陷入被动，如今又回过头来搞国有化，例如，巴西卢拉政府2002年当政以来兴建了30多家国有企业，力求重新加强国家在石油、天然气、电力、金融、交通运输等领域的控制力；玻利维亚等国实行石油和天然气国有化；委内瑞拉查韦斯政府花7亿多美元将美资电力公司收回，等等。问题在于，像委内瑞拉这样有大宗石油收入的国家可以花钱买“国有化”，其他拉美国家却很少能具备这种能力。 巴西经济学家布雷塞尔—佩雷拉于2007年著文指出：“作为上世纪80年代债务危机的产物而在拉丁美洲兴起的新自由主义政策抑制住了通货膨胀，但它在实现真正的宏观经济稳定和恢复发展方面却失败了。……因此，现在出现了反对传统的正统学派的强烈反应。”(27) 可以说，新自由主义在拉美由盛转衰，一是由于它自
身的失败，二是由于拉美反新自由主义浪潮的兴起。正是拉美国家广大民众反新自由主义的浪潮构成了近年来拉美政坛“左倾化”的主要政治与社会背景。新上台的拉美左翼政府或公开宣布与新自由主义决裂，或在原有改革基础上进行大幅度的政策调整，由此在拉美地区开启了一个对前期改革进行深刻反思、对发展道路进行重新探索的新阶段。 收稿日期：2008－06－08 注释： ① Fernando Fajzylber, La Industrialización Trunca de América Latina, Editorial Nueva Imagen, México - Caracas - Buenos Aires, 1983, Cuadro 63, p. 238. ② 苏振兴：《从“美洲倡议”看美、拉关系的走向》，载《苏振兴文集》，上海，上海辞书出版社，2005年，第47～58页。 ③④ 美洲开发银行：《拉美改革的得与失》，北京，社会科学文献出版社，1999年，第23页，第72页。 ⑤ Gregorio Vidal, Privatizaciones en América Latina : Flujos Internacionales de Capital, Regiolización y Desarticulación Productiva, Consecuencias Financieras de la Globalización, Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Económicas, México, 2005, pp. 73－99. ⑥ 美洲开发银行：《拉美改革的得与失》，北京，社会科学文献出版社，1999年，第118页。 ⑦ Michael Mortimore y Wilson Peres,“ La Competitividad Empresarial en América Latina y el Caribe”, Revista de la CEPAL, No. 74, Agosto de 2001, p. 47. ⑧ 拉美学者指出，债务危机后拉美国家对改革必要性的共识是：“强烈的保护主义、国家主导和对各类市场的过度干预，降低了经济效益，阻碍了生产率增长，造成了资源配置不当，限制了私人部门的活动。”参见Andrea C. Bandeira y Fernando Garcia, “Reformas de las Economías de América Latina y el Caribe”, Revista de la CEPAL, No. 77, Agosto de 2002, p. 86. ⑨ 参见CEPAL, Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe，1993年，2000年，2006年的消费物价指数表。 ⑩ 转引自Revista de la CEPAL, No. 80, Agosto de 2003, . (11)(12) 芭芭拉·斯托林斯、威尔逊·佩雷斯著：《经济增长、就业与公正——拉美国家改革开放的影响及其经验教训》，北京，中国社会科学出版社，2002年，第126页，第10页。 (13) 世界银行数据，转引自 Revista de la CEPAL, No. 80, Agosto de 2003, p. 16. (14) 参见 Andrea C. Bandeira y Fernando Garcia, “Reformas y Crecimiento en América Latina”, Revista de la CEPAL, No. 77, Agosto de 2002, p. 87. (15) Christoph Ernest, Janine Berg y Peter Auer,“Retos en Material de Empleo y Respuestas de Política en Argentina, Brasil y México”,
Revista de la CEPAL, No. 91, Abril de 2007, p. 98. (16) Joseph E. Stiglitz, “El Rumbo de las Reformas. Hacia Una Nueva Agenda para América Latina”, Revista de la CEPAL, No. 80, Agosto de 2003, p. 24. (17) 这两种“专门化”产业结构并不全是单一型的，在拉美大国中尤其如此，例如，墨西哥的食品加工和原油生产，阿根廷的汽车生产，巴西的电子工业、汽车工业、机械设备制造业等，依然具有重要地位。 (18) Christoph Ernest, Janine Berg y Peter Auer, “Retos en Material de Empleo y Respuestas de Política en Argentina, Brasil y México”, Revista de la CEPAL, No. 91, Abril de 2007, pp. 98－99. (19) Michael Mortimore y Wlson Peres, “La Competitividad Empresarial en América Latina y el Caribe”, Revista de la CEPAL, No. 74, Agosto de 2001, p. 52. (20) Lourdes María Regueiro Bello,“Inversiones, Núcleo Duro del ALCA”, Cuadernos de Nuestra América, Vol. XVII, No. 33, Ciudad de La Habana, Enero - Junio de 2004, pp. 9－31. (21) 芭芭拉·斯托林斯、威尔逊·佩雷斯著：《经济增长、就业与公正——拉美国家改革开放的影响及其经验教训》，北京，中国社会科学出版社，2002年，第87～88页。 (22) Joseph E. Stiglitz, “El Rumbo de las Reformas. Hacia una Nueva Agenda para América Latina”, Revista de la CEPAL, No. 80, Agosto de 2003, p. 22. (23) 宋林峰：《脆弱与冲击：1995～1996年墨西哥银行危机》，未公开发表的博士学位论文，2003年6月，第109页。 (24) 拉美的非正规经济部门包括少于6名工人的微型企业、自谋职业者、家庭劳务人员、不拿薪酬的家庭成员等。 (25) José Luis Machinea, Guillermo Cruces, Instituciones de la Política Social: Objetivos, Principios y Atributos, CEPAL, Santiago de Chile, Julio de 2006, pp. 14－15. (26) Michael Mortimore y Wlson Peres, “La Competitividad Empresarial en América Latina y el Caribe”, Revista de la CEPAL, No. 74, Agosto de 2001, p. 48. (27) ［巴西］路易斯·卡洛斯·布雷塞尔—佩雷拉：《新发展主义中的国家与市场》，载《拉丁美洲研究》，2008年第1期，第63页。 【参考文献】 [1] 芭芭拉·斯托林斯、威尔逊·佩雷斯著：《经济增长、就业与公正——拉美国家改革开放的影响及其经验教训》，北京，中国社会科学出版社，2002年。
[2] 美洲开发银行：《拉美改革的得与失》，北京，社会科学文献出版社，1999年。 [3] Joseph E. Stiglitz, “El Rumbo de las Reformas. Hacia Una Nueva Agenda para América Latina”, Revista de la CEPAL, No. 80, Agosto de 2003. [4] José Antonio Ocampo, “Más Allá del Consenso de Washington: Una Visión de la CEPAL”, Revista de la CEPAL, No. 66, Diciembre de 1998. [5] José Antonio Ocampo, “Retomar la Agenda del Desarrollo”, Revista de la CEPAL, No. 74, Agosto de 2001. [6] Gregorio Vidal,“Privatizaciones en América Latina: Flujos Internacionales de Capital, Regionización y Desarticulación Productiva, Consecuencias Financieras de la Globalización, Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Económicas, México, 2005. [7] Andrea C. Bandeira y Fernando Garcia,“Reformas y Crecimiento en América Latina”, Revista de la CEPAL, No. 77, Agosto de 2002. [8] Lourdes María Regueiro Bello,“Invesiones, Núcleo Duro del ALCA”, Cuadernos de Nuestra América, Vol. XVII, No. 33, Ciudad de La Habana, Enero - Junio de 2004. [9] Michael Mortimore y Wilson Peres, “La Competitividad Empresarial en América Latina y el Caribe”, Revista de la CEPAL, No. 74, Agosto de 2001.
