2009年第 2期下半月·总第 422期
新公共管理、 新公共服务是 20 世纪80 年代以来兴盛于英、美等西方国
家的一种新的公共行政理论和管理模
式， 也是近年来西方行政改革的重要指
导思想。 本文拟从理论产生的背景、理论
基础和价值取向三个方面比较两大理
论，以期对我国行政改革提供借鉴。
1、新公共管理理论产生的背景
20 世纪 60 年代以后， 伴随着全球
化、信息化、市场化浪潮的冲击 ，人类社
会发展的形态出现了巨大的变化。 处在
这样一个时代， 无论是理论界还是实务
界， 都深感建立在官僚制下的传统公共
行政无法有效地解释公共管理领域的现
象，难以指导相关实践。 正如欧文·休斯
所言：“在 20 世纪 80 年代和 90 年代，针
对许多人所指称的传统行政模式缺陷 ，
一种新的管理主义方法在公共部门中崭
露头角。 这种方法可以缓解早期模式的
某些问题， 但它确实意味着公共部门的
运作发生了相当引人注目的变化”[1]。 于
是西方各国纷纷进行公共管理改革，“新
公共管理”运动风行全球。 具体来讲，新
公共管理理论产生的社会背景包括以下
几个方面：
第一，西方国家摆脱困境的需要。 二
战后， 西方国家的发展经历了一段黄金
期，然而到了 20 世纪 60 年代末，发展的
高峰跌入危机的深谷，面临一系列困境。
这些困境主要有：(一)政府角色膨胀和规
模扩大引起民众的不满；(二)经济衰退和
财政压力的加剧；(三)社会问题与政府不
可治理性增加。 第二，科技革命和全球化
浪潮。 科技革命和全球化是公共管理学
产生和发展的重要推动力。 第三，政府管
理和民主制度方面的矛盾。 以韦伯官僚
制思想为基础的传统行政体制难以适应
时代的要求， 而西方国家民主的现状也
难以满足民众的“民主需求”。 登哈特认
为，“新公共管理是指一系列当代的思想
和实践活动， 其核心内容是力图将私营
部门和工商企业管理的方法用于公共部
门”[2]。
2、新公共服务理沦产生的背景
新公共管理认为， 私营部门的管理
实践和技术优越于公共部门并且可以用
于公共部门， 公私管理之间的区别是一
种假象，“管理就是管理”[3]。 新公共管理
理论的这些理念在奥斯本和盖布勒的
《重塑政府》 一书中得到了提炼和普及，
成为新公共管理理论的精髓———企业家
政府理论。 作为一种试图超越传统公共
行政理论的现代公共行政理论， 新公共
管理论因其在一定程度上反映了公共行
政发展的规律和趋势， 对西方国家的行
政改革起到了十分重要的推动和指导作
用。 由于受新公共管理的影响，市场化、
个人至上似乎是必然的事情， 而美国由
于 9·11 事件遭受到的恐怖袭击，使人们
长期被压制的理念诸如公民意识、 政府
责任、 公共利益和公共精神得以觉醒 [4]。
新公共管理理论在其风靡欧美等西方国
家之际也遭到了来自多方面的质疑 ，有
不少学者对作为其思想精髓的企业家政
府理论提出了尖锐的批评。 如，福克斯在
《作为后现符号政治的政府再造》一文中
就提出了新公共管理理论内在地存在着
矛盾；沙赫特在《再造政府还是再造我们
自己》 一书中也对新公共管理理论所倡
导的价值观提出异议： 还有人提出新公
共管理理论所倡导的公共企业家精神以
及特里所谓的“新管理主义”很可能会损
害诸如公平、正义、代表制和参与等民主
和宪政价值。 这些批评和意见从不同的
侧面揭示了包括企业家政府理论在内的
新公共管理的局限性， 但没有进一步提
出任何可替代的新理论模式。 新公共服
务理论正是以美国公共行政学家登哈特
为代表的一批学者基于对新公共管理理
论的反思， 对企业家政府理论缺陷的批
判而建立的一种新的公共行政理论。 新
公共服务理论指的是关于公共行政在以
公民为中心的治理系统中所扮演的角色
的一套理念， 作为一种全新的现代公共
行政理论，新公共服务理论认为，公共行
政已经经历了一场革命。 [5]
1、新公共管理理论基础
新公共管理的理论基础是经济学理
论和私营部门的管理理论。 其中经济学
理论主要指 20 世纪 50 年代以来兴起的
公共选择理论、 新制度经济学理论中的
委托代理理论和成本交易理论。
公共选择理论产生于 20 世纪 40 年
代末， 到 60 年代形成一种学术思潮，以
美国著名的经济学家詹姆斯·布坎南为
代表人物。 所谓公共选择，就是指通过集
体行动和政治过程来决定资源在公共领
域的分配，是人们通过民主政治过程，将
个人的私人选择转化为集体选择的一种
过程和机制 [6]。 “公共选择理论可以定义
为非市场决策的经济研究， 或是简单地
定义为把经济学应用于政治科学。 公共
选择的主题主要有： 国家理论、 投票规
则、投票者行为、政党政治学、官员政治
等等， 公共选择的方法仍是经济学的方
法。 像经济学一样，公共选择理论的基本
假设是，人是一个自利的、理性的 、追求
效用最大化的人”[7]。
委托代理理论和交易费用理论是新
制度经济学的重要组成部分。 委托代理
理论是指在专业分工的条件下， 由于每
个人都不可能自给自足， 因此一种所谓
的委托———代理关系便会相伴而生。 委
托代理关系是一种明显或隐含的契约 ，
根据这种契约， 一个或多个行为主体指
定、雇佣另一些行为主体为其提供服务，
与此同时， 前者授予后者一定的决策权
利， 并依据其提供服务的数量和质量支
付相应的报酬。 授权者就是委托人，被授
新公共管理 新公共服务理论比较
◆谭 静 冯 琳 郑中华
一、产生背景比较
二、理论基础比较
与
学术 园 地
XUESHUYUANDI
19
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权者就是代理人。 委托者有权决定支付
代理人报酬的规则或方案。 交易费用的
概念首先是由科斯于 1937 年在《企业的
性质》一文中提出的。 科斯将交易费用定
义为运用市场机制的费用， 包括在市场
上搜寻有关价格的信息， 为了达成交易
进行谈判签约， 以及监督合约执行所花
的费用。 交易费用理论是用制度比较分
析方法研究经济组织制度的理论。 [8]
新公共管理深深地根植于 “管理主
义”，按照管理主义的观点 ，企业和公共
部门的成功都取决于管理人员的质量和
职业化的特性， 所以新公共管理也从私
人管理部门中受益。 [9]新公共管理认为，
私营部门的许多管理方式和手段都可为
公共部门所借用。 如私营部门的组织形
式能灵活地适应环境， 而不是韦伯所说
的僵化的科层制； 人事管理上实现灵活
的合同雇佣制和绩效工资制， 而不是一
经录用即永久任职，等等。 新公共管理认
为， 那些已经和正在为私营部门所成功
地运用着的管理方法，如绩效管理、目标
管理等并非为私营部门所独有， 它们完
全可以运用到公共部门的管理中。
2、新公共服务理论基础
新公共服务理论基础有四个来源 。
（1）民主公民权理论：认为国家与公民之
间关系的主导模式是建立在这样的思想
基础之上的， 即政府的存在就是要确保
一定的程序(如投票程序)和公民权利，从
而使公民能够根据自身利益作出选择 。
（2）社区和公民社会模型：认为在公民社
会中， 人们需要在社区的利害关系体系
中实现自己的利益。 在这里，公民能够以
个人对话和讨论的形式参与进来， 这种
方式便是社区建设和民主本身的实质 。
认为政府的作用， 事实上就在于帮助创
立和支持 “社区 ”。 （3）组织人本主义理
论： 认为在后现代社会中， 我们彼此依
赖，治理因而也必须以所有各方 (包括公
民和行政官员)真诚、开放的对话为基础。
（4）后现代公共行政：认为公共问题更可
能通过对话而不是通过客观的测量和理
性的分析来解决。 而真正的对话是行政
人员和公民之间的完全交流， 在对话和
建立共识的过程中每个人都要向别人开
放自己， 学会倾听和像对待自己一样对
待别人。 [10]
1、新公共管理理论的价值取向
新公共管理理论的第一个价值取向
就是结果导向和顾客导向。结果导向的政
府，关注的是结果，而不是投入。 公共企业
家认为，政府应致力于实现实质性的公共
目标或结果，而不是应该致力于严格控制
完成该项工作所花费的公共资源。 顾客驱
动的政府，满足顾客的需要，而不是满足
官僚机构的需要。 公共企业家已经从私营
部门的企业家那里了解到，如果我们不把
关注的焦点放在顾客身上，那么公民决不
会幸福和快乐。 新公共管理理论的第二个
价值取向是市场导向。 市场导向的政府，
通过市场的杠杆作用来调控变化。 公共
企业家不要运用传统的方法来改变环
境， 而要运用旨在塑造允许市场力量发
挥作用的环境的创新性战略。 [11]
2、新公共服务理论的价值取向
新公共服务理论的首要价值取向就
是公民和公共利益导向。 服务于公民而
不是顾客： 公共利益就是共同利益进行
对话的结果， 而不是个人自身利益的聚
集。 因此，公务员不是要仅仅关心“顾客”
的需求， 而是要着重关注于公民并且在
公民之间建立信任和合作关系。 追求公
共利益： 公共行政官员必须促进建立一
种集体的、共同的公共利益观念。 新公共
服务理论的第二个价值取向是公民权和
民主导向。 重视公民权胜过重视企业家
精神： 致力于为社会做出有益贡献的公
务员和公民比具有企业家精神的管理者
能够更好地促进公共利益。 新公共服务
理论的第三个价值取向是服务和以人为
本导向。 服务，而不是掌舵；重视人，而不
只是重视生产效率。 [12]
通过对新公共管理和新公共服务理
论的来源、 理论基础和价值取向进行阐
述，我们发现，新公共服务是一种超越新
公共管理的全新理念。 第一，新公共服务
纠正了新公共管理中的“经济人 ”假设 ，
用“社会人”的假设来看待公民 ，认为公
民都是具有良好品德的社会人。 第二，新
公共服务对新公共管理理论中的市场价
值取向提出质疑，把公平、公正 、民主和
正义看作是公共行政的重要价值取向。第
三，新公共服务纠正了把公民当成“顾客”
的倾向，应该对公民和社区团体之间的利
益进行协商和协调，进而创建共同的价值
观。 第四，新公共服务认为新公共管理中
的“管理主义”不能完全套用于公共部门，
这样对于公共行政的“公共性”进而对公
共管理本身造成了极大的冲击。
新公共管理和新公共服务理论作为
一种理论思潮和实践模式，既是西方特定
的社会、政治和经济条件下的产物，又在一
定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋
势， 对我国公共行政学的理论和实践都有
重要借鉴作用。 新公共管理为我们提供了
以下启示：(1) 必须加大政府体制创新的力
度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断
公共物品供给的局面；(2)充分认识市场机制
是改善政府绩效的一个有效手段；(3)必须增
强公务员的管理和服务意识， 重塑服务与
社会的关系；(4)注意研究借鉴当代工商管理
领域发展起来的管理经验、原则、方法和技
术[13]。 新公共服务对我们提供的启示有：(1)
新公共服务理论为我国建设服务型政府提
供了理论基础；(2)新公共服务是公共行政研
究从善冶转向公共治理的标志；(3)新公共
服务理论对公共治理中的社会关系产生
了深远的影响。 S
参考文献：
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京：中国人民大学出版社，2007：52．
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ond Ed． Cambridge： Cambrideg UniversityPress，
1989：1—2．
[10]井敏．新公共服务理论[N]．学习时报，
2003 年 9 月 22 日。
（作者谭静、郑中华系中南民族大学
公共管理学院硕士研究生； 冯琳系河南
省汝南县委党校讲师）
责任编辑/王 耘
三、价值取向比较
四、小结
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