2006年 12月
第19卷 第4期
山西省政法管理干部学院学报
Journal of Shanxi Politics and Law Institute for Administrators
Dec．．20o6
Vo1．19 No．4
【法学研究】
论特别权力关系
刘 恒
(山西省人民检察院，山西 太原 o3ooo6)
[摘 要] 特别权力关系是实实在在存在的一种社会关系，近几年来，在司法审判的推动下，
我国的相关研究已经起步。文章分析了特别权力关系的内涵、特征及对我国的启示等，重点提出中
国共产党党员和党组织之间的关系也属于特别权力关系。
(关键词] 特别权力；特别权力关系；法治企设
[中图分类号]DF31 [文献标识码]A [文章编号]1672—1500(2006)04—0007—03
一
、特别权力关系的含义、构成及其特征
特别权力关系理论，起源于 l9世纪君主立宪时
代的德国，最初是德国行政法学上一个内涵丰富的
重要理论，后为日本和我国台湾地区所继承和发展。
作为与普通权力关系相对的一个概念，特别权力关
系是指基于特别的原因(包括法律规定、当事人的
同意或其他的原因)，为了公法上的特别的目的，在
必要的范围内，在当事人之间形成的，一方取得支配
另一方的权能，另一方负有服从的义务的关系。它
的基本含义包含以下几层：
第一、特别权力关系发生的原因特别。主要原
因有：一是直接根据法律的强制规定，如强制戒毒所
与吸毒人员之间的关系。二是根据相对人的同意，
如学校与同意进入该学校学习的学生之间的关系。
三是特定事实之发生。如对发生传染病的区域实行
封锁(例如非典时期的强制隔离)。
第二、特别权力关系是一种行政法律关系。它
首先是为了解决官吏与国家之间的服勤务关系而提
出的，是为了保障“特别行政”而构建的。因此，它
所“管理”的“领地”是具有行政上的“上命下从”的
特点。
第三、特别权力关系的建立是为了实现公法上
的目的。它并不以实现公民个人私益为直接的目
的。甚至在公法上的目的与私人的权益发生冲突的
时候要以牺牲私人的权益为代价。如强制戒毒机构
的目的就是在于采取了强制手段帮助吸毒者戒除毒
瘾，恢复健康，从而维护和稳定社会秩序。
第四、特别权力关系遵守的是特别的法律规定，
一 般性的规定不适用。
第五、特别权力关系的范围也是特定的，不能扩
大。范围中的对象通常要具备相应的条件。如，律
师协会的成员必须以取得律师资格为条件才能与协
会发生关系。
第六、特别权力关系具有特别的权利义务。特
别权力关系的权利义务的基本内容有三：其一、特别
权力关系主体包括两个方面：一是特别权力主体，是
在一定范围内享有支配他方的权能，并能以自己的
名义行使职权承担义务。二是特别权力的相对人，
是指在特别权力关系中负有特别义务的一方相对
人。其二、特别权力关系的客体，是权力义务指向的
对象，包括物、行为、智力成果以及特别权力和人身
权。在特别权力关系中特别权力相对人的人身权要
受到特别权力行使者的限制，如对吸毒人员的强制
戒毒、对公务员的记过、开除等等。其三、特别权力
关系的内容，是指特别权力关系主体相互间的权力
(权利)和义务。特别权力主体可制定特别规则，如
公务员除要遵守国家法律外，还必须遵守本部门的
制度，服刑人员要遵守监规等。【l
收稿日期：2005—10一ll
作者简介：刘 恒(1964一)，男，山西大同人 ，山西省人民检察院民事行政检察处副处长，法学硕士。
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、 山西省政法管理干部学院学报 第 l9卷
特别权力关系最初在公法领域内创立，但其原
理并不仅仅适用于公法领域，只不过是在公法领域
居多而已。台湾的林纪东先生就明确指出：“特别
权力关系，未必为公法所独有，在私法关系上，如父
母与未成年子女之关系，亦不妨称为特别权力关系，
然以在行政法上为多。”L2 此外，党员与党的组织之
间的关系，其实也应当属于特别权力关系。
特别权力关系之所以称之为特别，就在于它是
相对于不特别的一般权利义务关系而言的。事实上
在行政法中主体之间的权利义务从某种角度上讲从
来就没有对等过。行政法调整的也就是行政机关在
履行其行政职能过程中发生的各种社会关系。根据
通说，特别权力关系有以下几个特征：即当事人地位
不平等、义务的不确定、适用特别的规则、特别权力
关系的行政主体有权惩戒违反义务的相对方和在纠
纷解决方面，相对人一般不得提起法律诉讼。
总之，特别权力关系，从理论上讲，排斥宪法权
利、法律保留原则在该领域的适用；排斥司法审查；
检察机关的法律监督也被排除在外。
二、特别权力关系理论评价及对我国的启示
我国的社会主义法治建设仍处于初级阶段，还
存在一些无法可依的领域。特别权力关系理论能够
理顺一些法律尚无规定或不宜直接用法律加以规定
的社会关系，而且，对解释这些领域内的社会关系具
有积极性。因此，特别权力关系理论尽管存在需进
一 步详细论证的必要，但是，从 目前的社会现状看，
法律保留原则在特别权力关系领域的全面适用是不
可能的，司法审查全部将特别权力关系纳入也是不
可能的。特别权力关系的存在就需要有理论的指
导 。
我国有学者主张我国“不必引进这种理论，相
反，必须借鉴现代法治国家对特别权力关系理论批
判的成果，对原特别权力关系理论涵盖的领域采用
法治主义的解读。”L3 也有学者认为“从特别权力关
系理论所列举之最常见的几种关系考察，我们的立
法已解决的挺好，已无需依赖这一理论了。”L4 笔者
认为，一个理论的产生、发展、消亡要受到一个社会
的政治、经济、文化等诸多因素的共同作用，特别权
力关系理论概莫能外。
在我国大陆，虽然并没有明确提出特别权力关
系的概念和理论，但是，这一理论所“解释”的社会
关系却是实实在在存在的，如公务员对于国家机关
的关系等。我们也在有意无意地“运用”这一理论
解决现实存在的问题。如，《行政诉讼法》第 12条
的规定，最高人民法院《关于执行 <行政诉讼法 >
若干问题的解释》第 4条的规定，《公务员法》第 93
条的规定，等等。而且，从监狱法、教育法等来看，并
没有完全将法律保留原则从理论上归属于立法机
关。如罪犯的受教育权很大程度上受制于监狱的自
由裁量。
特别权力关系理论内容在我国的价值还在于它
可以解释中国共产党党员与中国共产党组织之间的
关系问题。这种关系基本符合特别权力关系：
其一、从主体行使的权力性质上看，我国宪法的
规定确立了中国共产党的领导地位和执政地位，完
成了中国共产党执政的合宪性和合法性的形式要
求。所谓执政党，就是代表统治阶级掌握国家政权
的政党，这就是它与少数党和普通政党的不同之处，
它可以直接依靠行使国家权力，来实现党的意志和
目标。由此可见，中国共产党行使的权力就是公权
力。
党在党内也制定一些规范性文件，有的规范性
文件从内容到形式完全具备国家法律的特征。例
如：2003年12月31日中发[2003]17号文件《中共
中央关于印发<中国共产党党内监督条例(试行)
>的通知》明确提到“《党内监督条例(试行)》是一
部十分重要的党内法规”，这里隐含着什么?无疑
是承认这些文件具有“法”的性质，必须执行。事实
上，这也符合党的传统，1947年，中共中央制定的土
地改革文件，就命名为“中共土地法大纲”。
我们国家和人民在各个方面也并没有把党仅仅
作为一个普通的社团组织对待，如：2005年 4月 27
日第十届全国人大常委会第十五次会议通过的《中
华人民共和国公务员法》已明确将中国共产党机关
的工作人员纳入公务员序列，他们依法履行公职、纳
入国家行政编制、由国家负担工资福利。而公务员
法确定公务员的范围，其考虑的因素之一就是我国
政治制度的特点。坚持中国共产党的领导是我国宪
法确定的基本原则之一。中国共产党是执政党。中
国共产党机关、各民主党派机关、政协机关同人大、
政府、法院、检察院等国家机关都是我国政治制度中
不可缺少的主体，各 自发挥着特定的作用。这是确
定我国公务员范围必须考虑的重要因素。IS]1979年
生效的《中华人民共和国刑法》第83条规定：“本法
所说的国家工作人员是指一切国家机关、企业、事业
单位和其他依照法律从事公务的人员。”这里并没
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第4期 刘 恒：论特别权力关系 9
有明确提出中国共产党机关的工作人员是从事公务
的人员。而 1997年第八届全国人大第五次会议修
订后的《中华人民共和国刑法》第93条规定：“本法
所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人
员。”全国人大常委会法制工作委员会刑法室的解
释是 ：“本条规定的‘国家机关’，是指国家的权力机
关、行政机关、司法机关以及军事机关。‘从事公务
的人员’，是指在上述国家机关中行使一定职权、履
行一定义务的人员。”至于“以国家工作人员论”的
那部分，也不包括中国共产党机关工作人员。【6 直
到2003年 11月 13日，最高人民法院下发《关于印
发 <全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要 >
的通知》(法[2003]167号)才明确：“在乡(镇)以上
中国共产党机关、人民政协机关中从事公务的人员，
司法实践中也应当视为国家机关工作人员。”¨ 虽
然是“供参照执行”，但被司法实务绝对执行了。可
见，几十年来党作为行使公权力的主体资格的现实
是被国家、社会、人民认可了的，具备了实质的合法
性。
其二、从相互关系产生的原因上看，《中国共产
党章程》明确规定党员加入党组织完全 自愿。即是
经过当事人同意的才在双方之间建立起关系。
其三、从目的上看，《中国共产党章程》明确规
定党代表的是中国最广大人民的根本利益。党没有
自己的私利。这说明是为了公法上的目的。
其四、从当事双方的关系上看，《中国共产党章
程》明确规定党员的义务之一是坚持党和人民的利
益高于一切，个人利益服从党和人民的利益；吃苦在
前，享受在后，克己奉公，多做贡献。党员必须执行
党的决定，服从组织分配，积极完成党的任务。
可见，用特别权力关系理论来解释党员和党的
组织的关系问题是不会有太大的理论障碍的，当然，
许多相关问题还需进一步研究。
党员对于党的组织而言，在某种程度上讲，犹如
公务员对于国家机关、律师对于律师协会。这一切
关系相对于国家对公民法律上的一般管辖权而与公
民之间发生的一般权力关系而言都具有特别的性
质，即是基于本人同意的原因达成的为实现公法 目
的，于必要的范围内，由该组织取得支配其所属成员
的权能，该成员负有服从的特别权力关系。
参考文献：
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学报，2005，(1)．
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[8]王金贵．“双规”与自首：合宪性问题研究．法学，2005，
(8)．
[9]杨临宏．特别权力关系理论研究．法学论坛，2001，(4)．
The Theory about Special Power Relation
LIU Heng
(People's Procuratorate ofShatvd Province，Shanxi Taiyuan 030006，China)
Abstract：The special authority relations are one kind of social relations which really exists，in the last few years，
in under the judieial trial impetus，our country correlation research already started．The article has analyzed the
special authority relations connotation，the characteristic and to our country，s enlightenment and SO on，proposed
witll emphasis between the Communist Party of China party member an d party organizationg relations also belong to
the special authority relations．
Keywords：spe cial po wer；special power relation；construction of legal system
(责任编辑：雷梅英)
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