对公共财政的理性思考
近年来公共财政问题已成为我国财政理论和实践的一大热点财政理论界将其视为我国财政体制根本性改革的关键不少地方政府的财政部门也纷纷在公共财政这个大标题下尝试着财政预算管理的改革实践尽管多年来我国许多财政改革都不同程度地具有公共财政的性质但更多的只是“外围战”尚未触及财政旧模式的核心这就决定了我国财政虽已初步具有公共财政的轮廓但离真正的公共财政尚有相当距离因此为推动公共财政改革向纵深发展对公共财政的本源、公共财政同我国社会环境的相容性、在我国推行公共财政的重要性和难点问题进行深入探索是十分必要的
一、在我国推行公共财政体制的重要性
1.社会主义市场经济呼唤公共财政历史证明无政府主义的市场经济或者完全自由的市场经济在配置资源中的成本很高并不是促进经济发展的最有效形式市场经济需要政府引导通过对市场行为的宏观调控弥补市场失灵达到资源配置最优是市场经济条件下最基本的公共需要这一公共需要呼唤政府的公共财政在社会主义市场经济条件下我国财政所面对的基础已从作为行政附属物的企业和个人转到了独立的市场主体上来财政的“独立主体性”正在形成财政活动也正转到为经济主体的公共利益提供服务上来成为满足经济主体公共需要的基本手段国家财政对市场的调控作用在我国社会主义市场经济初建时就被充分认识到而起调控作用的财政应采取公共财政的形式则是近些年才被我们逐渐认识到的对市场经济进行调控的国家财政不应是延续计划经济诸多特征的传统财政而应是与市场经济的公共需要相适应的公共财政公共财政对市场的调控作用主要体现在营造硬环境和软环境两个方面所谓硬环境就是要能保证市场的物资流动、资金流动和信息流动畅通这种市场环境只能由政府来提供所谓软环境是指能有一套完整的法律法规来规范市场经济的“游戏规则”并有一套相应的机构来监督这些“游戏规则”的实行
2.公共财政是提高政府支出效率、遏止腐败的一剂良药公共财政的重要特征之一是政府预算建立在一整套科学公开的运作程序之上这就为精打细算、有效地使用政府经费提供了制度保障从而避免了由预算制度流于形式所造成的政府支出铺张浪费现象大大促使政府支出效率的提高公共财政的又一重要特征是通过对政府财力的法律制约将所有政府预算内外的收入都纳入政府预算中将政府的一举一动都纳入到法治范围之内政府收支行为如果不能受到有效的法制约束政府预算缺乏应有的透明度和公开性就为权力腐败提供了广阔的空间和肥沃的土壤因此公共财政的推行实为医治政府权力腐败的一剂良药
二、我国公共财政改革向纵深推进所面临的难题
1.在公共财政体制下国有经济的定位问题无论在计划经济时期还是在市场经济时代我国的社会主义性质决定了与国有经济相关的财政收支始终是一种客观存在西方公共财政学建立在以私有经济为主的“社会共同需要”之上我国在借鉴西方公共财政体制时如何给大量的国有经济定位就成为一大难点问题有些学者认为我国的财政应该由公共财政与国有资产财政所组成提出所谓的公共财政双元结构论也有学者将国有经济视作构建我国公共财政体制的关键障碍主张放弃对国有产权的庇护“公共财政双元论”本身违背了公共财政论将财政定位在满足社会共同需要的这一初衷在市场经济条件下涉及国有资产的财政收支也同样服务于社会公共需要这一大目标这部分政府收支仅仅是财政的一个构成要素而非独立成分也即是说国有资产财政只是公共财政的一个组成部分从根本上说如果将满足社会共同需要作为财政分配的唯一目标那么公共财政必然是一元论至于将国有经济视作公共财政的障碍、主张放弃对国有产权庇护的观点与我国政治经济的本质特征相违背也是不符合国情的
我国国有企业在经济社会发展中曾经担负的责任远比西方的一般企业多它们不仅承担了大量理论上应由政府承担的职责而且在经济发展中充任了“龙头”作用带动了大量的集体企业和乡镇企业现如今国有企业担负的政府职责不可能马上全部转给政府承担起来同时能替代国有企业龙头作用的经济力量尚未真正形成在此情况下如果让国有企业“一刀切”式地退出很可能出现一些“真空”或“半真空”状态这对社会资源的充分运用和调动是不利的为此在公共财政建设过程中国有企业的去留应该注重效率标准真正有效率的企业应予以保留和发展；确实无效率的应予以裁撤就我国国有经济目前发展的势头看随着国企脱困目标的如期实现国企上交给政府的利润必将大幅度增长如果将此部分收入用于国企高新技术项目的投资或安置下岗职工这或许更能体现公共财政的要求即将与国有经济相关的财政收支定位于满足社会共同需要之上
2.如何根本变革我国的政府预算制度如果说我国多年来构建公共财政体制的大多数改革都只是“外围战”尚未触及财政旧模式的核心那么这个核心就是政府预算制度乍一看我国的政府预算也是按照必要的程序编制的但更多的仅是流于形式而已预算编制中长官意志过强主观随意性过大政府预算草案是在预算年度已开始之后才提交人大会议审议且审议、批准时间过短使得人大会议实际上难以深入地对政府预算进行审议和修改预算在执行过程中缺乏法律的权威性确定了的预算可以不执行而没有预算的也可以随意收支预算的追加、追减没有执行相应的法律程序带有很强的任意性和长官意志性大量的预算外财力的存在直接否定了政府预算应包括所有政府收支的基本原则使之无法约束和规范政府行为
迄今为止我国的政府预算未能真正决定和约束政府行为目前我国的政府预算只是政府安排自身收支的粗略的年度计划而不是真正的政府预算这决定了公共财政尚未在我国建成为此我们必须下决心根本变革政府预算制度构建科学的预算编制程序和规章增强人大对预算的审议和批准的实效性对违背政府预算的行为应追究其法律责任并将预算外财力也统一纳入政府预算之内只有这样才能建立真正意义上的政府预算制度确保公众对政府行为的约束从而真正构建起我国的公共财政体制
作者单位河南财税高等专科学校戴自力
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