DIao ωGω⑨调研报告
完善省直管县财政体制研究
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省财政直管县即省级财政对县 化，县域经济发展中一也深层次问 发展潜力较小，一、二、=产业比重
级在财政体制、财政政策等方面实 题逐渐显现。总体上看，县域经济发 不协调，形成"两头大、中间小"的格
行亘接管理。体制模式主要包括财 展中面临的问题，是由经济基础、工 局，产业结构层次低级，对农业的依
政收入划分(调整省市县=级财政 业化进程、财源结构和财政运行质 赖程度较高。
收入体制，设区市原则上不再分享 量等诸多因素，在长期的历史过程 (二)财源结构相对单一，缺乏
直管县的财政收入)、财政支出责任 中累积而成的，在一定程度上制约 稳定的收入增长机制做支撑。从总
(与财政收入划分体制相对应，设区 着县域经济和各项事业的进一步发 体上看，绝大部分经济不发达的县
市不再承担相应支出责任)、体制基 展。 都属于"农业大县、工业小县、财政
数核定(按照不挤不占、保各级既得 (一)经济基础薄弱，经济结构 穷县"。农业对财政的贡献率低且不
利益的原则处理)、管理方式(省对 处于低级化水平。从总体水平上看， 稳定;工业产业链条短，缺乏竞争优
直管县的体制上解或补助基数和体 长期的计划经济体制造成县域经济 势;民营企业起步晚，发展缓慢，尚
制改革收支基数的核定，以及税收 结构单一，产业、产品雷同，农业仍 未形成气候，这种局面一直制约着
返还、转移支付、资金调度和拨付、 是县域经济的主导产业;工业产业 县域经济发展和财政保障能力的提
财政决算结算、财政收支统计报表 层次较低，大多数产品属于初级产 离。尤其在当前受金融危机严重影
报送等事项，由省财政直接对直管 品，附加值f匠、经济效益低，工业对 响的背景下，财政收入形势足以证
县办理)。这种县与省无缝隙直接对 农业的反哺作用不强。尤其是国家 明了这一点。一些以煤矿和铁矿等
接的财政体制明晰了县级财政与上 扶贫开发重点县，大多属于资源和 初级产品为主导的县，受宏观经济
级财政之间的支出责任，充分体现 投资双重推动的内循环经济，产业 形势影响较大，经济发展发生较大
了还财于县、藏富于民，彰显了县级 结构属资源依赖型，农业产业化水 波动，财政收入一度走低，连续出现
财政的独立性和完整性，可有效促 平和市场化程度不高，比较效益低， 负增长。这种经济支柱相对单一化
进城乡统筹发展并推动和谐社会建 竞争力不强，县域工业企业底子薄、 趋势，难以形成长期稳定的收入增
设，将成为解决"=农"问题的新视 规模小，产品档次低，抗拒市场冲击 长点，势必降低财政经济稳定运行
角。 能力弱，尚属工业化发展初级阶段， 能力。
一、基于财政视角分析县域经 第=产业主要以建筑业、城乡个体 (=)尽管财政收入逐年递增，
济发展中存在的主要矛盾 运输和饮食服务业为主，由于受地 但财政实力增长缓慢。从几年来县
髓着改革的深化和形势的变 理位置、旅游资源等因素困扰，三产 域经济发展情况看，农业基础依然
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Diao YanBao伽⑥调研报告
脆弱，交通能源瓶颈制约突出问题 主要矛盾，有效支持县域经济发展 级财政部门可对部分周转金按有关
虽有改善，但没有得到根本缓解，工 成为省、县共同研究解决的重要课 程序予以核销后转增资本金，对因
业企业规模小发展后劲不足，使得 题。 粮食亏损企业挂账等而背上的隐性
县级财政的发展步伐缓慢，困难状 (一)健全完善体制机制，加大 债务，省级财政应尽快研究解决办
况日益加重。财政收入虽然连年增 对直管县经济社会发展支持力度。 法，或封闭管理，或各级负担，或部
长，但收入的有限性和支出的无限 解决直管县财政困难要立足于加快 分豁免。另一方面省级财政应结合
性矛盾依然十分突出。另外，教育、 县域经济发展，增强自我发展能力， 直管县经济发展的不同特点和产业
科技、政法、社会保障、计划生育、卫 主要责任在县级政府。同时，省财政 优势，在基础设施建设、农业农村经
生防疫、农业等刚性支出，按法律和 也要通过完善财政体制，合理划分 济发展、特色产业发展、农村义务教
有关规定都必须达到一定增长比 支出责任，调节地区间财力布局，进 育、农业科技、水利建设、防治防疫、
例，给县级财政带来较大压力。可以 一步缓解县级财政困难。一是进一 农村卫生体系建设、基层公检法建
说绝大部分县级财政吕前基本上没 步完善省直管县财政体制。省对直 设等方面给予必要的资金支持。同
有摆脱"吃饭财政"的困境。 管县的财政政策和财政体制应区别 时，设区市财政要继续在资金、政
(四)县乡财政困难问题制约着 对待，实行分类指导。对于农业大县 策、项目等方面对直管县给予支持。
县域经济的加快发展。一方面受现 尤其是国家扶贫开发重点县应执行 四是省财政在财政资金项目安排上
有财税体制、区域经济实力弱、县乡 "定额分享、超收全返"政策，切实体 应对国家扶贫开发重点县予以倾
承担任务繁重等因素影响，县财政 现"留利于县、留利于民对于综合 斜。一方面省级部门安排县级部门
入不敷出的问题越来越突出，财力 实力较强的直管县执行"超分成增 申报项目，应给予县级一定的自主
弱、负债多、包袱重、压力大，财政资 长率收入全返"政策，并保持省对直 选择权，由县级部门结合本县实际，
金基本被用于工资和人员经费，事 管县财政体制的相对稳定。与此同 选择申报项目，省级部门给予政策
业发展资金严重不足，基本建设性 时，为增强直管县经济发展后劲，建 引导。另一方面省级部门安排项目，
支出的份额极为有限，保工资、保运 议省级财政把资源税市级分享30% 应适当考虑不同直管县之间的区域
转成为县级财政的一大难题。具体 部分留给直管县，以便直管县加大 面积、人口、经济社会发展状况等综
表现为受经济基础影响，财政收入 环境保护投入，促进经济可持续发 合因素，给予区别对待，不宣搞平
规模小，自给能力差，自身保障程度 展。二是完善转移支付制度，加大中 均。另外，取消要求直管县专款配套
低;可用财力严重匮乏，基本支出缺 央财政转移支付力度。现行转移支 的有关规定。五是积极推动直管县
口拉大。另一方面世行贷款、国债转 付中专项转移支付所占比重较大。 财政改革进程，规范县级财政管理
贷、清理农村基金会专项借款、"普 因此，应进一步加大中央财政对困 机制。直管县的预算管理、政府采
九"欠账、财政周转金、粮食亏损挂 难地区尤其是国家扶贫开发重点县 购、国库集中收付、财政监督、投资
账等各种政府债务负担沉重，冲击 的转移支付力度。同时，进一步完善 评审等项管理改革相对滞后，为此，
着预算的正常执行;到期政府债务 转移支付制度，调整转移支付结构， 省级财政部门应确定具体的改革目
的偿还直接减少地方可用财力，加 加大一般转移支付力度，增强县级 标和改革时间表，要求直管县在规
剧了县级财政的困难程度，影响着 财政保工资、保运转、‘保稳定的能 定时间内必须完成，以提高直管县
基层政权的正常运转，成为直接影 力。=是中央、省市应加大对直管县 财政管理水平和财政资金的使用效
响和制约县级财政发展的重要因 经济社会发展的支持力度。一方面 益。六是进一步加强直管县财政干
素。 对因国家政策而造成的清理农村基 部队伍建设。省级财政部门应加大
二、完善省直管县财政体制的 金会专项借款和"普九"欠账等债 干部培训力度，组织针对性强、分层
政策取向 务，国家应该负责偿还大部分;对因 次、分专业、多领域的理论和业务培
牢牢抓住制约县域经济发展的 借用财政周转金而形成的债务，上 训，提高直管县财政干部的政策、业
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胁。YanØao伽(ID调研报告
务素质和财政管理水平，便直管县 活力的增长点;大力推进城市化进 时，按照"有多少钱、办多少事"的原
在财政体制、业务能力、理财思路上 程，着力打造新兴财源。二是严格依 则，严格控制各项支出，避免发生新
与省级财政部门实现对接。同时，建 法治税管费，确保应收尽收。一方面 的不良债务。五是深化财政改革，提
立直管县财政工作目标考核机制， 财税部门要密切关注国家宏观调控 升管理水平。以加快推进"金财工
加强业务目标、改革目标、人才素质 政策对税收收入的影响，进一步加 程"建设为抓手，进一步深化预算管
教育目标的考核，使直管县尽快适 强重点税源的税收监管，建立健全 理改革，健全完善规范的部门预算
应新形势需要。 动态的税源管理系统，严格按照"加 管理体系和科学民主的预算决算制
(二)寻求发展内在动力，县级 强征管、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴 度，积极推进国库集中收付制度改
自身从根本上破解发展难题。县域 欠税"的工作方针，确保财政收入快 革，逐步建立起E库单一账户体系，
财政要想从根本上摆脱困局，既要 速稳定增长。另一方面加强财政经 确保财政资金安全高效运行。严格
借助体制创新所形成的制度优势， 济运行分析，在保证收入增长的基 "收支两条线\规范非税收入、罚缴
也要做好体制外的配套安排和努 础上，正确处理好收入增长与可用 物资管理。积极推行绩效预算管理
力。应对当前严峻的财政经济形势， 财力增长之间的关系，努力优化收 和预算项目管理，进一步强化财政
为确保县域经济社会科学、和谐、跨 入结构，进一步提高全部财政收入 投资评审，加强政府投资项目资金
越发展，要以省直管为契机，着力围 占GDP的比重、一般预算收入占全 管理。切实加强财政国有资产管理，
绕"保增长、调结构、强基础、惠民 部财政收入的比重、税收收入占全 进一步完善、规范、执行国有资产产
生"这条主线，把解决县域财政困局 部财政收入的比重、乡镇财政收入 权交易制度，加强财政对行政事业
的根本点放在提高其自身发展能力 占全县财政收入的比重。三是严格 单位资产配置、使用、处置和国有资
上，在"省财政直管"的激励机制下， 支出管控，着力改善民生。县级财政 产收益管理。采取盘活、拍卖、资源
真正把体制力量转化为寻求发展的 要在加强支出管控方面要努力做到 整合、优化配置、抵押担保等多种形
内在动力，从扩大投资、加快发展、 "支出一个漏斗、核算-个平台飞坚 式，对行政事业单位国有资产进行
涵养税源的角度，寻求从根本上破 持"一要吃饭，二要建设，三要科学 市场化运作，为重点项目和城市建
解县级财政因难的办法。一是培植 发展"的原则，突出重点，实现保工 设搭建融资平台。六是大力加强财
壮大财源基础，增强发展后劲。县级 资、保运转、保稳定、保重点支出需 政法制建设，严肃财经纪律。切实加
财政要牢牢把握发展第一要务，围 要。从严控制党政机关公车购置，对 强对各级各类专项资金的事前、事
绕"农业立县、工业强县、市场兴县、 会议费、招待费、差旅费、培训"费和 中、事后全程监督管理和绩效考评，
开放活县"的总体思路，在确保财政 车油维修费、办公费、电话费、水电 坚决查处挤占、挪用、截留资金行
新IB体制 l顺利对接和平衡运行的同 费、报刊费、取暖费等支出实行零增 为。加强会计从业人员资质管理，严
时，整合各类财政资金，落实各项财 长和定额管理。同时，把倾力改善民 格实行"持证上岗"。加大对各类企
税优惠政策，把财源建设作为财政 生作为保增长促发展的出发点和落 业执行〈会计法〉的监督力度，确保
工作的着力点，充分利用财政担保、 脚点，着力解决涉及群众利益的热 会计信息的真实性。健全完善财政
承诺、贴息、财政国有资本运营等方 点、难点问题。四是有效化解债务， 财务监督体系，实行全方位、全过程
式，拓宽融资渠道，抓大搞强优势产 降低财政风险。县级财政部门要建 的有效监督。深化和完善财政监督
业和重点企业，打造骨干财源支柱; 立健全政府债务监控制度和风险预 机制，以强化财政收支监督、财政内
狠抓立县项目，培育后续财源，以发 警体系，进一步完善政府债务的决 部监督、会计监督为工作重点，建立
展农村经济为突破口，大力发展特 策机制，有效防范政府债务风险。要 起"众参与、广覆盖、宽视角、全过
色农业和农业产业化经营;做强循 建立健全债务约束和偿还制度，严 程"的财政监督格局。
环经济，打造产业集群，进一步放手 格约束举债行为。县、乡两级在大力 (作者单位:平泉县财政局)
发展民营经济，打造财政经济最具 发展区域经济、逐步化解陈债的同 {责任编校:吴雪贞)
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