（风险管理）防范地方投
融资平台风险
全市财力增长情况，着手在预算内安排资金进行有计划地回购。政府严把政策底线，切
实防止乱承诺乱担保带来的不可控风险。并加大对投融资平台的注资力度，把优质资产注入
投融资平台，增强投融资平台抵御各种风险能力。
财政部门作为第一监管单位，强化基础管理工作，建立信息统计监测系统。建立投融资
平台债务统计月度报告制度，按月统计各投融资平台融资情况、资金运作情况、还贷情况、
财务运行状况以及土地抵押等各项基础信息，及时发现问题。建立投融资平台工作例会制度，
主动服务企业、服务项目。
在严格的制度规范制约下，到目前为止，盐城市市级政府投融资平台未有一起不可控风
险事件发生。（吴红萱樊华盐财）
安徽合肥市债务预警系统防范风险一旦融资超过当期的投融资控制规模或合理规模，系统会
自动生成“警报”
本报讯安徽省合肥市通过建立政府债务风险预警系统，做到了对可能出现的政府债务危机提
前预警、提前防范。
据介绍，政府债务风险预警系统将合肥市的市本级和县区投融资平台一并纳入，对全市债务
实现实时动态管理，在信息录入、查询和统计的基础上，重点进行债务预警分析。通过
全面细致的经济指标采集，以及国际公认的公式运算，导出一定时期内的政府债务测算
表，列出年度可融资规模和还款计划，划定科学的“融资风险控制红线”，对政府债务
的规模、结构和安全性进行动态预警和评估，形成当期政府融资能力和负债控制规模的
参考指标，并进行风险分析。
在投融资过程中，一旦各级政府的融资超过了当期的投融资控制规模或合理规模，系统会自
动生成“警报”，提示各级政府和主管部门注意控制或停止融资，并集中还本付息，确
保政府负债情况不越过“警戒线”，确保全市政府债务控制在合理范围内。由于所有数
据和预警信号均实现了全市共享，从而确保预警能够起到实效。
与此同时，合肥市还加强了对贷款的期限管理。为避免流动性风险，根据市政设施收益期较
长的特点，加强与商业银行的沟通协商，争取其对合肥市建设项目长期融资的突破，实
现融资结构由短期贷款为主向中长期贷款为主的转变，由流动资金贷款为主向项目贷款
为主转变。（通采）
新疆阿勒泰地区
“控管”结合约束举债
目前该区整体政府性债务的负担率为 %，低于 10%的国内警戒线
本报讯记者杨晓程通讯员陶发明报道
目前，新疆阿勒泰地区整体政府性债务的负担率为 %，低于 10%的国内警戒线，政府债务
风险基本得到了有效防控。
据介绍，该地区现使用政策性银行贷款、商业银行贷款等政府债务有 亿元，累计利用
外债 亿元。
阿勒泰地区通过采取“控管”结合的有力措施，合理有效地使用政府性债务，在全地区城乡
基础设施建设、稳步推进新型工业化、改善农牧民生产生活条件等方面都起到积极作用。
从源头上“控”政府债务规模。近年来，阿勒泰地区严格按照经济社会发展和财政承受能力，
制定了举债规划，确保政府举债规模控制到与经济发展的水平相适应。将政府性债务纳
入预算管理体系，以预算约束举债和还债行为。
同时加强政府性债务的立项前期工作，合理确定政府性债务资金的投向，确保政府债务项目
有可偿还主体、能发挥效益。并成立了政府性债务清理小组，对历年来政府债务进行清
理，对政府债务使用效果进行评价，锁定政府债务规模，要求基层单位在尽量不产生新
债的基础上，每年预算安排一定的资金用于消化历史债务，防止政府债务产生“雪球”
效应。
从措施上有效“管”政府债务。建立政府外债还贷准备金制度，将还贷准备金列入财政预算
并实行专户管理，现已累计建立还贷准备金 1059万元，地县（市）还贷准备金占年初
债务余额的比例均在 7%以上，至今未发生债务拖欠现象。
此外还研究制定了科学合理的债务监控指标体系，确定财政负债率、还款率、内外债比例等，
对县（市）、乡政府的债务规模、结构和偿还情况进行监测分析，对债务来源、规模、
资金投向等严格把关，防止发生债务危机。先后制定了《阿勒泰地区政府性债务管理办
法》、《阿勒泰国际金融组织和外国政府贷款还贷准备金管理实施细则》明确了政府举借
债务的原则、程序等，建立起权、责、利相结合，借、用、还相统一的政府性债务管理
体制，实现政府性债务的规范化管理，维护政府信誉。
合理有效的利用使阿勒泰地区政府贷款使用效益日趋显现。2009年，阿勒泰市利用日元贷款
2145万日元，新建 万立方米/日水厂、改建供水管 20公里，新建市区排水管道
公里、污水库能力 486万立方米等，有效改善了城市生态环境和人居条件。
四川新津县
多策并举“消化”债务
截至 2009年年底，全县政府性债务余额占 GDP比重为 %
本报讯四川省新津县从源头控管和防范政府债务风险长效机制建设入手，多策并举化解债务。
截至 2009年年底，累计化解县乡债务 亿元，全县政府性债务余额占 GDP比重为
%。
建立县乡镇债务化解责任和管理新机制。全县建立了对政府债务偿还资金的统一管理的长效
监管机制，为防止多头举债、分散使用、财政兜底行为发生，对全县公共工程建设资金
的举债数额和贷款使用，县财政根据年度投融资计划和财政负担能力进行预算前期审核，
报上级政府审查、审批并经县人大常委会表决通过后，作为政府公共预算一起予以监督
执行。同时，通过债务重组、债务转换、债务转移或政府直接支付等方式盘活和消化因
转贷、垫付、担保而形成的债权和资产。
建立县乡镇债务风险预警指标和偿还机制。近年来，以“金财工程”为技术支撑，强化了县
乡村债务的动态监控网络。该县通过构造债务综合评价指标、建立监测政府债务规模指
标体系和地方政府债务量化模型，测算该县政府债务的风险程度，推测出今后 5年县乡
镇政府合理安全的债务总量区间。通过对 2005年—2008年底的全县政府性债务总量进
行全面调查核实，计算出债务风险系数。并对控制和化解县乡债务实行归口管理、编制
了政府债务预算、建立了新负债项目审批制度、完善了县乡镇财政体制、设立了偿债准
备金。在政府债务化解上，对全县乡镇财政实现“预算共编、账户统设、集中收付、采
购统办、票据统管、县乡联网”的新型财政管理模式，对全县债务控制提出了“刚化预
算约束、严格项目审批，强化限额管理、严控人员支出、改革理财方式、实施乡财县审
乡用，村财民理乡监管”等措施，确保不增加新债务。
建立健全政府担保、借款、投融资新机制。新津县在全县实行严格规范的债务投资决策责任
机制，杜绝了少数行政领导随意拍板的非科学做法。建立健全了政府债务担保机制，对
于市场竞争性项目，采取借款单位与贷款机构借贷直对方式，财政不予担保，减轻潜在
的债务风险，并根据项目的性质和特点，建立健全了分级担保、反担保和实物担保等担
保制度。对政府融资实行法制化、规范化管理。对县乡镇政府债务的核算由收付实现制
过渡到权责发生制，加快建立了符合本县实际的投融资体系，通过适当放宽和降低民间
资金准入门槛，形成多渠道、多层次的投入格局，截至 2009年底，全县共吸引民间资
本 40多亿元，投资入股基础设施和公共服务领域建设。
建立县乡镇财政收支监管新机制。新津县建立了明晰的县乡镇税收监管体系，对各项财政资
金通过财政大平台进行统一监管。建立政府投资引导机制，县财政按照当年全县新增财
力的 5%标准给予化解债务，要求各乡镇每年按乡镇财政超收分的 30%比例用于还债，对
事业单位实行分类处置，即对公益性事业实行财政“兜底”；对半公益性半经营性事业，
财政给予适当补助；对经营性事业单位应使其完全走向市场。（冯元昌）
湖北宜昌夷陵区
把风险变成风景
该区建立四大机制加强政府性债务管理
本报讯“十里樟桂十里杏，绿化美景人称羡；路面宽阔八车道，交通动脉不多见；景观河流
道旁树，闲庭信步赛神仙。”4年前，湖北省宜昌市夷陵区城市建设有限责任公司向银
行贷款 2亿元兴建发展大道。如今，发展大道已成为一道亮丽的风景线，成为夷陵区经
济发展的助推器。
据了解，截至 2009年底，夷陵区全区政府性债务余额为 88906万元。为提高债务资金利用
效率和加强债务性资金风险控制，夷陵区建立和完善了政府性债务的管理和控制的四大
机制。
区政府领导高度重视，建立组织领导机制。区政府出台了《关于进一步加强政府性资金管理
工作的通知》，明确区财政局负责全区政府性债务管理，审计、监察等部门依照各自职
责对政府性债务进行监督管理。
规范债务举借和使用，完善债务管理机制。按照“项目单位申报—区财政部门初审—区政
府审核—区人大审批”的程序层层把关，把住债务“入口”关。经区人大批准立项的政
府性贷款，用款责任单位必须制定详细的资金使用计划以及还款方案，报区政府审批、
财政部门备案后方可执行。区财政局及其他相关职能部门对大型债务项目资金进行了全
过程跟踪监督和审计，确保专款专用。严格控制债务资金用于车辆购置及运行费等一般
性公用经费的比例。加快债务资金流动速度，缩短流动周期，增强债务资金的流转能力，
尽可能地避免了资金“歇息”的现象，提高了债务资金的使用效益。
加强动态监测与评估，构建政府性债务风险预警机制。将政府性债务日常管理和总量控制相
结合，区财政局明确由预算股负责进行政府性债务动态监测和统计分析工作。根据全区
财政收支状况、经济社会发展等因素，对债务规模、结构、偿债高峰时段等进行综合评
估，探索强化债务偿还管理，建立债务偿债机制。建立政府性债务偿还管理机制，按照
“谁举债、谁偿还”的原则确定偿债主体，落实偿债资金来源，没有偿还资金来源的不
得举债；建立政府性债务偿还准备金制度。从 2006年起，每年按照年初政府性债务余
额的 3%－5%设立政府偿债准备金。到 2009年末，准备金余额为 2939万元；对夷陵城投
公司承贷政府投资项目的债务，区政府进行专项扶持，增强该公司自我造血功能，逐步
达到具备独自偿还政府性债务的能力，减轻区财政偿债压力。（刘启林易小红李爱华）
地方政府性融资存在四大风险隐患
□张世平
近期，一场前所未有的地方融资大排查悄然拉开帷幕。这意味着，对地方债务风险的认识已
经传递到决策层了。
笔者长期从事地方融资担保工作，目前，无论是从宏观经济运行角度还是从微观风险管理角
度来看，地方政府投融资平台的融资行为确实存在一定的风险隐患：
政府负债信息不透明，存在过度负债风险。地方政府债务结构复杂，各类隐性债务、负债现
象大量存在，债务信息透明度较低。在实体经济不景气、银根较松的背景下，各家银行
争相向政府发放贷款，容易造成地方政府负债率过高和过度融资行为。
来源渠道单一，资本金严重不足。地方投融资平台的资金来源主要为银行贷款、项目直接融
资和信托产品。投融资平台普遍资本金不足，通过划拨土地资产、存量资产、债权打包
等形式变通补充资本金，现金注资较少的现象普遍，造成平台公司经营现金流不足，加
大项目的融资风险。
抵押担保不规范，还款来源单一。投融资平台贷款的担保方式主要包括信用贷款、土地抵押
和政府性投融资担保机构提供保证等。对于信用贷款，通常由人大通过决议将偿债纳入
预算，财政部门出具承诺函，或者由财政部门单独出具还款承诺函。在财权上收、事权
下放的背景下，地方依靠财税收入作为还款来源渠道单一，融资行为呈现长期负债模式。
财政风险信贷化，影响民生。偿债风险一旦爆发，容易引发地方政府的财政危机和信用危机，
并波及金融机构和国家金融秩序，最终影响民生和社会稳定。
目前地方政府投融资担保公司普遍存在数量多而经营发展滞后的困境，作为替政府“补位”
的担保公司在应对风险时，更应该主动作为。
明确政府性融资担保公司责、权、利关系。部分地方政府融资性担保公司工作人员工资由财
政拨款，工资与业绩不挂钩，导致其工作人员缺少责任感，注重个人政治生涯的稳定而
忽视公司业绩的发展。建议政府性融资担保机构员工待遇与业绩挂钩。建议担保机构对
客户经理实行“首办责任制”、“全程服务制”、“限时办结制”、“违诺追究制”，对受
理的每一宗业务都从企业实际出发，为企业量身打造担保融资方案，确保“模式最优、
成本最低、效益最大”的效果。
明确政府性融资担保公司的服务宗旨。部分政府性融资担保公司由于是地方财政控股或独资
成立的，工作受到政府影响较大，往往只是在政府领导的指示下做业务，而忽略了那些
真正需要融资、市场前景好的客户，增加了贷款逾期的风险。建议当地政府对政府性融
资担保机构实行“引导不主导、参与不干预”的管理模式，让担保公司真正按“政策性
资金、企业化管理、市场化运作”的经营管理模式运营，政府部门对其进行监管，确保
其独立自主经营。
调整服务对象，不断优化客户结构。要加强对市场前景好、科技含量高、能促进就业和增加
税收的客户的重点支持。地方政府性融资担保公司要面对国家的宏观调控政策，并结合
当地的经济发展策略，及时转变经营思路，调整业务结构，加大对诚信优质的客户提供
融资担保服务，支持地方中小企业发展实际就是培植地方税源的重要措施。
金融机构要加强与担保公司的合作方式。金融机构与担保公司的合作应该有的放矢，在与担
保机构的合作中要重点考察担保机构的运行情况、经营优势、服务对象以及风险防范能
力，而不是只从担保公司的注册资金和担保基金来片面地决定是否与担保公司合作。金
融机构与担保公司应该建立利益共享、风险共担的合作方式，不能因有政府性融资担保
平台的担保而放松对客户的调查和贷后检查，也不能因客户不能按时还款而将责任全部
由担保公司承担。如果将风险全部转移给政府性融资担保机构承担，就可能影响担保机
构的运行质量从而引发大面积的连环风险效应，使金融风险演变成为财政风险。
相关链接
地方投融资平台的发展
●1988 年，国务院发布《关于投资管理体制的近期改革方案》，政府的投融资体系由单一的
中央投资模式向中央与地方共同投资的模式转变。
●1994 年，分税制改革是一个重要转折点，各地政府纷纷建立一系列专业投融资公司或事业
单位来承担建设任务。
●2004 年，国务院发布《关于投资体制改革的决定》，在界定政府投资职能、拓宽项目融资
渠道、健全投资宏观调控体系方面做出了开放性规定。
●2009年 3月 17日，财政部发布通告：为实施好积极的财政政策，增强地方配套资金和扩
大政府投资能力，国务院同意发行 2000亿元债券由财政部代理发行，列入省级预算管
理。
●2009年 3月 23日，央行和银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济
平稳较快发展的指导意见》，明确指出“有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业
债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金和融资渠道”。
●2010年 1月 19日，国务院第四次全体会议，总理温家宝把“尽快制定规范地方融资平台
的措施，防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之一。
●2010年 3月 6日，财政部部长谢旭人表示要进一步健全地方性债务管理制度，规范地方性
债务及其融资平台公司的举债行为，促进财政经济持续健康发展。
●2010年 4月 20日，银监会要求银行对贷款偿还能力和抵押品状况逐笔评估。年底基本完
成对地方融资平台坏账的全部核销。
短评
规范是正道
当潮水退去，才知道谁在裸泳。今年以来，国内外对我国地方政府投融资平台风险的关注度
急速升温。笔者认为，忽视地方政府投融资平台的融资风险显然不对，但过分夸大也不
是实客观讲，在去年经济形势困难的情况下，地方融资平台在确保地方投资到位、促进
经济平稳快速发展上起到了不可替代的作用。这一点，在阿勒泰、新津等地实践中得到
了印证。
目前，全国 3800多个各级政府投融资平台，有超过 70%在县区一级，但财政偿还能力较强的
省市级投融资平台的融资占有主要比重。并且，大部分城市的财政收入结构已呈现了多
元化趋势，而不是简单地依赖土地收入。
因此，在当下，正视风险、多管齐下、规范引导，才是防范地方政府投融资平台风险的着力
点。
首先要推动地方债务状况的公开化和透明化。其实社会各界对债务的恐慌主要来自于对地方
债务监控的失灵，都知道地方债务不是小数目，但到底有多少、地方政府还会举债多少
却是莫衷不一。这种隐瞒使得地方债务的风险充满不确定性。日前，银监会要求在 6月
底之前，所有地方融资平台公司必须打开项目“资产包”，解包还原，进行专项摸底清
查目的也在于此。
其次要对地方融资平台重新定位，重组做实。要对各类融资公司进行整合，明确其法人地位
和主要职能，充实注册资本，壮大资产规模，提高资产质量。将地方政府融资平台严格
限制在基础设施等民营企业不愿做、做不好的领域，凡是民营企业能做的就放手市场化
运作。
最后要建立地方政府债务风险的监控指标体系以及风险预警机制。像盐城、合肥、新津等地，
通过构造债务综合评价指标、建立监测政府债务规模指标体系、地方政府债务量化模型
等一套能反映地方债务财政风险程度及其变化趋势的风险控制标准，确保了政府负债情
况不越过“警戒线”，从而能对各级政府的债务控制，形成了强有力的“约束力”。（木
木）
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