问题探讨 农村经济与科技2008年第19卷第5期(总第197期)
行政生态学视角下的电子政务
鲍 莉
(苏州大学 政治与公共管理学院，-Lr-苏 苏州 215123)
【摘 要】本文试图从行政生态学理论视角，结合转型期我国
g-i-R~态环境的特点．为我国电子政务的发展提供一些策略选
择建议，以推进我 国政 务 系统的信息化和现代化进程 ，提 高行政
效率，推动我国行政改革。
【关键词】电子政务；行政生态学；行政环境
1 电子政务的概念
从 1993年美国总统克林顿宣布利用信息技术改革政府开
始 ．电子政务就迅 速列入 了所有工业 化国家 的政治 日程 ，并随之
波及众多发展中国家。但至今电子政务的概念仍在发展之中，其
代表性定义大致有以下说法 ：
一 是活动说 。就是把 电子政务归结为政府的活动 ，即政府与
公民、企业之间运行在计算机网上，以数字程序进行的活动。
二是应用说 如世界银行将其定义为“政府机构对具有改变
其与公民、企业和其他政府部门关系能力的信息沟通技术。”
三是能力说 如美国密苏里州政府的定义是“电子政务是指
政府与公民、企业和其他政府机构以电子方式互动的能力”。
四是转变说 亚洲开发银行的定义是“通过应用信息通信技
术。以促进政府更具责任心、提高效率和有效性、创造选民更广
泛参与的公共部门内外关系的某种转型”。
五是过程说 我国互联网实验室提供的定义“电子政务是政
府机构利用现代信息网络技术 ，实现高效、透明、规范的电子化
内部办公、协同办公和对外服务的过程。”
通过以上定义．我们可以说电子政务其本质就是建立在就
信息技术上新的政府运作过程。这种新的政府运作过程完全不
同于传统政府的运作过程．是现代信息网络技术在政府管理与
服务各个环节的全面应用。伴随着新的运作过程，政府的组织结
构、决策方式、信息管理方式都将发生革命性的变化，进而导致
政府运行体系在电子化的基础上重新构建。因此．电子政务的建
设必须与政府改革互相配合
2 将行政生态学引入电子政务
行政生态学是以生态学的理论和方法来研究公共行政 ．把
行政比作生物有机体．把行政活动的环境看作是行政的生态环
境。在大自然生态系统中，生物同生态环境之间进行物质、能量
以及信息的交换和循环。行政与行政环境之间同样存在循环和
交换的过程。因此，行政生态学认为一个国家或地区的行政是与
其行政生态环境密不可分的．提出从行政与生态环境的相互关
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系中对行政规律进行研究。行政生态学要求对行政环境做出整
体的观察和精密分析，进行宏观和微观的研究，从而正确揭示出
行政运行的规律。保持行政活动与行政环境之间的平衡关系，使
行政管理水平得以不断提高。
在研究电子政务中引入行政生态学的理论和方法．有助于
我们正确地揭示特定时空环境及其条件制约下，电子政务的特
定发展模式与其客观政务环境之间的互动关系．从而揭示不同
国家和地区电子政务目标和策略的有效性。
3 我国现阶段行政生态环境的特点
(1)我国经济发展水平较低，处于中低收入国家之列，这是
我 国行政生态环境发展的一个最重要 的定位。同时 ，从经济结构
来看 ，经济总量与经济结构之间存在巨大反差，我国第三产业比
重在同类国家中位列靠后，城市化水平也较为落后。人均收入不
高和庞大的低收入农村人口．必然制约我国电子政务的发展。
(2)我国不同地区经济社会发展极不平衡，既有少数处于发
展程度较高的信息化阶段的大城市．又有诸多仍处于工业化未
完成阶段的地区。从整体上看我国仍处于工业化进程中。考虑到
我国工业化进程中资源、环境条件的约束和技术进步的机遇．国
家选择走新型工业化的道路。在处理地区发展关系上。实行统筹
发展、缩小地区差距的政策。通过努力．人们当然可以加快缩小
差距，但这种经济社会发展的历史阶段是难以逾越的。
(3)伴随着工业化进程和社会化程度的发展．公共事务增加
要求政府承担较多的公共行政职能．官僚制要求保持一定的行
政机构规模乃至相应的结构框架，在工业化的历史背景下，有其
内在的必然性和合理性。我国工业化为未完成的发展现实．也必
然会作用于行政环境。现阶段，转变和优化政府职能．是我国行
政改革的基本要求。变管理型政府为管理服务型政府．强调以人
为本，又体现了我国政府执政为民的根本宗旨。这种行政环境会
直接作用于我国电子政务的特点
(4)近20来 ，信息化在我国发展很快，尤其在信息基础设施
方面取得了长足的进步。这不仅反映在相关的总体规模指标上．
也反映在主要的人均水平增长上，以致 目前我国的信息通信技
术投资比重和人均信息通信支出，在同类国家中均处于前列 虽
然信息通信设备的普及率仍有待于提高，地区差距仍比较明显，
但我国沟通环境的改善，为电子政务的进一步发展提供了重要
的基础 。
(5)在人文环境方面，与同等国家相比．我国已具有一定的
创新基础，但与发达国家相比仍有明显差距。最显著的差距反映
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鲍莉：行政生态学视角下的电子政务 问题探讨
在教育投资水平上．人力资源水平和结构的不相适应．甚至低于
许多同等国家，成为电子政务水平进一步提高的重大制约因素。
总体看来．决定我国电子政务发展的行政生态环境中最基
本的特点 ，是具有混合型结构特点的经济基础 。从就业结构看．
像农业经济；从产值结构看，像工业经济；从带动结构看，又像信
息经济。因此，从整体而言，我国的社会形态处于过渡型社会。而
这种过渡型社会，也就决定了我国公共行政的类型，适用于里格
斯提出的棱柱型概念
4 我国电子政务的发展阶段定位及策略选择
4．1 我国电子政务的发展阶段定位
(1)初步发展阶段的总体发展阶段定位。综合我们对电子政
务行政生态学的分析，从各国电子政务发展的·般趋势看，《国
家电子政务总体框架》对 当前我 国电子政务发展处 于初 步发 展
阶段的定位是非常正确的。在初步发展阶段的总体判断之下，我
们还需要深入研究探索我国电子政务发展的特殊规律。从行政
生态学的角度对电子政务展开研究．有助于我们在电子政务不
存在一成不变和普遍通用模式的假设下，进而研究本国、本地行
政生态环境的特点．并据此实事求是地推进电子政务。我们既不
能超越历史阶段和现实行政生态环境的约束盲 目跃进．又不能
消极机械的看待行政生态条件 ．错过迎接挑战的历史机遇。
(2)双棱柱型的阶段性基本模式。我国现阶段电子政务行政
生态学的特点．决定了我们在电子政务阶段模式上与其他国家
的不同。即，我们在转变公共产品和服务的生产方式的过程中，
建立的实际上是双棱柱型行政模式。其中，第一重棱柱，是实现
农业组织方式向工业组织方式过渡的模式 ：第二重棱柱 ，是实现
工业组织方式向信息组织方式过渡的模式。这种模式是由我国
所处的半农业、半工业、半信息化的复杂行政生态环境决定的。
不考虑行政生态环境中的农业社会遗留问题．电子政务的行政
策略选择就会脱离国情：不考虑行政生态环境中的信息社会挑
战问题．电子政务的行政策略选择就会丧失机遇 ；不考虑行政生
态环境中的工业社会现实问题．电子政务的行政策略选择就会
失去重心 。
(3)职能导向与流程导向的平衡。随着办公 自动化和“政府
上网”向深度应用发展．我国电子政务建设中的一些深层次矛盾
开始暴露．矛盾主要集中在职能与流程上。现阶段，用户要求政
府网站前台一站式服务，但实际上 ，由于现有体制部门的职能分
割．到了后台处理时，仍要按部门分别进行。电子政务深度应用
的标志是集成应用的发展。技术上的集成应用，最终要对政务上
的流程再造。流程再造意味着打破现有的政务秩序，乃至改变现
有的权力配置和组织方式，因此，流程再造存在着很多的难度和
风险。国外流程导向的政府信息化项 目失败率也相当高。
4．2 我国电子政务 发展的策略选择
(1)避免将现阶段电子政务等同于政治体制改革。我国电子
政务现阶段的策略定位，从阶段目标看 ，不是建立电子化政府，
而是在信息技术应用基础上 ，推进政府管理信息化。因此，这一
阶段电子政务的策略诉求和意向，从公共行政角度分析，是保证
行政手段符合政治 目的的“准确”．而不是追问政治 目的本身的
“对错”。也就是说，现阶段我国的电子政务 ．是在行政体制改革
的现有框架之下。而不是在政治体制改革框架下进行的。
(2)与时俱进地推进我国电子政务的发展是一种必然选择
与时俱进地推进我国电子政务的发展．是社会主义 自我完善的
必然选择，是建立社会主义政治文明的需要。为了使电子政务有
它的坚实体制基础，就要把信息化与政治改革结合起来．使信息
化起到推动社会主义民主政治建设的作用。在各地、各部门实践
基础上，适时将电子政务。提高到电子化政府阶段。
(3)鼓励电子化政府试点和中国特色实践探索。①在具备先
进条件的地方，鼓励电子化政府试点。这些地方，一是指在有条
件率先实现现代化的中心城市和发达省份：二是指在政府体制
改革试点地 区：三是指在电子政务发展较快并 与人民生活关系
比较密切的政府部门。这三类地方因行政环境条件较好，应鼓励
电子政务先行一步，把电子政务与体制改革紧密结合起来。②在
不具备先进条件的地方．鼓励有国情特点的电子政务实践。这些
地方可以从较低的政府职能转变的起点上．通过加强对社区的
电子政务建设．可以相对低成本地对广大尚未上网的群众提供
有针对性的特色服务，实现跨越式发展。中国独特的居委会和村
委会 ．构成了一种非技术形态的“沟通网”。以这些基层单位为节
点进行联网．开展电子政务延伸服务，可以有效解决众多非上网
人口不能分享电子政务服务的问题
5 结论
综上所述 ，电子政务没有一成不变的，对于各个时期、各个
国家通用固定模式．我们需要根据行政环境的特点和变化．根据
对电子政务挑战的判定，根据应战的意愿 ，来相机决定、动态调
整我国电子政务的策略。电子政务发展中暴露出来的矛盾，只有
通过进一步的发展来解决。现阶段 ，与发达国家不同，我国短期
内要在转变公共产品和服务的生产方式中．建立适应“以信息化
带动工业化”需要的“双棱柱型”电子政务模式。而我国电子政务
主要的发展空间。在于从技术应用和政府管理信息化向前推进，
即适时全面进行政府流程再造和建立服务型政府．以及结合中
国国情．有重点地推进社会主义民主政治建设 ，在此基础上实施
与之配合的电子政务模式
参考文献：
川 汪向东．姜奇平．电子政务行政生态学．清华大学出版社，2007、7、
『21徐晓日．电子政务概论．天津大学出版社，2006，6．
『31唐兴霖．里格斯的行政生态理论述评．新华文摘，2001(1)：166—170．
作 者简 介 ：
鲍莉(1974一 )，女，山东临沂人，行政管理专业硕士研 究生，研究方向：
公共行政理论与方法。
． ．29—．
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