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试论新型农村合作医疗基金的结余管理
!浙江财经学院会计学院 冯 晓
农村合作医疗制度是我国政府为保障全体农民的健康而实行
的一项健康保障制度，这项制度曾经为保障我国农村居民的健康
发挥过重要的作用，但随着农村经济体制改革的不断深入，有着四
十多年历史的合作医疗制度开始解体。如今，在健康保障体制改革
的进程中，政府适时地在浙江、吉林、河北、云南等省份的部分地区
开展新型农村合作医疗的试点，这将对提高农民健康的保障水平，
减轻农民医疗负担，解决因病致贫、因病返贫问题具有积极的意
义。如何精心地组织和运作好新型农村合作医疗基金，事关广大农
民的根本利益。
试点工作中，关于新型农村合作医疗基金结余的矛盾焦点主要
集中在以下几个方面：
一、新型农村合作医疗基金是否应该有结余
根据国发办 1"##$ 2 3号文件“国务院办公厅转发卫生部等部门关
于进一步做好新型农村合作医疗试点工作指导意见的通知”精神，新
型农村合作医疗基金是指在政府引导下，主要通过参保人个人交费、
集体扶持和政府资助相结合的方式筹集的，重点用于补偿参保人住院
医疗费用和大额医疗费用的民办公助社会性资金。对新型农村合作医
疗基金“民办公助”的定位，直接影响到基金管理的各个方面。
在统筹地区的试点工作中，新型农村合作医疗基金一般实行“县
级统筹、统一管理、集中核算”的办法。对于基金来源中的农民个人
交费和集体扶持部分，出于调动农民参加新型合作医疗的积极性、扩
大新型农村合作医疗的覆盖面以及适当地分散乡村基层干部工作量
的考虑，很多试点地区结合本地区农业生产的具体特点，适时地选择
符合当地生活习俗和农民收支特点的筹资期间。尽管各地筹资的具
体时段因此各有差异，但交费的方式大都采用年交，各级财政对基金
的资助部分也是根据实际参加新型农村合作医疗的人数按年予以划
拨。对农民的合作医疗补偿期间自然也就与参保期间相一致。考虑
到各期实际参保人数的差异，为维护各期参保人的正当权益，理论上
这种基金就应遵循“以收定支、统筹使用、自求平衡”的基本原则。换
言之，新型农村合作医疗基金不应出现结余。收支相抵若有结余，滚
动至下一年度，势必侵犯了参加了本年度新型合作医疗但未参加下
一年度新型合作医疗的参保人权益。相反，收支相抵若出现亏损，滚
动至下一年度，又侵犯了未参加本年度新型合作医疗却参加了下一
年度新型合作医疗的参保人权益。在一些试点地区，对参保年度未
获补偿的参保人免费提供规定项目健康体检的做法，在某种程度上
体现了基金统筹使用的同时自求平衡的思想。
但是，在基金的实际运行中要谋求新型农村合作医疗基金的绝
对平衡是异常困难的。尽管各年各地区的人群住院人数比例、大病
比例、住院的人均支出等都有相应的统计指标可供参考，又有计算机
技术提供实际测算的技术支撑，但各年的实际情况必定会有一定的
差异，提倡精确测试的目的也只是尽可能地缩小这种差异。因此，实
际结果能做到略有结余，应该并不违背理论上“自求平衡”的原则要
求。当然，在这一点上，现行的农村合作医疗应借鉴商业保险的运作
方式，尽量做到精确测算，力求基金的自我平衡或尽可能地缩小结
余，以保障参保农民的合法权益。
二、新型农村合作医疗基金的结余应如何处置
基于上述原因，新型农村合作医疗基金出现结余应是意料之中，
但是实际的试点工作中，出现大额结余也是常有之事。这一方面是由
于新型农村合作医疗基金在前期运行中，部分试点地区由于缺乏对
基金补偿的精确计算，高筹资标准与低补偿水平不匹配导致的必然
结果。另一方面，有些试点地区的农户对新型农村合作医疗制度还缺
乏深入的了解，实际补偿率较低。此外，基金结余的出现还可能与当
地的经济发展水平有一定的关联。实际调研中发现，有些经济较发达
的统筹地区，农民收入高，健康保障意识强，地理位置又毗邻大都市，
很多农户会放弃当地指定医疗机构，转而到外地的非定点医疗机构
就医。还有些地区，海外务工比例高，由于海外劳务输出还有其他的
健康保障措施，也可能出现类似的情况。而在一些经济欠发达、甚至
是贫困地区，由于一部分农民的收入微薄，甚至连起码的医疗费用支
出都有一定的困难，也就谈不上事后医疗费用的补偿，同样也会造成
基金一定数量的结余。实际无论是哪种情况造成了新型农村合作医
疗基金的结余，本着对农民利益高度负责的精神，在保证基金支付和
基金安全的前提下，做好基金结余的保值增值都显得义不容辞。
新型农村合作医疗基金保值增值的途径事关基金的安全，是各
级政府和广大参保农民所共同关注的。从目前试点地区的实际情况
看，政策上基金结余一般只局限于购买国家发行的特种定向债券或
其他种类的国家债券一项。显然，政府对新型农村合作医疗基金的
安全性和赢利性有严格的限制。但是，能够符合这一要求的投资也
非国债一项。基金结余若用于定期存款项目，不仅安全和赢利的前
提可以满足，而且投资期限上的选择更为灵活，投资的变现也很方
便。只是由于中西方财务会计方面传统习惯的差异，这种简便的投
资方式往往被忽视，或简单地与活期存款项目归为一类。此外，社保
基金的一些投资渠道同样值得新型农村合作医疗基金借鉴。国家和
各省份完全可以限定一些诸如像高速公路之类回报有保障的低风险
投资，在严格监管的前提下，提供新型农村合作医疗基金以更多、更
灵活的保值增值渠道。
三、新型农村合作医疗基金的亏损应如何弥补
正如基金的略有结余尚属情理之中，基金的亏损同样也有可能
发生。更何况由于前期的测算不够准确，或是为了一味增强基金的
吸引力盲目降低起付标准、抬高补偿比例等原因，在试点地区基金亏
损的情况也并非个案。常常是出现了亏损就调高以后年度的筹资标
准，用以后年度的基金收入抵冲以前年度的亏损勉强度日。这种“摸
着石头过河”的做法在试点初期或许还能容忍，但决不能因为基金支
付未发生困难而漠视亏损现象的实际存在，更不能因现金流未出现
障碍而掩饰制度设计上的缺陷。新型农村合作医疗在加强精算，减
少和避免亏损发生的同时，对已经出现的大额亏损的弥补问题，同样
也值得深入研究。
有种观点认为，新型农村合作医疗基金出现亏损无关紧要，作为
政府倡导的一项健康保障制度，各级财政对其也有资助，今后的发展
" 学术天地
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趋势也会往社保基金模式靠拢，因此，若出现亏损，应由各级财政全
额弥补。这种看法本身对这项新型合作医疗制度的认识就存在偏
差。财政该不该兜底的问题，应视基金的性质而定。在“民办公助”性
质的新型农村合作医疗基金中，政府的角色只是资助者，而非基金运
营者，财政部门是以其出资者的身份参与基金管理委员会的工作，政
府不对基金的亏损负责，因此也不对亏损的弥补承担责任。这是社
会性基金共同的特征，新型农村合作医疗基金自然也不例外。
对于基金当年入不敷出时可以采用的弥补方式，目前尚缺乏
制度上的指导，实际可操作的途径无外乎这么几种：
01 动用历年结余中的存款。通常实际操作中弥补亏损最直接的
做法就是动用基金历年结余中的存款。但严格意义上，这种方式可
能会侵犯以前年度参保但亏损年度未参保的农民权益。因此，实际
操作中需有持续的高比例参保率支撑，才能避免类似争议的发生。
"1 转让或提前变现对外投资。对外投资本身就是在基金未出现
支付困难时，对基金历年结存的一种运作方式。因此，当基金出现亏
损，转让或提前变现有关的投资则理所当然。从这一角度考虑，在基金
结余投资决策时应充分考虑这种转让或提前变现的可能性，以保持基
金的支付能力和维护基金安全作为投资的基本前提和必要条件。
21 借入临时款项。基金亏损影响到基金的支付时，经办机构一
般都需向基金管理委员会提出申请，征得其批准后，用借入临时款项
的方式予以弥补。这种方式在有些试点地区已经出现。从目前的实
际情况看，款项基本都是向金融机构借入的。但理论上讲，如果财政
部门同意，向财政部门借入也未尝不可，甚至还可以考虑其他的借款
途径。但是，作为基金的运营方必须清醒地认识到，借入款项对基金
运行的困难只能治表，不能治本。另一方面，如果导致基金亏损的原
因没有得到根治，那么由此可能引发的金融风险、财政风险等公共风
险又如何得以规避或化解3 在国外，类似的基金破产并不是没有先
例。因此，这一问题应当引起有关方面的足够重视。
$1 其他可用以弥补的方式。除了上述途径以外，还可以考虑通
过社会捐赠等多种方式解决。在试点前期，当地财政也可以适当考
虑给予一定的弥补。
新型农村合作医疗尚处于试点阶段，基金出现一些结余或亏损
实属正常，但必须要正视试点阶段基金运营中实际存在的问题，深入
分析造成基金结余或亏损的根本原因，以便在理论和实践两方面积
极地寻求合理和有效的解决途径，这将对新型农村合作医疗制度持
续、深入的开展具有深远的影响。
收稿日期："##$—#4—"5
责任编辑：关宏锐
博白林场始建于 0!5" 年，经营
面积 $# 万亩，有林面积 2# 余万亩，
职工 0 "##多人 6含离退休人员 7。过
去由于单一树种结构，单一国有独
营，单一管理模式，科技兴林想得少，
连年欠发、减发职工工资，搞得员工
悲观失望，人心涣散，感到在场无望，
差点滑到集体辞职自谋生计的地
步。山穷水复疑无路，柳暗花明又一
村，随着对外开放、对内搞活的起步，
林场领导乘着改革开放的东风，面对
场内资源危机、经济危困的惨景，勇
往直前，迎难而上，积极进取，不断开
拓，以调整促进步，以改革谋发展，在
全场上下大刀阔斧地进行调整与改
革，场门对外大开，投资者踊跃而
来。经过几度春秋的艰苦创业，已杀
出一片新天地，使林场的经济大有转
机，人的精神面貌也大为改观，到处
是扬眉吐气的新气象，经济初步步入
良性循环，呈现了快速发展甚至跨越
式发展的好势头。短短八年间，营造
速生丰产桉树林 "# 多万亩，实现了
再造一个博白林场的伟大目标。"##2
年经营收入达到 2 8##万元 6不包括
各种合作造林投入和林业项目贷款
造林投入的数千万元 7，是 0!!"年的
2 倍有余。外来投入营林资金增多，
上级拨入营林资金增多，职工工资收
入增多，林场在发展，人心稳定，事业
兴旺。回想由穷变富，由弱变强的艰
辛历程，笔者深有体会的是：
一、转换经营机制，为林场经济
发展服务
为了调动人的积极性、主动性和
创新性，增进人的凝聚力、向心力和
战斗力。场里狠抓以往的薄弱环节，
落伍之处，后劲不足的地方，提出强
化内部管理，搞活经营机制。这几年，
博白林场在“三项”制度改革方面不
断采取一系列新举措。一是按照精
简、高效、协调、有序、团结的原则，搞
好机构的设置改革，减并科室，压缩
间接生产和管理人员，根治人浮于
事，互相扯皮，你我推诿，怕负责任的
不良现象。改变机关作风，提高管理
层的工作效率，增进事业心和责任
感，为基层效力，为林业生产第一线
服务。二是推行管理干部聘任制，实
行平等竞争，择优上岗，增强大家的
危机感、紧迫感。三是大破旧式劳动
工资分配制度，推行市场式用工、多
劳多得、有奖有罚的劳动服务制度。
四是建立健全各种各样的承包经营
生产责任制，包括营林生产、营林投
资设施建设和林产品生产经营等，促
其保质保量按时高效完成各项生产
任务。五是制订操作性强的内部规章
勇
于
改
革
创
新
促
进
经
济
快
速
发
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博
白
林
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西
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" 改革之窗
