现在大家都在讨论电力的普遍服务问题，这个问题与电力
工业体制改革的关系极为密切，在电力工业厂网分开，引入竞
争机制之前需要妥善解决的问题。农村电力管制体制、电价改
革、电力工业的市场化改革与引入竞争机制等都与电力工业
的普遍服务有着密切的关系，在中国如果解决不好电力的普
遍服务，电力工业的许多改革都会遇到困难。
! 电力的公共货物性质与普遍服务
电力、铁路、公共交通、电信、燃气、自来水等都属于公共货
物。电力被当作公共货物或准公共货物，是由于电力对于人们
生活、生存的作用越来越大，人们越来越离不开电力，电气化使
人们从家庭里繁琐的劳动解放出来，使生产方式和过程更具
规模和可靠，使先进的医疗保健得以采用，使先进的通信得以
实现，因此电力必须对所有用户实行普遍服务。
电力的公共货物性质对世界所有国家是相同的，但是电力
普遍服务的程度在世界各国有着巨大的差异，工业发达国家
基本上实现了百分之百的电力普遍服务，而且服务的水平已
经相当高；经济转型国家的电力普遍服务居于中等水平；而发
展中国家电力服务的普遍性还很差，服务水平也很低，许多发
展中国家的发电容量是不足的，在亚洲、非洲和拉丁美洲的许
多发展中国家，大部分人口还没有用上电，例如 !"个撒哈拉地
区的非洲国家中，#$%以上的国家其家庭用上电的还不到
&$%。中国作为发展中国家在普遍服务工作是做得比较好的国
家之一，在 ’#"#年中华人民共和国刚刚成立时，全国农村基本
上没有电力供应，只有在上海、北京、广州等大城市郊区有少量
的农村用电，城市居民生活用电也还没有完全普及。’#"#年以
后国有的电力企业不断致力于电力普遍服务的义务，农电“三
为”服务，“村村通电”工程，“两改一同价”工程的实施，逐步普
及了农村用电，且城市居民用电全面普及。到 &$$&年，全国乡、
村、农户通电率分别达到 #()*"%、#()+’%和 #()"(%；全国县及
县以下总用电量达到 +&’&亿千瓦时，取得了巨大的成绩。但是
到目前为止，全国还有 &($$万人没有用上电，已经用上电的地
区的用电水平还很低，电力普遍服务的任务还很艰巨。
" 电力普遍服务是政府介入电力
工业的传统理论依据之一
电力的公共货物性质与普遍服务以及电力工业的天然垄
断性质成为政府介入电力工业的两个传统理论依据。为了追求
电力这种明显的公共货物的利益，政府往往采取国有企业或资
助私有垄断企业来实现电力的普遍服务。不同的社会依据这个
理论政府介入电力市场的程度不同，原中央计划经济国家和发
展中国家的政府一直控制着本国的电力工业，以国有电力企业
的形式，控制电价，进行补贴和管制的方式，因为采取国有的垂
直垄断的电力企业组织形式，可以最方便的实现政府所要求的
普遍服务任务。而工业化国家有的采用私有垄断企业的形式，
也有的采用政府控制电力企业的形式，如现在的法国和改革前
的英国。
在电力作为公共货物、公用事业和实行普遍服务方面，工
业发达国家搞得比较好，由于国家的支持和电力工业的强大，
居民经济收入的增加，相应的弱势群体的减少，普遍服务的任
务越来越少，有些国家曾经采用过生命线电价，后来就逐步取
消了。但是发展中国家虽然也重视电力普遍服务，采用传统的
策略加速向农村和低收入用户供电，即通过中央计划、国有化、
公众和扶贫机构对能源生产和输配设施进行投资，对电力商品
进行补贴等传统措施，使农村和低收入用户能用上电，但是这
些努力都已受挫。这些做法都与国有电力公司效率不高有关
系，这些公司却因为按政治需要定价和巨大的商品补贴等原因
而人为地把收入搞得很低，收入已不能使公司从内部筹措资金
进行电力扩建，同时也不能吸引国内和国外的投资者来投资办
电。
原中央计划经济国家和发展中国家的电力垄断行业，政府
有三重角色：一是作为一般社会管理者的角色，二是作为电力
市场管制者的角色，三是作为企业所有者或者还是生产者的角
色。在这种情况下，就会存在着深刻的角色冲突。首先，从政企
关系上看，企业不象企业，政府不象政府，企业从属于政府，没
!中国电力企业联合会 朱成章
,-./012 34-0/专 稿
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#大众用电 "$$% & ’
电电电电电电电电电电电电电电电电电电电电电电电电电电电电电电电电力力力力力力力力力力力力力力力力力力力力力力力力力力力力力力力力的的的的的的的的的的的的的的的的的的的的的的的的的的的的的的的的公公公公公公公公公公公公公公公公公公公公公公公公公公公公公公公公共共共共共共共共共共共共共共共共共共共共共共共共共共共共共共共共货货货货货货货货货货货货货货货货货货货货货货货货货货货货货货货货物物物物物物物物物物物物物物物物物物物物物物物物物物物物物物物物性性性性性性性性性性性性性性性性性性性性性性性性性性性性性性性性质质质质质质质质质质质质质质质质质质质质质质质质质质质质质质质质与与与与与与与与与与与与与与与与与与与与与与与与与与与与与与与与普普普普普普普普普普普普普普普普普普普普普普普普普普普普普普普普遍遍遍遍遍遍遍遍遍遍遍遍遍遍遍遍遍遍遍遍遍遍遍遍遍遍遍遍遍遍遍遍服服服服服服服服服服服服服服服服服服服服服服服服服服服服服服服服务务务务务务务务务务务务务务务务务务务务务务务务务务务务务务务务
［摘 要］本文讨论了电力的公共货物性质与电力普遍
服务的关系，电力普遍服务与电力工业市场化改革的关系，
中国在电力普遍服务方面的特殊问题。
［关键词］电力的公共货物性质；电力普遍服务；电力体
制改革
!
有竞争压力，政府做了许多应该由企业做的事情。在政府及其
所属部门的行政垄断控制和操纵下，垄断行业的企业并不是
真正的企业。政企不分，政资不分，从市场准入、原材料的提供，
到价格的制定、产量的规定，以及产品的销售，政府都直接进行
干预和控制，凭借行政手段实施垄断经营。其次，从产权结构
看，绝大部分企业都是国有的，有的虽然进行了公司制改造，但
并没有建立起规范的法人治理结构，政府不是把这些企业作
为一般的国有企业，按商业化原则进行考核和管理，而是更多
地把这些行业作为政府控制社会经济生活的工具，赋予这些
行业参与政府经济活动的各种特权，为其提供各种保护。再次，
从业务范围看，既承担了政府下达的政策性任务，也从事一般
的商业性经营。正是因为承担着政府的政策性任务，包括电力
普遍服务，垄断的电力企业才有了低效率经营的借口，企业预
算约束软化，即使亏损也能够依靠政府的补贴生存。最后，在对
企业的经营管理上，不是按照商业化原则进行企业的经营管
理，而是仍然套用行政部门的管理方式，按照行政区划设置业
务分支机构进行业务管理，实行严格的行政等级制度。
发展中国家由于政府对电力部门的普遍服务要求，把电价
定得很低，成为电力工业发展的最大阻碍。世界银行在一个报
告中说：“在许多发展中国家，电力收费标准一直是个问题，因
为政府对于通货膨胀、燃料、利润收益等引起的较高的成本而
调整电价进展缓慢，使电价严重偏低。世行对 !"多个发展中国
家电价标准的最新调查已经证明，在 #$%$&#$’’ 年的平均电
价，已从 #$%$ 年每千瓦时 ()* 美分降为 #$’’ 年每千瓦时 +)’
美分，这种标准大约是经济合作发展组织国家（,-./）标准的
一半。从调查中还发现，几乎 ’"0的电力公司的平均电价标准
没有包括长期增长的供电成本。这种电价政策除了鼓励电力
终端利用上的浪费和使提高能源效率和技术改造失去经济吸
引力外，这些电力政策还引起了电力部门的财政紧张，即大量
的资金投入后无法回收，企业自筹资金的能力丧失。在 (’0的
抽样国家净收益不足以补偿债务的 #)( 倍（这是通常所需的最
低保险系数），其中 *"0的国家甚至还达不到 # 倍，实际上这
些国家的电力公司如果没有政府的支援和借贷保证是无力承
担这些费用的。对 !"个发展中国家电力工业发展的财务来源
的考察表明，电力公司自有资金仅为投资需求的 #*0，这无法
达到银行所期待的目标，即与自筹资本金 *"0&!"0相比，也无
法与电力公司 *" 世纪 !" 年代和 %" 年代自筹资本金 +"0&
1"0的水平相比，平均利润率也从 #$!!&#$%+ 年间大约 $0减
少到低于 (0。因此，在许多国家电力工业本来应该是调动国
内资源上发挥重要作用的部门，已经成为政府沉重的财政负
担。
这就是说在发展中国家，由于电力普遍服务需要对农村居
民和城市里的弱势群体给予电费补贴，制定优惠的低电价，但
是许多国家往往把补贴的低电价扩大化，甚至认为低电价对
国民经济发展和人民生活水平的提高有利，于是普遍实行低
电价。#$$* 年世界银行要求发展中国家改革电力工业体制的
首要问题是打破低电价有利的思想，把电价改革作为各项改革
的关键措施和前提条件，就是要严格限制补贴的低电价的范
围。
电力普遍服务成为政府介入电力工业的传统理论依据之
一，而电力普遍服务的滥用以致演变为低电价有利，破坏了国
有垂直垄断电力工业的基础，人们开始寻求改革之路，但是在
电力体制改革的征途中又被电力普遍服务所困惑。
! 电力体制改革中如何解决电力
普遍服务的提供机制
我国电力工业在引入竞争机制之前，一直由政府对产业的
进入、价格等方面实行严格的管制政策。厂网分开，引入竞争之
后，政府管制机构除了需对垄断经营的基础设施输配电环节实
施管制之外，更重要的任务是要解决以下三个方面问题：一是
瓶颈接入，二是网间互联互通，三是普遍服务及补偿问题。
这就是说，在电力行业引入竞争机制的改革前，需要解决
好普遍服务的提供和补偿机制。因为在电力垄断经营时，普遍
服务义务的实现主要是通过企业内部的交叉补贴，厂网分开，
引入竞争之后，企业内部的交叉补贴机制与竞争机制存在矛
盾，需要政府对普遍服务重新作出制度安排，探索建立新的普
遍服务提供和补偿机制，制定普遍服务的认证办法，明确界定
普遍服务的范围标准以及相关企业承担普遍服务的责任和义
务。对于电力普遍服务补偿机制有以下几种办法：
（#）从电费加价中收取补偿基金。美国的办法是设立“系统
效益收费”（23.），它是美国最常见的政策之一，是对电力用户
2456789 :;476专 稿
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的强制性收费（通常的标准以美分每千瓦时为基础征收），为公
益计划筹集资金，美国有 !" 个州建立了 #$%，估计从 !&&’ 年
至 ()!(年可以筹集 *+亿美元，主要用于 ,#- 和可再生能源
开发。据说采用从电费加价，从消费者那里收取的费用来资助
电力普遍服务是美国、新西兰、巴西、菲律宾等国家采用的典型
方式。采取这种方式对于工业发达国家来说，由于电力用户的
用电量多，而需要救助的弱势群体少，因此在电费中加价数量
不大，用户可以接受；而在一些落后的发展中国家电力用户的
用电量不多，而需要救助的弱势群体很多，在电费中加价数量
很大，这时公用电力的规模经济、范围经济被额外加价所掩盖，
当用户认为使用公用电力不会自己比修建自备电厂实惠，一
些大的工业和商业用户便会修建自备电厂，或者采取大用户
直购，来逃避 #$%。于是有人提出，自备电厂和大用户直购户应
当与其他用户一样承担系统效益收费。
（(）由政府对于电力普遍服务的费用与损失给予补偿。
!&&* 年世界银行与中国财政部等单位共同研究中国电力改革
战略选择课题时，当时课题组提出“公司化改组、商业化运营、
法制化管理”的改革方案，要求将非商业化的社会目标与商业
化经营目标严格分开，电力企业非商业化的社会目标包括两
个方面，即电力企业内部非商业化社会目标（如医院、住房、食
堂、幼儿园等）和外部非商业化社会目标（如低价支持贫困地
区、农业用电、支农产品用电、救灾用电等）。在电力体制改革
时，要具体框定非商业化的社会目标的范围、标准，核定达到非
商业化社会目标所需的费用和电力企业的损失，并由电力企
业与政府订立实现非商业化社会目标的责任合同，政府承诺
对电力企业所消费的费用与损失给予补偿。
据说美国就实行了低收入家庭的能源援助工程，帮助低收
入消费者支付部分能源费用。工程所需资金来自美国联邦政
府的税收，每年投入的工程资金约为 ()亿美元。在 () 世纪中
叶为了支持农村电气化，美国联邦政府向农村提供还款期长
达 +)年的无息贷款，都是属于这种模式。电力普遍服务是全社
会的责任，因此用国家的税收来支付比由用户交叉补贴来支
付要合理得多。
（*）以电力普遍服务的实施可能性来确定电力体制改革方
案。美国加州电力危机之后，世界银行撰写了“美国加州电力改
革与电力危机：发展中国家电力市场应汲取的教训”一文说：
“电力行业改革可能成功，也可能失败，加州的教训是酝酿不充
分。任何改革都必须密切关注改革的起始点，尤其是关注需要
解决的问题，以及解决这些问题的途径是否合适。”文章讲到
“改革的起始点”，认为四个方面的起始点特别重要，这就是价
格、发电容量、覆盖范围和监管机构。这里的价格和覆盖范围就
牵涉到普遍服务的问题。文章说：“改革的过渡策略应体现起始
条件和国家特色。例如：相对于起始条件为成本反应式定价和
供电能力过剩的其他国家，如果一个国家的起始条件为强制
定价（如价格低于成本）和供电不足，引入解除管制的电力批发
竞争就会有更大的政治风险。同样，在一个很少与邻国进行电
力联网的小国家，建立解除管制的电力批发市场是毫无意义
的。更好的策略是，在考虑建立解除管制的电力批发市场之前，
先使已有的企业民营化，向乡村用电提供补贴，加强与邻国的
电力联网（如中美洲）。从根本上来说，如果不首先确定需要解
决的问题，启动电力行业改革是毫无意义的。如果一个国家在
建立复杂的电力批发市场方面进展过快，就无益于解决现有的
问题，这样做就会导致损失的风险，这种损失可能是错过了对
电力行业进行根本性改革的“千载难逢”机遇。因此，电力行业
改革是一个高度政治化的过程。政策制定者需要保持警惕，如
果普通老百姓不能很容易地观察到改革所带来的某些“早期成
果”，那么必要的政治性支持就会迅速消失。”这就是说，如果改
革前的电价低于成本，电力体制改革后会提高电价；如果改革
时不能妥善地解决电力普遍服务和补偿机制，政府没有能力为
电力普遍服务买单，那么最好的办法是先建立电力企业的现代
企业制度，实现商业化运营（包括提高电价和建立普遍服务的
补偿机制），再进行电力行业竞争性的市场化改革。
印度的电力体制改革就是因为电价及普遍服务机制提供
和补偿机制没有解决好，使电力体制改革走了回头路。自 !&&!
年开始，印度就开始按照世界银行的指导进行自由化、私有化
的电力体制改革。第一阶段是对外国开放，让外国投资者建立
独立发电厂（.//），一时大批外资进入电力市场，给外资的优惠
大大超出外商的设想，其结果是电厂造价陡升、电价过高，超出
用电的承受能力，更不用说电力普遍服务，.// 计划因此失败。
第二阶段按世界银行改革方案重组电力工业，打破垂直一体化
（发输配分开），建立独立的输电公司，取消补贴，力求电价合理
化并建立电力管制委员会（01%#）和私有化。!)年之后电力部
门陷入严重困境：发电装机不足、服务水平没有改善、配电企业
吸引私人投资失败、低压电网管理混乱、输变电损失上升、电价
合理化成为泡影（因为电力成本上升速度大大高于电价可能上
升速度）、窃电更趋严重，电力企业严重亏损影响了市场融资能
力。印度国内认为按世界银行意见搞的这场电力改革完全失
败，失败原因是目的不明确，是世界银行照搬发达国家也没有
成功的做法，不能解决印度电力工业的实际问题。
目前印度为了解决普遍存在的缺电、穷人用不上电、农电
补贴、窃电严重、线损大等一系列实际问题，提出“人民电力改
革方案”，中心是如何满足用户的用电需要，恢复垂直一体化的
管理体制以适应供用同时完成的特点。他们准备将电力公司分
成三类：已折旧完的发电厂组成第一类公司，供电对象为穷人、
农业排灌和最基本的公用设施（自来水、路灯）。正在折旧的电
厂组成第二类公司，供电对象是现有的商业和工业用户及一部
分超指标用电和公用设施用电。拟建、在建和将投产的发电厂
组成第三类公司，供电对象为新涌现的大用户，这些电厂实行
竞争上网供电。但三类电厂都实行发输配一体化管理。
至于递增电价制度，如果初始的最低一档电价是为了照顾
弱势群体，则国外称之为生命线电价。中国香港中华电力公司
的电价表中还有长者电费优惠收费（凡年龄 2)岁或以上，独居
专 稿
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有竞争压力，政府做了许多应该由企业做的事情。在政府及其
所属部门的行政垄断控制和操纵下，垄断行业的企业并不是
真正的企业。政企不分，政资不分，从市场准入、原材料的提供，
到价格的制定、产量的规定，以及产品的销售，政府都直接进行
干预和控制，凭借行政手段实施垄断经营。其次，从产权结构
看，绝大部分企业都是国有的，有的虽然进行了公司制改造，但
并没有建立起规范的法人治理结构，政府不是把这些企业作
为一般的国有企业，按商业化原则进行考核和管理，而是更多
地把这些行业作为政府控制社会经济生活的工具，赋予这些
行业参与政府经济活动的各种特权，为其提供各种保护。再次，
从业务范围看，既承担了政府下达的政策性任务，也从事一般
的商业性经营。正是因为承担着政府的政策性任务，包括电力
普遍服务，垄断的电力企业才有了低效率经营的借口，企业预
算约束软化，即使亏损也能够依靠政府的补贴生存。最后，在对
企业的经营管理上，不是按照商业化原则进行企业的经营管
理，而是仍然套用行政部门的管理方式，按照行政区划设置业
务分支机构进行业务管理，实行严格的行政等级制度。
发展中国家由于政府对电力部门的普遍服务要求，把电价
定得很低，成为电力工业发展的最大阻碍。世界银行在一个报
告中说：“在许多发展中国家，电力收费标准一直是个问题，因
为政府对于通货膨胀、燃料、利润收益等引起的较高的成本而
调整电价进展缓慢，使电价严重偏低。世行对 2)多个发展中国
家电价标准的最新调查已经证明，在 !&;&<!&’’ 年的平均电
价，已从 !&;& 年每千瓦时 +=( 美分降为 !&’’ 年每千瓦时 *=’
美分，这种标准大约是经济合作发展组织国家（>0%,）标准的
一半。从调查中还发现，几乎 ’)?的电力公司的平均电价标准
没有包括长期增长的供电成本。这种电价政策除了鼓励电力
终端利用上的浪费和使提高能源效率和技术改造失去经济吸
引力外，这些电力政策还引起了电力部门的财政紧张，即大量
的资金投入后无法回收，企业自筹资金的能力丧失。在 +’?的
抽样国家净收益不足以补偿债务的 !=+ 倍（这是通常所需的最
低保险系数），其中 ()?的国家甚至还达不到 ! 倍，实际上这
些国家的电力公司如果没有政府的支援和借贷保证是无力承
担这些费用的。对 2)个发展中国家电力工业发展的财务来源
的考察表明，电力公司自有资金仅为投资需求的 !(?，这无法
达到银行所期待的目标，即与自筹资本金 ()?<2)?相比，也无
法与电力公司 () 世纪 2) 年代和 ;) 年代自筹资本金 *)?<
")?的水平相比，平均利润率也从 !&22<!&;* 年间大约 &?减
少到低于 +?。因此，在许多国家电力工业本来应该是调动国
内资源上发挥重要作用的部门，已经成为政府沉重的财政负
担。
这就是说在发展中国家，由于电力普遍服务需要对农村居
民和城市里的弱势群体给予电费补贴，制定优惠的低电价，但
是许多国家往往把补贴的低电价扩大化，甚至认为低电价对
国民经济发展和人民生活水平的提高有利，于是普遍实行低
电价。!&&( 年世界银行要求发展中国家改革电力工业体制的
首要问题是打破低电价有利的思想，把电价改革作为各项改革
的关键措施和前提条件，就是要严格限制补贴的低电价的范
围。
电力普遍服务成为政府介入电力工业的传统理论依据之
一，而电力普遍服务的滥用以致演变为低电价有利，破坏了国
有垂直垄断电力工业的基础，人们开始寻求改革之路，但是在
电力体制改革的征途中又被电力普遍服务所困惑。
& 电力体制改革中如何解决电力
普遍服务的提供机制
我国电力工业在引入竞争机制之前，一直由政府对产业的
进入、价格等方面实行严格的管制政策。厂网分开，引入竞争之
后，政府管制机构除了需对垄断经营的基础设施输配电环节实
施管制之外，更重要的任务是要解决以下三个方面问题：一是
瓶颈接入，二是网间互联互通，三是普遍服务及补偿问题。
这就是说，在电力行业引入竞争机制的改革前，需要解决
好普遍服务的提供和补偿机制。因为在电力垄断经营时，普遍
服务义务的实现主要是通过企业内部的交叉补贴，厂网分开，
引入竞争之后，企业内部的交叉补贴机制与竞争机制存在矛
盾，需要政府对普遍服务重新作出制度安排，探索建立新的普
遍服务提供和补偿机制，制定普遍服务的认证办法，明确界定
普遍服务的范围标准以及相关企业承担普遍服务的责任和义
务。对于电力普遍服务补偿机制有以下几种办法：
（!）从电费加价中收取补偿基金。美国的办法是设立“系统
效益收费”（#$%），它是美国最常见的政策之一，是对电力用户
#345678 9:365专 稿
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或与同等资格长者合居，领取符合资格领取综合社会保障援
助的住宅客户，给予每月首 *+, 千瓦时电量享受半价优惠，还
可以免缴最低收费），均属于电价制度。如果优惠电价造成的
损失由电力公司负责，则属于第一类，如果由政府补贴，则属
于第二类。而且这种优惠电价仅仅对用电时给予的电费优惠，
电力普遍服务还涉及扩大供电范围所支付的电网建设投资的
支付问题。
$ 中国电力普遍服务的特殊问题
（*）中国目前正处在电力普遍服务的关键时期。电力工业
尚处于弱小时期，不存在公共货物问题；当电力工业和经济非
常发达时，普遍服务业已实现，也不存在公共货物问题；只有
当电力工业发展到一定程度，电力供应已经基本普及时，人们
的收入水平较低，电费支出还是一种不大不小的负担时，最需
要普遍服务，而当前中国正处在这种状况之下。
（-）中国利用电力普遍服务来体现社会主义的优越性。自
中华人民共和国成立以来就重视普及电力供应，一直致力于
向全国公民提供廉价的电力，特别重视在农村普及用电，如农
电“三为”服务，“村村通电”工程，“电力扶贫共富工程”，农电
“两改一同价”工程等等。在现行的《电力法》中，第 ./ 条规定
“国家对农村电气化实行优惠政策，对少数民族地区、边远地
区和贫困地区的农村电力建设给予重点扶持。”第 +,条规定
“农村用电价格按照保本、微利的原则确定。农民生活用电与
当地城镇居民生活用电应当逐步实行相同的电价。”特别是从
*001 年开始的城网改造和农村“两改一同价”，政府和电力企
业共同出资对全国城乡电网进行了全面改造，被称为“德政工
程”、“民心工程”，充分体现了社会主义制度的优越性。可是供
电企业要承担起 2,,,3.,,, 亿元的电网贷款的归还本息任
务，要为农村、农业和农民以及支农工业提供优惠电价，据统
计 -,,-年全国县及县以下农村总用电量达到 /-*-亿千瓦时，
如果每千瓦时优惠 ,4. 元计算，则供电企业要为此支付 *..,
亿元，这里还不包括对城市居民用电的优惠，及对支农产品和
耗电大工业企业的优惠电价的补贴。总之，中国电力企业的优
惠电价数量很多，由于电力普遍服务而造成的损失是很大的，
是工业发达国家所不可比拟的。
（2）中国的电力普遍服务具有全国性的交叉补贴。中国在
计划经济年代电力工业部（包括水利电力部等）主管全国的电
力工业，实行全国性的统收、统支，东南沿海各省（市、自治区）
电价高收入也高，而中西部地区各省（市、自治区）相对电价低
收入低，早就形成了全国性的交叉补贴，特别是象西藏地区的
电力，电力成本高于电价，西藏电力完全依靠中央政府和电力
工业部扶持下建设起来的。
（.）中国要实现电力普遍服务的难度中西部地区要比东部
地区大。
到 -,,- 年全国乡通电率达 014+.5，村通电率达到
014/*5，户通电率达到 ，但是人均生活用电量沿海东部
各省（市、自治区）都比中西部高得多；乡、村、户通电率也都是
东部高于中西部。东部地区经济实力强，需要补贴的电量和补
贴的额度小，而中西部地区经济实力不如东部，但需要补贴的
电量和补贴的额度大。
从上面分析可以看到，中国的电力普遍服务具有特殊性。
首先中国目前农业人口所占的比例很大，与工业发达国家只占
几个百分点的情况有很大差异，中国的农民和城市里的弱势群
体需要电力普遍服务的照顾与补贴；发展可再生能源发电，城
市垃圾电站发电需要给予补贴；发展水电、核电和天然气发电
也需要补贴；如果一方面有大量的补贴需要分摊，一方面又有
大量用户实行直购或修建自备电厂逃避交叉补贴，那么由电网
供电的其他用户是否能承担得起众多的交叉补贴。所以在电力
体制改革中有必要研究以下几个问题：在电力普遍服务范围内
对那些服务对象应当给予补贴；明确电力普遍服务的补贴标准
及补贴总的额度；开发可再生能源发电，开发水电、核电、天然
气发电所需要的补贴额度；这些补贴如果由其他电力用户来负
担，不同的地区的用户电价会提高到什么样的水平；这些用户
是否能承担？是否愿意承担？是否需要由自备电厂和直接购电
大用户也来承担交叉补贴？是否可以由中央和地方财政承担电
力普遍服务的交叉补贴，如果确定由政府来承担，那么在电力
体制改革之前政府应当在财政上应做好准备。
从以上分析可以看到，电力工业由垂直垄断的国有企业向
厂网分开，竞争上网的市场化方面改革，对电力生产关系调整
的力度很大，有许多问题需要研究解决，电力普遍服务仅仅是
其中的一个小问题，但是这个问题如果不能妥善解决，将会影
响整个电力体制改革的进展。我们需要研究中国电力普遍服务
的特殊情况，研究它的内涵，制定服务标准，建立适应中国特殊
情况的电力普遍服务体系，落实电力普遍服务补贴资金的来
源，只有在这种情况下，电力体制改革才能顺利进行。
作者简介：朱成章，浙江上虞人，*02- 年出生，教授级高级
工程师。政府特殊津贴获得者，中国电力企业联合会业务咨询，
中国国际工程咨询公司专家委员会专家，政府价格工作专家咨
询委员会委员，国际能源经济协会中国分会委员。
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