控制性详细规划
第一篇 控制性详细规划基础理论
第一章 控制性详细规划的涵义、特征与作用
第一节 控制性详细规划的涵义
城市总体规划→城市规划（分区规划）→城市详细规划
控制性详细规划﹢修建性详细规划
城市规划 urban planning
对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、
具体安排和实施管理。
城市总体规划 comprehensive planning
对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综
合部署和实施管理。
分区规划 district planning
在城市总体规划的基础上，对局部地区的土地利用、人口分布、公共设施、城市基础设
施的配置等方面所作的进一步安排。
城市详细规划 detailed plan
以城市总体规划或分区规划为依据，对一定时期内城市局部地区的土地利用、空间环境
和各项建设用地所作的具体安排。
修建性详细规划 site plan
以城市总体规划、分区规划或控制性详细规划为依据，制定用以指导各项建筑工程设计
的设计和施工的规划设计。
《城市规划基本术语标准》（GB/T50280－98）
控制性详细规划：以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和
使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。
《上海市城市详细规划编制审批办法》
控制性详细规划：指市和区、县人民政府根据城市各层次总体规划和地区经济、社会发
展以及环境建设的目标，对土地使用性质和土地使用强度、空间环境、市政基础设施、公共
服务设施以及历史文化遗产保护等作出具体控制性规定的规划。
第二节 控制性详细规划的特征
控制性详细规划具有以下特征：
一、控制引导性和灵活操作性
1.控制引导性
对城市建设项目具体的定性、定量、定位、定界的控制和引导。
从以下 6 个方面进行控制：土地使用性质细分及其兼容范围控制；土地使用强度控制；主要
公共设施与配套设施控制；道路及其设施与内外交通关系控制；城市特色与环境景观控制；
工程管线控制。
2.灵活操作性
⑴ 适应城市快速发展，简化规划管理
⑵控制指标留有“弹性”，某些指标可以在一定范围内浮动
二、法律效应
1.城市总体规划法律效应的延伸和体现
2.总体规划宏观法律效应向微观法律效应的拓展
三、图则标定
1. 控规法律效应图解化的表现
2.用一系列控制线和控制点对用地和设
施进行定位控制
第三节 控制性详细规划的作用
一、承上启下，强调规划的延续性
1. 规划设计
具有宏观与微观、整体与局部的双重属性，既有整体控制，又有局部要求；既能继承、
深化、落实总体规划意图，又可对城市分区及地块建设提出直接指导修建性详细规划编制的
准则。
2.规划管理
将总体规划宏观的管理要求转化为具体的地块建设管理指标，使规划编制与规划管理及
城市土地开发建设相衔接。
二、与管理结合、与开发衔接，作为城市规划管理的依据
控规能将规划控制要点用简练、明确的方式表达出来，作为控制土地批租、出让的依据，
正确引导开发行为，实现规划目标，并且通过对开发建设的控制，使土地开发的综合效益最
大化。有利于规划管理条例化、规范化和法制化，有利于规划和管理以及开发建设三者的有
机衔接。
三、体现城市设计构想
对城市设计主要以引导为主，按照美学和空间艺术处理的原则，从建筑单体环境和建筑
群体环境两个层面对建筑设计和建筑建造提出指导性综合设计要求和建议，甚至提供具体的
形体空间设计示意，为开发控制提供管理准则和设计框架。控制指标主要有建筑色彩、建筑
形式、建筑体量、建筑群体空间组合形式、建筑轮廓线控制等。
四、城市政策的载体
1.控规的编制和实施过程中包含城市产业结构、城市用地结构、城市人口空间分布、城市环
境保护、鼓励开发建设等各方面广泛的城市政策的内容
2.通过传达城市政策方面的信息，在引导城市社会、经济、环境协调发展方面具有综合能力。
市场运作过程中各类经济组织和个人可以通过规划所提供的政策，辅以城市未来发展的相关
政策和信息来消除在决策时所面对的不确定性，从而促进资源的有效配置和合理利用。
思考题
1．什么是控制性详细规划?
2．简述控制性详细规划的特征和作用。
第二章 控制性详细规划产生的背景及历程
第一节 控制性详细规划产生的背景
一、城市建设方面的要求
(一)土地使用制度改革提出新问题
土地由无偿使用变为有偿使用，要求规划与之相适应，应满足土地招投标出让的管理及
技术要求。
(二)建设方式与投资渠道变化带来新要求
1.土地的投资者由单一的城市政府变为国家、集体、个人及企业等多方，出现了投资渠道的
多样化和利益主体的多元化 。
2.投资者对城市的开发和建设各有不同的要求，城市开发建设的方式也多种多样，零星建设、
无序建设和盲目建设等自行分散建设方式影响城市的合理布局和城市面貌的完整性。
(三)城市经济、产业等结构的大调整所提出的新要求
产业结构的调整，必然引起城市土地配置和城市空间形态的变化。对此，城市规划应该
加以积极的引导，并在方法、理念上做出相应的对策。
二、规划管理方面的要求
(一)土地管理的观念与方法的转变
1.控规根据区位的不同，采用不同的控制要求，合理确定土地价格；
2. 在行政调节之外，要依靠经济、法律、技术并用的调节手段来实现城市规划的意图。
(二)房地产开发的管理方式的转变
对土地的投放引入市场机制，采用投标的方式，由中标者进行开发，并对房地产开发活动采
取来自政府有效的规划干预，形成了对房地产开发的支持、引导、制约并用的管理模式。
三、新形势下对规划设计工作的要求
(一)城市规划要适应规划管理工作的要求
市场经济条件下的规划管理工作，不仅比计划经济时工作量大，而且更艰巨复杂，对规划决
策的科学性和管理的效率提出了更高的要求。
包括用地控制指标、环境容量控制指标、建筑形态控制指标、交通控制内容、城市设计引导
及控制要求、配套设施体制等控制要求。
为城市每一块土地租让提供招议标底条件与管理准则，并有利于对修建性详细规划的管理，
为具体建设项目提供规划设计条件，可以较好地满足新形势下规划管理的要求。
（二)要求规划具有弹性
首先对土地进行地块的划分，对不同地块提出了详细的开发控制指标
同时提供了一种弹性范围，比如规划地区用地性质的兼容性及相互替代、用地控制指标的变
化幅度等
(三)要求下一层次规划符合总体规划的意图
控制性详细规划作为总体规划和修建性详细规划两者之间有效的过渡与衔接，起到深化前者
和控制后者的作用，确保规划体系的完善和连续。
(四)要求具体体现城市设计构想
对区域的建筑形象进行控制，以便取得地段整体协调的效果，并能有效地指导修建性详
细规划的编制。
第二节 我国控制性详细规划的发展历程
1980 年，美国女建筑师协会访华进行学术交流，带来了一个新概念——土地分区规划
管理(区划法 zoning)。
1982 年，上海虹桥开发区的规划，为适应外资建设的要求，编制了土地出让规划，首
先采用 8 项指标对用地建设进行规划控制。
1986 年 8 月，上海市城市规划设计院承担了部级科研课题《上海市土地使用区划管理
研究》，课题对国内外城市土地使用区划管理情况进行了深入研究，在消化吸收国外区划技
术的基础上，从我国的实际出发，提出了我国城市采取的土地使用管理模式应是规划区划融
合型，即是控制性规划图则、区划法规结合的匹配模式，通过研究，编制了《城市土地使用
区划管理法规》、《上海土地使用区划管理法规》文本及编写说明，制定了适合上海市的城市
土地分类及建筑用途分类标准，并对综合指标体系中的各种名词作了详尽的阐述，减少了解
释的随意性，具有普遍意义。1990 年建设部组织专家对该课题进行评审，肯定了区划技术
对土地有偿使用和规划管理走向立法控制的重大作用。
1986 年 8 月，在兰州召开的全国城市规划设计经验交流会上，上海市虹桥开发区和兰
州城关区规划的经验得到了与会者的重视。虹桥开发区规划受到了外国专家的肯定。兰州城
关区规划是在 14m。的中心区用地上全面布置了建筑，规划手法采用传统模式，但目的是为
了满足建设管理的需要，与传统的详细规划有很大不同。
1987 年，厦门、桂林等城市先后开展了控制性详细规划编制工作。同济大学编制的厦
门市中心南部特别区划，通过 10 项控制指标，把城市规划的意图落实到具体地块上。同时，
规划为每个地块设计了一张示意图，直观形象地表达了不同区划指标下的建筑形态，为开发
商和管理部门使用区划创造了便利条件；清华大学则在桂林市中心区作了详细规划研究，具
体做法是在基础研究和规划专业研究的基础上，将中心区用地按区、片、块逐项划分为基本
地块，并为每一基本地块的综合指标逐一赋值。然后通过这些系统完整的综合指标体系对城
市建设加以控制引导。这两项规划，引入了区划的思想，借鉴了虹桥开发区规划的做法，结
合我国城市规划的实际情况，初步形成了一套较为完善的控制性详细规划编制的基本方法。
中国城市规划设计研究院在苏州古城桐芳巷居住街坊改造规划中注意了控制性详细规
划的研究，对街坊用地进行了三个层次的区划，即街坊现状综合评价性区划、街坊改造开发
经营意向性区划和街坊改造开发控制管理性区划，将物质空间规划与改造实施的经营管理控
制性规划结合起来，对旧街坊作了投入产出的经济分析，为旧街坊的改造开发提供了规划依
据。
1987 年，广州开展了覆盖面积达到 70km。的街区规划，并制定颁布了《广州市城市规
划管理办法》和《实施细则》两个地方性法规，使城市规划通过立法程序与管理结合起来。
1988 年，温州城市规划管理局编制了温州市旧城控制性详细规划，制定了《旧城区改
造规划管理试行办法》和《旧城土地使用和建设管理技术规定》两个地方性城市法规。
1989 年 8 月，江苏省城乡规划设计研究院承接了省建委《苏州市古城街坊控制性详细规划
研究》课题，于次年 10 月编制完成。课题对控制性详细规划几个重要问题，如规划地块的
划分、综合指标的确立、新技术运用以及它同分区规划的关系等方面作了较详细的研究，并
据此编写了《控制性详细规划编制办法》(建议稿)。
1991 年，东南大学与南京市规划局共同完成的《南京控 f性详细规划理论方法研究》课题，
对控制性详细规划作了较为系统的总结。
1991 年，建设部颁布实施了第 12 号部长令《城市规划编制办法》，明确了控制性详细
规划的编制内容和要求。
1992 年，建设部下发了《关于搞好规划、加强管理，正确引导城市土地出让转让和开
发活动的通知》，对温州市编制控制性详细规划引导城市国有土地出让转让的做法进行推广。
1992 年，建设部颁布实施了第 22 号部长令《城市国有土地出让转让规划管理办法》，
进一步明确，出让城市国有土地使用权之前应当制定控制性详细规划。
1995 年，建设部制定了《城市规划编制办法实施细则》进一步明确了控制性详细规划
的地位、内容与要求，使其逐步走上了规范化的轨道。
1996 年，同济大学在全国率先开设控制性详细规划本科课程。
1998 年，深圳人大通过了《深圳市城市规划条例》，把城市控制性详细规划的内容转化
为法定图则，为我国控制性详细规划的立法提供了有益的探索。
第三节 国外、港台地区相关规划类型简介
一、德国规划体系及建设规划图则
德国的地方规划，亦即城镇规划，包括两个部分：土地利用规划和建设规划图则。
1891 年，法兰克福首先使用了土地分区的方法来管理城市土地。它将城市区分为 6 个
区，主要是确定城市土地利用性质，控制建筑密度和建筑体积(容积率)。在住宅区和混合区
内，为控制高密度住宅的发展，均规定每户占地面积。
从 19 世纪末至今，德国遵循 1774 年制定的普鲁士通法的规定： “一般情况下，每个
所有者都允许拥有自己的地产和建筑，允许改建其建筑，但是不允许任何建设、改建损害和
危害公共利益，损害城市和公共广场的外貌形式。”为此，德国制定了关于防火、交通和日
照的城市建设法规，确定了城市建设必须遵循的技术规范，制定了有关建筑高度、间距和院
落大小的规定，20 世纪以后，德国城市规划法认为，除了道路之外，城市的开敞绿地以及
公共活动服务的建设用地也属于城市的公共利益，道路的宽度与其两侧建筑的功能和规模有
直接的关系，为了维护公共利益，要求对这些建筑的功能和体量做出详细的规定。
二、美国城市规划体系及区划法
(一)美国城市规划概况
美国的城市规划体系可分为两个层面：综合规划和区划法规。
综合规划是地方的发展规划，是制定城市的中长期战略目标以及土地利用、交通管理、
环境保护、基础设施等方面的发展准则和空间策略，为城市的各分区和系统实施性规划提供
指导性框架，不足以成为开发控制的直接依据，由于各州的立法差异，编制综合规划并非所
有地方政府的法定职能。
区划法规是美国城市中进行开发控制的重要依据，在发展控制方面，区划是地方政府影响土
地开发的最主要手段。
(二)区划法产生的背景
无节制的滥用土地造成了城市卫生条件下降，阳光和新鲜空气丧失，火灾危险增加以及
城市面貌和公共环境遭到破坏等恶果。为了城市的整体利益，政府需要有管理城市土地的权
力。
(三)区划原理
区划是将地方政府所辖的土地划分为不同的地块，对每个地块制定管理规定的规划。确
定每一地块的用地性质和有条件允许混合使用的用途，同时引入了城市设计的思想，确定了
土地开发的物质形态方面的要求和控制指标。
(四)区划的主要内容和方法
一部典型的区划法规包括两方面的内容，即对规划进行界定的条例文本和确定地块边界并运
用条例条款的区划地图。条例文本包括：内容和目的、定义、地块边界轮廓、各项规则的清
单、规划委员会、上诉委员会、立法机构、具有相应司法权的法庭和职责、区划地图的编制
和审批程序、区划地图与综合规划的一致性要求、不同手续的成本以及有关申请、上诉等程
序的规定。
其编制形式因城市而异，但基本内容大同小异，一般主要包括：
1．确定用地性质
用地划分为三类基本区划地区：居住、商业和工业，而将设施和辅助用地划分为特殊用途。
由于上述土地分类较少，相容性差，愈来愈不适应城市的发展，因此，在区划法中又增加了
许多新的土地利用类型，如：
(1)混合利用区
一般为商业和住宅混合使用建造区。
(2)特殊使用区
为保护具有突出传统特征或为城市发展而限定的特殊保护地段。
(3)有限开发区
仅在满足区划法规定的某些条件下才允许开发的地区。
(4)集合建设区
多为在住宅区内为争取好的环境而集中建设的地区。
(5)鼓励建设区
允许给予一定的优惠条件换取某些公众利益需要的地区。
2．开发强度
开发强度通过土地利用的定量控制指标反应出来，包括用地面积、容积率、建筑密度、
旷地率。
(1)容积率
容积率是一个用于控制建筑容量的原则性的容量规定，它反映了建筑的可使用面积数量
与建筑占地之间的关系。
(2)旷地／旷地率
在一定的居住区内，开发行为必须提供旷地或称开放空间，这个要求是通过旷地率(OSR)来
控制的，它反映了开放空间占总建筑面积的百分比。
(3)建筑密度
指建筑物正投影占地块面积的比率。
3．环境与设施
(1)院落
一般每座居住建筑要求一个 9．14m2 的院落。
(2)高度与退缩
为提供街道与院落的开敞感和光照，在多数中、高密度区，沿街建筑的前墙高度由一个
高度值或层数所规定，超过这个高度时，建筑物要按一个理论的倾角进行退缩
(3)密度
该指标用于控制人口，因此只适用于居住区，如人口密度。密度控制是一种开发饱和度
的控制方法，以便使城市可以有计划地安排所需的学校、公用设施和交通设施。
(4)停车场
区划法也要求多数新开发的项目配建街区内的停车场，新开发的集中停车场有助于缓减路边
停车造成的拥挤，区划法规也要求在商业区和工业区设置街区内的货车停车场位。
(5)标牌
各区的标牌尺寸和位置均由区划法规做出规定。
(6)执行标准
工业用地和一定强度的商业用地必须执行噪声控制、空气污染和产生干扰行为的标准。
区划法规规定可接受的最低标准，并且提供建筑所有者必要的环境条件如日照、空气、通风
以使其共享一个更安全、更适居的环境。
(五)区划法编制形式
区划法一般通过文字和图表表达
文字部分包括条款规定和名词定义
1.条款规定包括
⑴规划土地用途
规定各种“用地类”里可容许的用途。
三大类：住宅、商业、工业
此外：农村、休憩、环境保护用地及混合用地
规定形式：
指定哪些是允许的用途，没有制定的市不被允许的
⑵规划人口指标
①规定单位面积上的住户数
②单位面积上的人口数和单位面积上的职工数
⑶确定建筑指标
前后左右距离、建筑高度、建筑密度、容积率
⑷确定交通指标
规定停车用地
一般以户数、人口或建筑面积来确定
2.图表
以用地分区图为主，将文字条款中阐述的分区界限，使用性质在地图上标示出来。
(六)区划法具有参照意义的条例
1．“整体计划发展”条例
即放宽传统密度限制条例的硬性规定，以鼓励整体的、有条件的大规模发展，只规定整
个用地密度的总体指标，一般用于住宅及整体计划的商业发展。
2．“开发权转让”条例
用于保护在市中心高密度、高地价的地区内有价值的建筑群和古建筑。在这些区域，建筑容
积率受到一定的影响。为使业主的经济利益不受损失，允许业主将其“发展容积”(以建筑
面积算)转卖给其他的开发者(也称作容积率转移)
3．特殊地区条例
用于大学和医院之类地区，减少这些地区和邻里的摩擦，并增加区内各种用途的兼容性。
4．区划奖励
区划奖励是政府运用规划权来引导开发商公益性投资的手段。根据 1961 年纽约市区划修订
条例，如果开发商在其基地内提供公共广场等开放性空间，则容积率可以增加 20％。
5．土地储存(Land Bank)
这是指政府在将要开发的地区，事先征购大量的土地，然后根据需要，可以统一规划，
统一开发土地。这样，规划可以处于较主动的地位，克服土地由私人控制所造成的区划被动
性。
三、日本城市土地使用规划
日本城市土地使用规划分为地域划分、区划制度和街区规划三个基本层面。每个层面的
土地使用规划都包括发展政策和土地使用管制规定两个部分。
(一)地域划分
地域划分与城市规划区的交通网络规划、公共设施规划和土地调整计划相结合，目的是
防止城市无序蔓延，控制城市形态和土地配置，提高公共设施的投资效益，确保城市的协调
发展。
(二)区划制度
土地使用区划是日本城市土地使用规划体系的核心部分。城市化促进地域划分为 12 类土地
使用分区，包括 7 类居住地区、2 类商业地区和 3 类工业地区。
土地使用分区是为了避免用地混杂所造成的相互干扰、维护地区形态特征和确保城市环境质
量。
在 1964 年，引入了容积率作为建筑容量的限制规定。
建筑物的斜面管制界定了建筑物的“外壳”，以确保城市环境质量的最低限度(特别是日照
要求)。
土地使用分区的法定依据是城市规划法和建筑标准法。城市规划法规定土地用途、地块
面积、基地覆盖率和容积率，建筑标准法则涉及到建筑物的具体规定(如斜面限制和阴影限
制)。
(三)街区规划
街区规划范围为数公顷，针对街区的特定情况，对于土地使用区划的有关规定进行细化，
并对建筑和设施的实际建造进行详细布置。。
街区规划内容包括规划文件和规划图则，有时还附有地区景观意象图示，以帮助公众对
于规划意图的理解。规划文件包括发展政策和物质规划两个部分。发展政策部分阐述地区发
展目标以及实施策略，不具有开发控制的法律效力。物质规划包括土地使用、公共设施(如
车辆通道、公园和其他开敞空间)、建筑设计(除了容积率、基地覆盖率、地块面积、建筑后
退和高度以外，还包括建筑物的形态和外观)和保留树木的规定。
四、香港城市规划体系及开发控制 (一)地区图则
地区图则分为法定图则及政府内部图则两类。
法定图则根据《城市规划条例》而制订，包括分区计划大纲图和发展审批地区图。分区计划
大纲图明确规划分区内的拟议土地用途(包括住宅、商业、工业、游憩用地、政府／团体／
社区用地、绿化地带、保护区、综合发展区、乡村式发展、露天存货或其他定用途)和主要
道路系统。分区计划大纲图附有注释，列出分区内通常准许的用途(第 1 栏用途)，以及其他
须取得规划委员会许可的用途(第 2栏用途)。发展审批地区图主要为非城市地区而制订的过
渡性图则，有效期为 3年，期间可由分区计划大纲图取代。
政府内部图则有发展大纲和详细蓝图，更详尽地表明区内土地用途及道路骨架等，一经批准，
政府部门都要依据其内容贯彻。
(二)租约——控制土地的开发利用
政府通过租让土地，由租约来控制土地的开发利用，香港的土地归政府公有，其土地政
策的核心是土地的租用制。政府土地租给开发商和土地的使用者，其途径有 3 种：
(1)公开拍卖土地使用权，卖给出价最高的竞投者；
(2)招标：政府事先审查土地开发方案，并有严格的限制；
(3)私人契约：主要用于公共事业的开发、低收入住宅、市政设施等。
政府通过三种方式将土地出租，并同时用租约(地契)规定土地用途，土地租用限期的每
年应缴纳地租。租约(地契)是土地出租者即香港政府和承租人之间的一种法律合同，其内容
包括租期、出租价值、可续地契和不可续地契的续期、地契条款、修订及政府对土地的回收
等。其中和城市规划密切相关的政府部门对开发商进行控制的重要依据是地契条款，即地契
附加条件。这些附加条件一般包括下列内容：
(1)土地使用性质：
(2)建筑控制：建筑类型、高度、容积率、覆盖率、后退红线等；
(3)建筑形式及组合方式：要求承租人新建的建筑必须与相邻的建筑是同一形式
的，在高度、特征及外观上都要与环境协调；
(4)道路：地块内的所有街巷都要符合政府规定；
(5)绿地：地块内绿地的形式和设立要由政府审批，而其日常维护由业主负责；
(6)防干扰：业主不对邻近地块产生任何不良影响；
(7)停车场：政府须审查地块内的单位建筑面积车位数是否符合要求；
(8)建筑违约诉讼：建筑工程须符合所有地契附加条件和所有相关条例法规；
(9)其他类包括：奖励条款，交通接口，污水处理等；
(10)完工时间：一般规定土地出让后 4 年完工。
这样，政府通过将规划要求纳入地契附加条件之中而实现其规划意图。
国外及港台地区相关规划类型的成功经验对于我国的控制性详细规划有很好的借鉴意
义，其中主要包括以下一些方面：
(1)立法是城市规划和城市土地开发控制的关键所在。
(2)区划是规划图则与法规的结合物。
(3)城市规划的操作，包括一整套实施的程序、步骤和方法，以及执法体制都要是一个
完善的系统。
思考题
1．简述我国控制性详细规划产生的背景和历程。
2．通过对德国、美国、日本、香港类似于控制性详细规划类型的介绍，试比较我国控制性
详细规划与它们的异同。
3．简述美国通则法和英国案例法进行规划管理和控制的不同点。
