社会保障制度
SOCIAL SECURITY SYSTEM
在构建“和谐社会”、建设新农村的今天，农村
养老保险越来越受到政府和广大学术界的关注。
2007年中央一号文件《中共中央国务院关于积极
发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若
干意见》 中首次出现了“探索建立多种形式的农
村养老保险制度”等表述。 2008年 2月 18日，劳
动和社会保障部农村社会保险司副司长刘从龙
在广州举行的”全国农村计划生育家庭养老保险
论坛”又明确指出，中国将加快建立新型农村养
老保险制度，观念上要从以城镇和城镇职工社会
保险为重点向建立覆盖城乡居民的社会保险制
度转变，新型农村养老保险制度要建立由个人缴
费、集体补助、政府补贴相结合的三方筹资方式，
并坚持以个人账户为主。
有的学者认为， 农村养老保险的停滞潜伏着
巨大风险，主张分类、分层解决农村养老保险问题
(郑功成，2002)。 还有的认为，中国农村社会养老保
险宜“进”不宜“退”，宜早不宜迟，“进”应该是正视
现实，在具备一定的条件的基础上循序渐“进”，而
不是不顾客观情况的一哄而上 (王芳、 王天意，
2005)。还有的认为，鉴于农村人口老龄化的加速和
计划生育对家庭养老功能的削弱， 以及市场经济
发展的需要，故在农村社会保障的发展过程中，在
重视社会救助的同时， 要把社会养老保险作为重
心来抓(刘书鹤，2001)。 [1]
政府制定的政策、 理论上积累的大量文献资
料以及实践中获取的丰富经验， 对农村社会养老
保险的发展起到了积极的引导、启示和借鉴作用。
但是，在农村社会养老保险这一课题的研究中，仍
存有许多争论与分歧。
一、国家(政府)责任的本位体现与个人责任
探讨养老保险中的政府责任与个人责任的预
期目标是如何配置个人与政府养老责任， 最终实
现养老领域以至整个社会总福利的改善。 面对新
的社会经济制度， 建立农村社会养老保障体系不
但是政府的责任， 而且也是个人必然的和必要的
选择。 未来的养老保障，既不是国家保障，也不是
家庭保障，而应该是以国家(政府)、个人为责任主
体，国家主导的社会化保障模式。
(一)国家(政府)责任
有的学者认为，社会保障是国家责任，它应当
通过税收来解决全体国民的社会保障问题 (刘福
农村养老保险歧义问题再分析 *
周惠萍
摘 要：在构建“和谐社会”、建设新农村的今天，农村养老保险越来越受到政府、理论界和广大学术
界的关注。 政府的政策规定、理论上积累的大量文献资料、实践中获取的丰富经验，对农村社会养老保险
的发展起到了引导、启示和借鉴作用。 但是，在农村社会养老保险这一课题的研究中，仍存有许多争论与
分歧。“家庭养老”、“土地养老”与“社会养老”有机结合是农村养老模式理性的选择。对农民工“进城”、“回
乡”，还是走“第三条道路”等问题进行了再分析。同时，还明确指出政策规划的合理性、可行性与其特定的
情境密切相关。
关键词：农村养老保险/农村养老模式/特定情境
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垣，2001)；有的学者认为，政府在社会保障中只能
承担有限的责任， 有限责任的下限是保障水平与
财政能力相适应， 上限是社会保障水平与社会保
障的性质相一致(陈树文，2003)；有人认为，无论社
会保障制度如何改革， 政府均肩负着主导社会保
障制度的责任， 这种责任既不仅仅是社会保障资
金不足时的兜底责任，也不是完全责任，而是保障
人民基本生活并确保全体人民能够参与分享社会
经济发展成果的责任(郑功成，2003)；有人认为，社
会保障不能搞成一个纯粹的国家福利和政府行
为，主张政府扮演最后出台的角色(何平，2002)。 [2]
从政府方面来说， 不能以对农村居民没有承
诺为借口来拒绝建立相应的社会保障制度 (郑功
成，2002)；政府必须在农村社会养老保险制度建立
和运营中起主导作用(陆解芬，2004)。
笔者认为，基于公共经济学理论的观点，养老
保险是一种“准公共物品”，那么政府介入养老领
域有其合理性和必然性， 并在此领域中居于主导
地位。 政府应予以社会保险一定的财政补贴，承担
社会保险的运行成本；充分发挥其监管责任，保证
社会保险制度的正常、健康、高效运转，保持基金
的保值、增值。 值得注意的是，政府在社会保险实
施中的责任应逐渐降低， 责任目标应主要集中在
监管责任上。
政府之所以能够成为养老制度中的一方责任
主体， 主要在于政府介入养老领域中或者干预养
老保险， 能够解决个人及家庭所不能够解决的问
题， 能够实现个人和家庭所不能实现的社会总福
利的改善及个人生活福利的提高。
(二)个人责任———养老保险本身具有明显的
“私人特征”
1.技术手段、经济成本上的排他性和消费上的
稀缺性决定了养老保险本身具有明显的“私人特
征”。 无论是纯粹意义上的“公共物品”，还是“准公
共物品”，都具有非排他性和非竞争性特征。 根据
养老保险的属性，我们视其为“准公共物品”。 但
是，技术手段、经济成本上的排他性和消费上的稀
缺性决定了养老保险本身又具有明显的“私人特
征”。“其明显的‘私人性’内在地要求以个人责任
的方式解决社会成员的养老问题”。 [3]
2.生命周期内的再分配具有明显的“个人保
险”性质。 莫迪利亚尼等人的“生命周期假说”认
为，一个典型的理性消费者，追求的是其生命周期
(工作期和非工作期)内一生效用的最大化，由此而
来的消费行为会导致个人收入和储蓄在其一生中
的“驼形分布”，因此，理性消费者会将他的收入(储
蓄部分) 在其生命余年中按均匀的速度进行消费，
即消费的平滑。 这种消费的平滑本质上是收入的
延迟支付或延迟消费， 在其实现方式上可以采用
个人或市场的形式如个人养老计划或商业保险，
也可以通过制度化养老安排来实现。 当个人以“收
入的延迟支付或消费”的方式，在个人生命周期内
实现消费的平滑时， 是一种个人生命周期内的再
分配，“这种生命周期内的再分配具有明显的‘个
人保险’ 性质， 体现出来的是个人理性与个人责
任， 即由个体的社会成员以保险形式通过收入延
迟支付解决自己的年老风险， 保证老年期的基本
生活。 [2]
因此，个人承担自己的养老责任，是任何理性
个人的自发意识和自发行为， 不需要任何的外力
激励或强制。
(三)国家(政府)与个人共同构成正式的制度化
的养老责任主体
为了达到社会制度的边际调整均衡状态，
实现社会福利的最大化， 重要的前提条件是国
家 (政府 )与个人共同构成正式的制度化的养老
责任主体。
二、农村养老模式
(一)争论中的农村社会养老保险模式选择
1.现阶段的养老模式仍是以家庭为主，还是农
村家庭养老功能在逐步淡化、弱化？ 有学者认为，
在相当长的时期内， 建立农村社会养老保险制度
仍然要采取以家庭养老为主、 社会供养为辅的模
式(阎昆，2000)。 我国“未富先老”的形势提出了继
续农村家庭养老的客观要求， 但农村家庭养老能
否继续维持， 关键在于能否保持或建立农村家庭
养老所需的运行环境，即物质环境、思想环境和社
会环境(姚远，1999)。 张仕平在肯定家庭养老主体
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地位和主渠道作用将长期存在的同时， 指出家庭
养老的传统内容会更新， 新型的家庭养老才是养
老社会化之前农村最主要的养老方式。
但是，有的学者却认为，家庭养老模式在中华
民族历史上运行良好，但到 20世纪末其依赖的社
会经济基础却出现了动摇。 在当前没有普遍建立
起有效的替代模式之前， 家庭养老作为良好的传
统应该继续发挥其“余热”，但这只能是权宜之计。
如果仍片面提倡农村以家庭养老为主， 将不利于
新的更可靠的老年经济供养方式的建立。
更多的研究从微观经济个体的养老需求与供
给出发进行分析，认为由于农村家庭的小型化，大
量青壮年农民流向城市， 老年农民社会地位下降
等原因造成了近年来农村家庭养老功能的逐步淡
化、弱化。
2.“土地换保障”、“实物换保障”和“住房换保
障”的养老模式。 有的学者提出“土地换保障”的政
策建议 (陈颐，2000；楼喻刚、金皓，2002；常进雄，
2004；张时飞、唐钧，2004；于淼，2006)，即从土地征
用款中确定一定数额， 建立失地农民的基本社会
养老保险制度。
土地是广大农民赖以生活的基础。 土地对农
民而言，既是生产资料，也是生活资料。 尤其是在
家庭联产承包责任制推行以后，农村老人可以依
靠土地收入解决一部分生活来源。 在现有的生产
力发展水平之下， 土地可以维持最基本的生存，
可以说土地是他们最稳定也是最后一道养老保
障安全网。
卢海元(2003)在《实物换保障：农村社会养老
保险制度的创新之路》一文中指出，“实物换保障”
是根据不同的对象，以特定方式将其拥有的农产
品、土地和股权等实物转换为保险费，分别设计
现实可行的社会养老保险制度方案。 年轻农民实
行“产品换保障”制度；老年农民和被征地农民实
行“土地换保障”制度；进城农民工实行“产品换
保障”＋“土地换保障”的“双轨制”；乡镇企业职工
实行“股权换保障”＋“产品换保障”＋“土地换保
障”制度。 [4]另外，李迎生、潘岳、袁友文(2006)等人
还提出了“住房换保障”等理论。 通过向银行、保
险部门或其他相关机构抵押自己的住房，再由这
些机构向抵押者定期给付一定资金，采取“房产
抵押，终身支用”的方式，从而实现抵押者自我养
老的目的。
3.“三结合保障”的养老模式。 陈彩霞(2002)认
为，家庭养老、集体养老和社会养老保障是目前大
部分农村地区的三种基本养老方式。 杨翠迎(2005)
认为，面对庞大的农村人口群，单纯地靠哪一种养
老方式都难以担此重任，只有发挥家庭养老、社会
养老保险、 社区养老三种主流保障方式的合力作
用，方能解决中国农村社会养老保障的需要。 袁春
瑛等(2002)也认为，在中国目前的社会经济条件
下，多管齐下，提高土地的保障能力，使传统的家
庭养老保障功能得以发挥， 并在此基础上立足各
地实际，分类推进农村社会养老保险制度建设，将
家庭养老、土地保障与社会养老三者结合起来。 [1]
(二)家庭养老为主，“家庭养老”、“土地养老”
与“社会养老”有机结合是理性的模式选择
1.家庭养老是农村养老的主导方式。家庭养老
是儒家文化的“孝”的强调，是中华民族绵延了几
千年的优良传统。 一直以来， 农村养老都是以家
庭为基础的。 它不仅具有深厚的社会舆论与社会
心理基础，而且受到法律的肯定。 尽管传统的农
村家庭养老难以维持，但我国国情和农村经济发
展水平， 以及家庭在为老年人提供精神慰藉、情
感维系方面的特有作用， 乃至我国的文化传统，
都无一例外地决定了家庭依然是当前我国农村
养老的基石。
(1)家庭养老模式是儒家文化的“孝”的强调，
奉先思孝，敬养老人，“父母在，不远游”等为“孝”
道的主要内容之一。 数千年传统文化的影响，使人
们形成与之相适应的根深蒂固的家庭养老观念。
(2)家庭是人们情感的归宿和生活的港湾，毫无疑
问，家庭在为老年人提供精神慰藉、情感维系方面
的作用是无可替代的。 (3)赡养老人的义务已经变
成了每一个中华儿女的内在责任和自主意识。 特
别是实施其他养老模式的条件不太具备的情况
下， 目前家庭养老仍是我国农村养老的最主要模
式。 (4)西方国家的经验教训与体会，迫使国际社会
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不得不逐渐重视家庭的作用。 1982年，联合国《维
也纳老龄问题国际行动计划》和 1991年联合国第
46届大会通过的《联合国老年人原则》，都强调了
家庭在养老中的地位和作用。 亚洲的日本、 新加
坡、韩国等国，在大力发展现代社会保障的同时，
强调传统的家庭保障方式， 做到传统和现代养老
模式的有机结合。
2.“家庭养老”、“土地养老”与“社会养老”有机
结合是理性的养老选择。 家庭养老虽然面临种种
困难与挑战，但并不意味着将退出历史舞台，它是
未来相当长时间内仍然必须采用的养老方式。 同
样，尽管土地的养老保障功能十分有限，但还找不
到能够替代土地为农民提供基本生活保障的物质
条件，土地仍然是多数农民的“养老资源”。 建立起
与社会主义市场经济体制相适应的农村社会养老
保险制度则是解决农民养老问题的根本。 因此，在
我国目前的社会经济条件下， 充分发挥家庭的养
老保障功能，提高土地的保障能力，将家庭养老、
土地养老与社会养老三者结合起来， 是今后相当
长的时间内解决农民养老问题的理性选择。
三、农民工的选择
(一)农民工养老保险模式选择的分歧———“进
城”、“返乡”，或走“第三条道路”
1.“进城”———通过“扩面”纳入城市职工统一
社会养老保险制度。 李迎生(2001)主张将进城农民
逐步纳入城市职工统一的社会养老保险制度；虽
然当前吸纳农民工加入城镇养老保险系统存在障
碍， 但应该通过城镇社会养老保险制度扩面将已
在城镇就业的农民工直接纳入(张启春，2003)。 从
农民工收入来源、农民工养老保险具体操作、农民
工养老保险的管理和监督角度来考虑， 现阶段把
农民工社会养老保险纳入城镇职工社会养老保险
体系为宜(曹信邦，2005)。
2.“回乡”———纳入改革和完善后的农村社会
保障制度体系。 杨立雄(2004)认为，目前把农民工
纳入城镇统一的社会保障体制和参照城镇社会保
障体系建立新的农民工社会保障制度的两种模式
无论理论上还是实践上都不具备可行性， 要从根
本上解决农民工的社会保障问题， 应把农民工
纳入到应加快改革和完善的农村社会保障制
度，并最终走向城乡一体的社会保障体制。 这种
观点的依据是： (1)将农民工纳入城镇保障体系
困难重重。 他们不能自由地选择户口，不能自由
地选择永久的居住地，不能自由地改变身份。 在
这种“身份排斥”存在的同时，还存在着劳动力
市场接纳的排斥。 在城乡二元的户籍管理制度
没有根本改革的前提下，“双层面排斥并存”将
成为将农民工纳入城镇保障体系障碍。 (2)建立新
的农民工社会保障体系 (含社会养老保险 )是一
种新的歧视。 也就是在工人和农民之间，又人为
地增加一个阶层，即所谓的农民工阶层。 这样农
民工并没有感觉自己真正地融入工人阶层中去。
将农民工纳入城镇保障体系困难重重，建立新的
农民工社会保障体系(含社会养老保险)又是一种
新的歧视。 所以，应将农民工纳入完善后的农村
社会保障体系。 [5]
3.“第三条道路”。农民工不宜加入农村社会养
老保险， 平等地获得与城镇居民一样的社会养老
保险又很困难， 因而建立农民工社会养老保险是
必然的选择(徐赛娥，2003)。 将农民工纳入到一种
“低门槛、开放式与可持续的社会保障新计划”中，
搭建中国社会保障新平台， 不仅可以避免把农民
工纳入社会保险体系的做法可能剥夺其社会保障
权益的短视甚至是歧视行为的发生， 而且还具有
其合理性与可行性(高书生，2003)。 参照城镇社会
养老保险制度的做法(“仿城型”)，为农民工设计独
立社会养老保险制度的(杨翠迎、郭金丰，2006)。 合
理设计“第三条道路”，是较为理性的选择：一是实
行分账运行， 彻底剪断依靠个人账户贴补社会统
筹账户的做法； 二是实行社会养老保险统筹账户
的全国统筹； 三是在全国统筹基础上进行缴费年
限累计，只要在其退休前累积或补齐 15年，就应
享受相应保险待遇； 四是建立农民工返乡调整机
制；五是激进一些讲，要取消缴费满 15年后方可
支付社会统筹的做法。 [6]
(二)农民工社会养老保险政策规定具有较明
显的“进城”特性
中共中央、 国务院及劳动和社会保障部先后
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在《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的
通知》(中发[2002]12号)和《关于贯彻两个条例扩
大社会保障覆盖范围加强基金征缴工作通知》(劳
社部发[1999]10号)中明确规定，各类企业招用农
民工，应签订劳动合同，必须依法缴纳社会保险
费； 农民合同制职工参加单位所在地的社会保
险， 社会保险经办机构为职工建立基本养老保险
个人账户。
自 1998年 9月广东省颁布《广东省社会养老
保险条例》将农民工纳入城镇职工社会养老保险
体系以来，厦门、南京、深圳、北京、天津、郑州等
地相继制定了类似的农民工社会养老保险政策。
其特点是将城市农民工纳入城镇职工基本养老
保险体系，实行单位和个人账户相结合的社会养
老保险制度。 同时，针对那些流动性较强的农民
工， 出台了个人账户的可转移性和一次性提取的
相关规定。
这些政策规定体现出了较明显的“进城”特
性， 也表明了有关部门和部分城市试图将农民工
纳入“城镇社会养老保险”体系。
(三)政策实施中，“农民工”与城镇职工规定
有别
二者规定的差异性主要体现在农民工的个人
账户可以提前支取，而城镇职工的个人账户则“不
得提前支取”。 农民工“个人账户提前支取”行为发
生的直接后果是农民工积累起来的统筹部分将丧
失，会导致农民工部分权益的被剥夺。
四、政策规划的合理性、可行性与其特定的情
境密切相关
政策制定本身固有的缺陷与矛盾是引发实施
中各种问题的主要成因之一。 这是政策本身的“内
在”缺陷。 如果实施的特定情境发生变化，将会使
这种“内在”缺陷更加外显化和扩大化，以至于加
速政策的“终结”。
政策制定中的合理性、 可行性是现行政策实
施的重要制约因素；同时，政策规划的合理性、可
行性最终只有与政策实施中特定的情境制约联系
起来，才能得以检验与解释。 任何政策、制度安排
都是由具体的行为者在一定的社会情境中实施
的， 政策规划与其发生作用的环境之间有着复杂
的互动关系。 可是，正如著名政治社会学学者加布
里埃尔·A·阿尔蒙德(1998)所认为的政策规划的合
理性、可行性与特定的情境密切相关这个命题“常
常并没有被决策者充分理解”。 另外，政策实施过
程中政策体系与环境之间的相互作用， 与制度变
迁的复杂过程，具有紧密逻辑相关。 政策实施过程
或制度规则的变迁是由有目的、 有意识的行动者
推动的， 制度规则的制约性与行为主体的能动性
之间具有复杂的关系。
为此，在进行农村养老保险相关分析时，必须
强化对政策制定和实施的情境性、策略性研究，必
须强化政策规定、 制度规则与政策实施之间复杂
互动关系的研究。
参考文献：
[1]戴卫东.中国农村社会养老保险制度研究述评[J].中国
农村观察，2007，(1)：71－78.
[2]杨方方.中国社会保障中的政府责任研究述评[J].社会
保障制度(人大复印资料)，2005，(1)：71－75.
[3]刘玮.个人责任：养老保险的一种理论分析[J].云南社会
科学，2006，(3)：73－77.
[4]卢海元.实物换保障：农村社会养老保险制度的创新之
路[J].社会保障制度(人大复料)，2003，(5)：61.
[5]杨立雄.“进城”还是“回乡”———农民工社会保障政策
的路径选择 [J].社会保障制度 (人大复印资料 )，2004， (6)：
28－31.
[6]公维才.“第三条道路”———城市农民工的社会养老保
险模式[J].社会保障制度(人大复印资料)，2006，(7)：13－14.
* 基金项目：天津市教委资助项目(20043001)
作者简介：周惠萍，南开大学博士研究生，天津商
业大学公共管理学院副教授。（天津 300134）
原载《经济问题》（太原），～97
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