• 全国人民代表大
会讨论的四件大
事：
• 1、最高人民法院、
检察院工作报告
• 2、政府工作报告
• 3、国民经济和社
会发展计划
• 4、政府预算报告
马克思：“每一个人都知道，预算只不过是国家
本年度预期收入和支出的一览表，它是以上一年
度的财政经验即平衡表为依据” 。
•人人都在谈论预算
• 在中外预算史当中，重大的政府改革必伴有重大
的预算改革：比如，1979年16届3中全会做出改革
开放决定，但是改革始于1980年分级预算改革；
西方20世纪80年代的“政府再造”运动；罗斯福
新政。
• 预算在长时间内都被作为绝密文件。20世纪90年
代以来随着预算文件的公开，很多人看不懂预算，
学习目的与要求
一、是财政学专业的专业主干课、专业方向课，
对其他课起承上启下的作用
二、掌握政府预算的基本理论、基本知识、基
本技能（公务员等）包括预算是什么、预算管理体制、
预算的流程以及如何评价预算
教学规划：
1、体系：但对书本内容进行适当调整和增减
第一周 政府预算理论 3课时
第二周 政府预算管理基础 3课时
第三周 政府预算管理体制 3课时
第四周 政府预算的编制—依据和模式（第一次） 3课时
第五周 政府预算的编制—依据和模式（第二次） 3课时
第六周 政府预算的编制—内容及审查批准（第一次） 3课时
第七周 政府预算的编制—内容及审查批准（第二次，实验课时） 3课时
第八周 政府预算的编制—内容及审查批准（第二次，实验课时） 3课时
第九周 政府预算的编制—内容及审查批准（第四次） 3课时
第十周 政府预算的执行（第一次） 3课时
第十一周 政府预算的执行（第二次） 3课时
第十二周 政府预算的执行（第三次，实验课时） 3课时
第十三周 政府预算的执行（第三次，实验课时） 3课时
第十四周 政府决算与绩效评价（第一次） 3课时
第十五周 政府决算与绩效评价（第二次，实验课时） 3课时
第十六周 政府预算监督与法制化建设 3课时
2、教学安排 16-1-1-1
3、方法：理论与实践相结合
4、参考书目
（1）张弘力 公共预算 中国财政经济出版社 2001
（2）王金秀 陈志勇 国家预算管理 人大出版社 2001
（3）《预算法》及实施条例
（4）张馨 袁星侯 王玮 部门预算改革研究 经济科学出版社 2001
（5）王雍君 公共预算管理 经济科学出版社 2002
（6）李炳鉴 政府预算管理 经济科学出版社 2003
（7）陈工 政府预算与管理 清华大学出版社 2004
（8）张明 政府预算与管理 西南财大出版社 2001
（9）相关报纸杂志
5、课程类型及考核
（1）课程类型--考试课
（2）成绩评定
平时成绩--30%
期末成绩--70%
第一章 政府预算理论
第一节 政府预算的概念
• 一、政府预算的概念及特征
• （一）政府预算的概念
• 政府预算是指经过法定程序审核批准
的具有法律效力的政府年度财政收支计划，
是政府筹集、分配和管理财政资金的重要
工具。
• 其包括三方面的内容：一是预算的规模和结
构；二是预算管理体制；三是预算的流程。
• 1、预算的对象是公共资金（公共性）
• 企业财务对象是企业资金，个人理财
对象是个人资金，而政府预算对象却
不是政府资金，而是公共资金。
• 区分公共资金、政府资金：《中华人
民共和国宪法》规定“中华人民共和
国的一切权利属于人民”，政府在法
律授权的范围行使权力。所以，公共
权力出自人民委托，公共资金是人民
委托政府管理的钱。
• 。
• 政府预算对象的分类：公共货币资金、
国有资本金、公共资源。
（二） 政府预算的内涵和特征
• 之所以会产生“预算是政府资金”的原因
有三：传统观念、计划经济体制以及财政
学科落后有关
• 2、政府预算必须依法通过方能实施（法律
性特征）
• 企业的财务计划只要董事会同意即可。
• 政府预算必须依法通过方能实施，包括两
个方面：预算的编制和通过必须依法进行；
预算是年度性法律（例如婚姻法是长期法
律）
• 法律性特征是计划性的前提，是现代预算
的保证。
• 3、计划性。政府的公共资金资金收支计划。
按照不同主体，社会有三类资金计划
政府
企业
个人
资
金
收
支
计
划
政府预算
财务计划
个人理财计划
• 4、集中性：政府预算资金（包括规模、结
构、收入来源和支出方向）必须作为集中
性的政府资金进行收支安排。
• 5、综合性：政府预算必须反映政府收支的
全貌：一方面应当包含一切政府收支；另
一方面必须全貌反映政府方针政策。
二、我国政府预算体系
我国政府预算组成体系是按照一级政府设立
一级预算的原则建立的
5级：中央、省（直辖市、自治区）、设
区的市（自治州）、县（自治县、不设区的
市、市辖区）、乡（民族乡、镇）
政权结构
政
府
中
央
政
府
地方
政府
省政府省政府
市政府市政府
县政府县政府
乡政府乡政府
国家预算体系
政府
预算
中
央
预
算
地方
预算
省预算省预算
市预算市预算
县预算县预算
乡预算乡预算
国家总预算
中央政府预算 地方总预算
预算收入 预算支出
由中央各部门预算组成
中
央
本
级
收
入
地
方
上
解
收
入
中
央
本
级
支
出
对
地
方
税
收
返
还
和
补
助
支
出
由各省、自治区、直辖市
总预算组成
本级政府预算汇总下级总预算
（地方政府预算）
本级各部门预算
预算收入 预算支出
地
方
本
级
收
入
中
央
税
收
返
还
和
补
助
地
方
本
级
支
出
上
解
中
央
支
出
第二节 政府预算的组织形式
1、从预算计划表格的设计安排：单式预算和复式预算
单式预算——在预算年度内，国家财政收支计划通过统一的一
个计划表格来反映。
优点：简洁、清楚、全面、便于编制和审批，能够 全面反映
当年财政收入的总体情况，有利于全面掌握国家财政情况
缺点：只进行总额控制，不便于对不同性质的收支进行区别对
待，分别管理。
单式预算表（简表）单式预算表（简表）
复式预算——是在预算年度内将国家财政收支计划按经济
性质通过两个以上的收支平衡表来反映。各国复式预算编
制通常将国家预算编制成经常预算与资本预算两部分。
经常预算主要反映政府日常行政支出与作为收入主要来
源的税收收入等项目
资本预算则编列政府投资支出，债务收入及经常预算转
入的结余或赤字
优点：将经常性收支与资本投资支出分列，便于区分收支性
质和用途，客观地反映财政收支对比状况，表明财政的承
受能力，为国家实行正确的宏观决策提供可靠的依据，有
利于控制投资规模，提高投资效益等
缺点：总体反映较弱,划分标准难以掌握,编制、审批难度大。
复式预算表（简表）
我国政府预算的形式
三个阶段:
1991年前 理论和实际均为单式预算
1992年—1997年 中央和省级试编复式预算
省以下地方编制单式预算
1998年后 理论仍进行复式预算探讨
我国现行复式预算情况
四套账本中最核心的是公共财政预算，规模超过10
万亿
政府性基金预算主要是政府性基金收入和支出，政
府性基金预算规模在2万亿左右
国有资本经营预算为央企和地方国有企业上交利润
收入和支出，不到1000亿，
今年新增的账本为社保基金预算
2、基数预算与零基预算
（一）基数预算
基数预算又被称为增量预算，是指
在安排预算年度收支时，以上年度或
基期的收支为基数，综合考虑预算年
度国家政策变化、财力增加额及支出
实际需要量等因素，确定一个增减调
整比例，据以测算预算年度有关收支
指标，并编制预算的方法。
基数预算的优点:方法简便易行
缺点：基数的科学性难以保证；增
加额度难以确定
（二）零基预算
零基预算是指在编制预算时对预算收
支指标的安排，根据当年政府预算政策
要求、财力状况和经济与社会事业发展
需要，以零为基点重新核定，而不考虑
该指标以前年度收支的状况或基数。
零基预算的优缺点：
不受到以前年度影响
但是并非所有项目都能使用
而且浪费人力物力
3、投入预算与绩效预算
（一）投入预算
投入预算是指预算编制、执行时主要
强调严格遵守预算控制规则，限制甚至
禁止资金在不同预算项目之间转移。投
入预算的主要目的是使预算符合财务管
理的要求，所以也称为合规性预算。
投入预算的优点：保障预算规范化
缺点：不重视产出，会产生浪费。
（二）绩效预算
1、绩效预算的定义
绩效预算是这样一种预算，它阐
述请求拨款是为了达到何种目标，
为实现这些目标而拟定的计划需要
花费多少钱，以及用哪些量化的指
标来衡量其在实施每项计划的过程
中取得的成绩和完成工作的情况
——美国总统预算办公室 1950年
4、按照预算作用时间划分---年度
预算和中长期预算
年度预算。即从每年1月1日起至同年12月
31日止，把日历年度的起止日期作为预算收
支的起止日期。
目前采用年度预算的国家最多，包括中国、
法国、德国、比利时、奥地利、丹麦、芬兰、
希腊、冰岛、意大利、荷兰、西班牙、葡萄
牙、挪威和瑞士等国家。
中长期预算
中长期预算。即人为地确定一个预算年
度的起止日期，这样一个预算年度就会跨
越两个日历年度，即从某年某月某日起至
次年某月某日止，我们称之为中长期预算。
中长期预算包括：
四月制。从4月1日起至次年3月31日止为一个财政年
度的国家主要有：英国、日本、印度尼西亚、新加坡、
新西兰、印度、缅甸、不丹和南非等国家；
7月制。从7月1日起至次年6月30日止为一个财政年
度的国家主要有：瑞典、澳大利亚、孟加拉、巴基斯
坦、埃及、苏丹、科威特、喀麦隆、肯尼亚、毛里求
斯和坦桑尼亚等国家；
10月制。从10月1日起至次年9月30日止为一个财政
年度的国家主要有：美国、泰国等国家。
跨年制除了上述四种预算年度起止日期外，还
有少数国家采取较特殊的起止日期.
如土耳其的预算年度是从3月1日起至次年的2
月28日止；
伊朗的预算年度是从3月21日起至3月20日止；
埃塞俄比亚的预算年度是从7月8日起至次年7
月7日止。
三、平衡预算、赤字预算、盈余预算
按对经济的调节作用，编制预算的思路可以分为平衡预算、
赤字预算和盈余预算。
技术上说，预算的收支应当是平衡的。如果收入大于支出，那么预算
结余会转入下一年度；若支出大于收入，产生赤字可以通过发行等额公
债来弥补。
平衡预算，指预算的一种状态，收支平衡，政府推行中性不
干预经济政策。
赤字预算，为了刺激经济可以安排赤字预算，来扩大消费或
投资。
盈余预算，为了紧缩经济可以安排盈余预算，来减小消费。
第三节 现代预算制度的产生
国家财政随国家的产生而产生，而国家预算
是国家财政发展到一定阶段的产物
一、早期政府预算（资本主义产生以前）
中国古代和古罗马都有国家财政收支的粗略
估计或记账，或有个别的预计收支，这时，政府
预算处于萌芽状态，但还没有形成完整、独立的
财政预算。
1．缺乏独立、统一的财政收支计划；
2．国家财政收支的决定没有法定程序；
二、西方国家预算的产生
1832年，英国国会通过法律，规定财政大臣每年
必须向国会提出全面“财政收支计划数”，由国会审批。
现代意义上的政府预算制度真正建立。
预算产生的条件：
1.资本主义生产方式的出现是国家预算产生的根本原因；
2.加强财政管理和监督是国家预算发展的决定性原因；
3.财政分配的货币化是国家预算产生的必要条件。
三、旧中国政府预算的形成
1908年(清光绪三十四年)，清政府颁布《清理财政章程》，
于1910年(宣统二年)起试编政府预算
四、新中国政府预算的产生
新中国成立之后，在《中国人民政治协商会议共同纲领》
中规定：“建立政府预算决算制度”。
1949年12月12日在中央人民政府第四次会议上，财政部长
薄一波作了《关于1950年财政收支概算编成的报告》，
1950年政务院通过了《关于统一国家财政经济工作的决定
》，据此统一了国家财政收支。1951年8月，政务院发布了
《预算决算暂行条例》，规定了政府预算的组织体系
第四节 政府预算的职责功能
预算是庶政之母
1、预算是现代政府的财力支持：预算权是区分分派驻
式政府与一级政府的标志；预算为政府各项职能提供
经济支撑
2、预算是公共政策的支撑，是管理政府的工具
预算也是联系政治、经济和行政三大领域的桥梁
预算的具体功能
一、政府预算的分配功能
二、政府预算的调节功能
1、通过调整政府预算收支结构，进行资源的合理配置
（资源配置职能）
2、公平社会分配
非中性税收和转移支付
三、预算的反映和监督功能
（一）反映国民经济和社会发展状况
（二）监督各方依法理财
第五节、我国的政府预算原则
（一）完整统一原则
一切财政收支都必须在预算中反映，不允许设立小
金库。最具约束力但是也是执行比较困难的。
（二）公开透明原则
预算收支必须经过立法机关审核并对全社会公开
（三）绩效管理原则：（财政效率属于公共利益，
与经济效率不同）
（四）平衡稳健原则：“量入为出”、编制中长期
预算
（五）年度性原则：政府预算按照预算年度编制，
不对预算年度以外支出做出安排
（六）统一性原则：按照统一的政策和程序
第六节 政府预算政策
一、预算政策手段
财政政策就是通过政府预算、税收和公共支出等
手段，来实现一定的经济、社会发展等宏观经济
目标的长期财政战略和短期财政策略。
产生于20世纪30年代“大危机”以后
财政政策手段：预算、税收、公债、公共支出和
政府投资
预算政策手段在各种财政手段中居于核心地位
二、财政政策的类型（补充内容）
根据财政政策在调节社会总需求过程中发挥作用方式
的不同，可以将其分为两大类，即相机抉择的财政政
策和自动稳定的财政政策。
（一）相机抉择的财政政策
是指政府根据不同时期的经济形势，相应采取变动政
府支出和税收的措施，以消除经济波动。
主要任务是根据目标采取相应的扩张性财政政策和紧
缩性财政政策
1、扩张性财政政策
财政政策用于减轻或消除经济衰退时，通常被称为扩
张性财政政策
内容是：A、增加政府支出，包括增加公共工程的开
支，增加政府对物品或服务的购买，增加政府对个人
的转移性支出
B、减少政府税收，包括降低税率、取消某些税种以
及实行免税和退税。例如减少个人所得税、企业所得
税。
2、紧缩性财政政策
财政政策用于减轻或消除通货膨胀时，通常被称为紧缩性财政
政策。
这种紧缩性财政政策的内容是
A 减少政府支出，包括减少公共工程的开支，减少政府对物品
和服务的购买，减少政府对个人的转移性支出。
B 增加政府税收，包括提高税率，开征新的税种，其结果可以
使总需求减少。
（二）自动稳定器
所谓自动稳定器，就是随着经济形势的周期性变化，
一些政府支出和税收自动发生增减变化，从而对经济
的波动发挥自动抵消的作用。
发挥了财税制度的内在调节机制。
包括所得税、失业救济金和各项福利支出等。
1、自动变化的政府税收（所得税）
A个人所得税。个人所得税的课征有一定的起征点或免征额，
并采用一定的累进税率，所以具有内在稳定作用。在萧条时
期，税收就会自动减少；在膨胀时期，税收就会自动增加。
B公司所得税。某些国家公司所得税的课征同样有一定的起征
点或免征额，并采用一定的累进税率，所以也具有内在稳定
作用。在萧条时期，税收就会自动减少；在膨胀时期，税收
就会自动增加。
2、自动变化的政府支出
A失业救济金
在经济萧条时期，随着国民收入下降，失业人数增多，失业救
济金的发放就倾向于自动增加；在经济繁荣时期，随着国民收
入上升，失业人数减少，失业救济金的发放就倾向于自动减少。
B各种福利支出。各种福利支出也有一定的发放标准，发放的多
少取决于就业与收入状况
在经济萧条时期作为转移性支出之一的福利支出倾向于自动增
加；在经济繁荣时期作为转移性支出之一的福利支出倾向于自
动减少
三、预算政策的类型及分析
（一）年度平衡预算政策
古典经济学家：亚当•斯密 提出守夜人的概念。
古典经济学家认为平衡的预算才是稳健的财政，赤字
财政将会导致私人部门相对萎缩。
主张每一年的财政收支结果都应平衡的预算。减少税
收和支出。
优点：维护健全财政，对于政府过度扩张进行控制。
缺陷：财政收支相等并不一定意味着财政平衡；另外，
将会导致经济繁荣时进一步通货膨胀，经济萧条时出
现通货紧缩。
（二）功能财政预算政策
————应以财政措施实施的后果，对宏观经济所产
生的作用为依据来安排政府的预算收支
凯恩斯：20世纪30年代
勒他： 20世纪40年代
主要主张采取相机抉择的财政预算政策加以调节，不
管预算是否平衡。
优点：从国民经济整体考预算政策的影响
缺陷：过分追求绝对平衡，走向另一个极端；难于制
定政策，且政策实施会产生很大的时滞。
（三）周期平衡预算政策
主张在预算收支对比关系上，应在一个完整的经济周
期内保持收支平衡，而不是在某一个特定的财政年度
或一个日历时期内保持平衡：在经济萧条时发行赤字，
在通货膨胀时有结余，这样从年度看预算不平衡，从
经济周期看则是平衡的
阿尔文•汉森：20世纪40年代
仍然是主张相机抉择的财政措施
主张
1、优点：结合了以上两种方法的优点
2、缺点：经济波动并不一定是对称的；经济处于波峰
时并不一定会有通货膨胀。
（四）充分就业预算平衡政策
要求按充分就业条件下估计的国民收入规模来安排
预算收支，这样达到的预算平衡，就是充分就业预算
平衡。预算在达到充分就业之前可以永远是赤字。
美国经济发展委员会：1947年
主要采取自动稳定器来加以调节。
（五）综合性的预算政策
案例分析题：
民众需求：广州现象尚不“解渴”
2009年10月，广州市政府网站公开了全市114个政府部门的
预算情况，内容涵盖“部门基本情况”、“预算收支基本
情况”、“项目支出基本情况”、“收支预算总表”，及
详细的“收入预算总表”和“支出预算总表”，引起公众、
媒体广泛的关注，此举让广州成了第一个吃财政公开这只
螃蟹的地市级政府。
然而，在一片赞扬声中也有不少公众提出了质疑，如账目
信息中看不到“三公消费”账目，而一项动用6000万财政
资金补贴机关幼儿园的支出项目也引起了公众的不满。究
其原因，政府财政预算从制定到发布整个流程缺乏群众的
参与和监督、预算制定过程不透明、公开内容不详细是广
州现象尚不解渴的症结所在。
问题：结合刚才所看小短片以及上述资料解释公众对于广
州市公开的财政信息不满的原因是什么？说明了什么？
本章小结：
政府预算不仅是政府管理工具，更是管理政府的重要工具。
复式预算是把经常性收支与资本性收支分开，分别编制。可以
更好分析政府支出情况，及赤字原因。
绩效预算是以结果为导向。
我国离绩效预算还有很长的路要走，预算改革任重而道远。
政府预算出现时间比财政晚，国家产生就有财政，而预算则是
到资本主义社会以后，随着代议制的出现而产生。
政府预算不仅是经济学问题，更涉及到政治学、行政学领域，
是多方博弈公共选择的结果。
国家预算到政府预算的转变，是从计划经济向市场经济转变的
必然。
