姻博士论坛姻现代管理科学姻2014年第4期财政分权与环境污染的国际经验及启示荫张欣怡王志刚摘要院改革开放后的财政分权改革对中国经济持续高速增长发挥了重要作用，但是财政分权体制带来的激励扭曲，也加剧了环境污染。基于此，文章从财政支出、产业结构以及转移支付等三个角度出发，梳理了国外财政分权与环境污染的内在联系与作用机制，对财政分权下环境公共产品支出不足、环境规制约束降低以及转移支付不完善等问题进行了充分阐述。在借鉴国外环境污染经验教训基础上，对我国财政分权下的环境污染问题提出优化建议。关键词：财政分权；激励扭曲；产业结构；转移支付一尧引言弱化了对环境污染的控制袁中央或者地方政府不愿内化外20世纪以来袁为了调动地方发展经济的积极性袁财政在的污染成本袁对环境质量改善不显著遥但Oates分权在世界各国普遍施行遥在财政分权体制下袁一方面袁地渊1972袁1977冤尧Brennan和Buchanan渊1980冤研究均认为财政方政府对区域居民公共产品等偏好具有信息优势袁更有利分权会带来地方竞争效应袁地方政府将被迫提高环境等公于经济效率的提升和地方基础设施供求状况的优化袁促进共产品的供给效率遥地方环境投资增长对于财政分权下的越界污染问题渊Oates袁1972尧1977曰Adams袁1997曰Tiebo-袁Adams渊1997冤尧Hel鄄ut袁1956冤遥另一方面袁财政分权正面激励效应的发挥需要land和Whitford渊2003冤尧Sigman渊2005冤认为袁边界污染问题充分健全的配套机制袁如社区民主尧地方自治等诉求表达随着财政分权程度的提升而越发严重遥一方面袁与各州及地和监督机制袁但现实中大多数国家难以满足袁尤其对民主方政府受税收等体制约束对环境治理的投资不足有关遥另法制尚未健全的发展中国家而言袁财政分权信息表达传递一方面袁各州政府面临政治投票与税收的取舍问题袁这涉及渠道不畅袁地方政府寻租现象严重袁导致财政分权的野激励到受污染影响的区域居民与污染企业之间的选择与平衡袁扭曲冶袁种种制约因素造成了严重的环境污染问题渊F因此对于边界上的污染袁地方政府往往采取放纵的态度el鄄遥b对于财政分权下的激励扭曲问题袁国内诸多研究发现inger袁1984曰Frisken袁1991曰Treisinan袁2002冤遥1994年中国实施的分税制改革以及我国野晋升锦标财政分权使地方政府官员的努力向经济增长这一维度倾赛冶的地方官员治理模式袁刺激了地方经济的竞争性发展袁斜造成地方政府短期行为严重一方面财政分权的改革袁遥袁为中国经济持续快速增长提供了强大动力渊Qian&Rol-降低了地方政府对环境管制的努力袁从而对环境质量产生and袁1998曰Blanchard&Shleifer袁2000曰张军等袁2007曰周黎了较大的负面影响渊杨瑞龙尧章泉尧周业安袁2007冤遥沈坤荣尧安袁2007冤遥但是财政分权体制的激励扭曲袁引致地区间税付文林渊2006袁2012冤认为财政分权不当会加剧区域间的税收竞争袁使得地方政府为吸引外部资源以及企业投资而放收竞争袁导致地方政府对环境等公共产品的偏好降低尧投松环境规制袁极大忽视区域居民对环境公共产品的强烈偏资显著不足袁环境污染加剧遥另一方面袁财政分权下的税收好袁导致野三废冶快速增长尧环境容量超载袁事实上加剧了我竞争使得政府干预以及政企交易增多袁进一步加剧了地方国整体环境的污染程度遥环境污染程度遥张功富渊2013冤通过省际面板数据和重污染二尧文献综述行业上市公司数据实证分析指出袁地方政府会以区域竞"诸多发达国家财政分权体制改革实践较早袁对于财政次来吸引制造业投资袁这种高能耗尧高污染的发展模式严"分权下的环境污染内在机制的研究也较为成熟袁主要从财重影响区域环境质量加之政府的不适当干预企业的环袁袁政分权与地方环境规制尧财政分权下的越界污染等方面进保投资并未有效增加遥郭志仪等渊2013冤认为袁财政分权程行阐述袁国内研究主要从财政分权下的激励扭曲角度看待度越高袁在经济增长中地方政府能获得更多的税收袁而工财政分权与环境污染的相关问题遥业污染则越加严重袁其中政企间的寻租交易进一步加大了对于财政分权与地方环境规制问题袁Felbinger渊1984冤地区工业野三废冶的排放量袁此外产业结构的转型升级起到和Frisken渊1991冤发现袁区域间经济发展的竞争行为袁不仅抑制地方环境污染作用遥造成环境基础设施的供给不足以及无效率袁还会带来工业因此袁在结合国内外已有研究的基础上袁本文将对美的重复建设以及粗放型经济发展模式袁使得政府进一步降国尧日本以及印度等国家的财政分权与环境污染的历史经低区域环境标准遥Lop和验和相关问题进行回顾和阐述遥在借鉴国际经验教训基础ezMitra渊2000冤认为财政分权下的政府寻租行为袁也会使得区域环境质量下降遥S上对我国财政分权体制下的环境污染问题提出相应对策igman袁遥渊2007冤指出袁财政分权体制下袁政府受到税收分成的激励三尧各国财政分权体制下的环境污染分析-36-
姻2014年第4期姻现代管理科学姻博士论坛1美国财政分权与环境污染.遥20世纪中叶以来袁美国州河流的水质更好渊Sigman袁2004冤遥逐渐演变成财政分权式的联邦制国家遥反映联邦政府财政2日本财政分权与环境污染.遥日本经济在战后的1955分权指标的集中率呈现下降趋势袁地方政府的财政支配比年~1973年期间年均增长%袁一跃成为资本主义国家中率也逐渐下降袁财政分权程度呈现上升趋势遥其中1992年仅次于美国的第二号经济大国遥截至1970年袁日本重化学美国联邦政府财政支出占比为%袁州政府%袁地方工业化率达到%遥同期袁日本从平衡预案的财政政策进政府占26%遥1970年~1990年袁美国经济年均增长将近入了赤字预算的财政政策袁企业普遍实行低税率袁造成财政9%袁化石能源的大量使用以及重化工业的发展壮大袁使得收入以及支出规模偏小遥财政政策调整与产业结构演化袁使同期美国的环境污染严重袁对经济社会造成了巨大损失遥公害问题和自然环境破坏问题十分突出遥1960年~1970年袁渊1冤对地方环境基础设施投资支出的约束效应遥第一袁日本实际国民生产总值增长了倍而产业公害索赔受理袁在联邦集权制的财政分权体制下袁联邦中央政府通过掠夺案件数和酸化物产生量却增长了5倍和倍遥式的行为袁收缴州与地方政府大量财政收入袁但是把支出渊1冤财政分权约束了污染防治投资遥日本财政分权改责任转移给地方政府袁并未与财政收入相匹配袁这无疑增革始于1949年的野夏普劝告冶袁主要是实行分税制的财政加了地方政府的财政收支压力袁增大了纵向的财政差异袁体制袁各级政府间有独立税源袁明确划分中央尧都道府县尧造成公共资源的供给短缺遥其中袁1958年全国对市政排污市町村的事权袁并且削减了中央政府的财政支出袁实行地系统的投资至少短缺69亿元袁各州对地方排污管道的需方平衡交付金制度渊石见丰袁2004冤遥1955年实施地方交付求通常漠不关心遥第二袁地方政府的换届效应与中央政府税制度袁降低地区补助负担金袁同时地方债相关费用也由的宏观调控不一致袁加大了区域财政收支差异袁导致地方地方税缴付袁使得地方财源受到进一步的约束袁国库支出政府与中央政府扩大公共开支的意愿相违背袁进而对环境金地方债和地方交付金之间的相互影响变得更加强烈尧遥公共产品供给造成约束遥按照1982年不变价格计算袁美国此外袁福利国家理念增加了地方自治体支出的责任袁增大用于污染的消除以及研究开发支出均呈现下降趋势袁分别了部分地方政府财力负担袁必须依靠中央转移支付才能进由1979年的亿美元和亿美元袁逐渐降低到1986行有效的公共支出袁导致政府财政支出结构中环境基础设年的亿美元和亿美元遥第三袁在财政分权下袁环境施投资严重滞后于民间投资遥以城市下水道设施等环境公规制意味着中央或者地方政府需要内化外在的污染成本袁共产品供给为例袁截至1966年日本城市人口中实际使用但由于受到税收分成的激励袁各州与地方政府进行环境规下水道的人数只占6%袁直到1971年使用下水道的人口也制的动力弱化袁地方政府公共支出低效尧环境标准降低袁加仅有20%袁加剧了城市河流与市郊海滨污染程度遥剧了环境污染程度遥渊2冤产业结构重化导致污染加剧遥日本财政分权体制渊2冤以重化工为主导的产业结构固化袁导致财政分权刺激了地方发展经济的积极性袁重化工产业高速发展使大下的环境污染进一步加剧遥重化工业意味着高投入尧高消气污染等环境问题在原有的四大工业地带和太平洋条形耗和高污染遥1970年美国重化工业率高达%袁重化工地带集中爆发遥1957年~1967年袁重要城市二氧化硫污染业的快速发展带动了产业结构重工化以及单位GDP能程度急剧上升袁典型案例是野四日市公害冶遥四日市当时建耗增高遥以钢铁工业为例袁20世纪50年代美国钢产量超成的三座石油化工联合企业袁排放了大量硫氧化物尧氮氧过全球的一半化物和飘尘袁1973年美国钢产量达到创历史记录的袁造成严重大气污染袁截至1972年全市确认13680万吨袁对资源和环境造成了巨大压力遥同期袁美国大型812人因此患哮喘病遥针对污染袁日本根据每个核定的污染工业城市再次出现严重的烟尘污染与光化学烟雾污染遥地区的不同情况和野煤烟发生设施冶的不同种类制定出不再次袁转移支付机制约束了污染的防治遥一方面袁在联邦制同的排放标准袁都道府县知事可以勒令排放超标企业进行的财政分权转移支付机制中袁地方政府对州政府补助金存结构改革遥但是由于受到地方交付税制度的约束袁地方政在极大的依赖袁地方政府财政总支出有三分之一依赖于地府以增加税收为主要目标袁对环境等公共基础设施的供给方政府的转移支付资金遥1975年~1976年袁美国地方政府积极性不高袁对区域内重污染企业的转型动力不足遥的预算赤字达到33亿美元袁财政赤字极大地约束了地方渊3冤中央转移支付制度弱化了地方对环境污染的干政府的公共产品支出预遥以圣路易城为例袁1967年~1978年遥一方面袁中央转移支付机制下袁地方政府在与中央政府联邦的转移支付从1%提高至55%袁加之转移支付主要用共同承担的公共产品供给的事务往往倾向于减少投资袁在在社会保障项目袁而公共福利所占比例一直不超过7%袁这中央政府的转移支付使用上袁往往产生野道德风险冶问题袁直接造成环境基础设施的投资不足遥另一方面袁转移支付使其转为其他的特定地方政府利益袁造成政府对环境投入机制未能解决越界污染问题遥由于越界污染的治理成本和的缺口不断扩大遥1967年~1973年袁全国环境保护相关预收益归属于不同州政府袁转移支付机制只是对本州的公共算增长了5倍袁而国家预算只增长了倍遥另一方面袁日财政支出有直接的补充和调节作用袁因而对环境污染治理本在地方授权上采取法律授权袁使得地方财政权限保障受的激励不足袁使得单向外部性的越界环境污染问题尤为突制于中央袁进一步限制了地方政府自主性治理能力的发出遥例如袁位于州边界的工业企业的污染排放量比位于州挥遥地方的公共投资倾向于产业布局建设袁进一步约束了内部的企业的排放量更高袁以及州内河流的水质明显比跨环境卫生等公共基础设施的投资和支出袁1955年~1960年-37-
姻博士论坛姻现代管理科学姻2014年第4期环境卫生投资占行政投资支出仅有3%~%遥制遥借鉴日本民间团体积极参与对地方环境保护的经验袁3印度的财政分权与环境污染.遥1992年印度实施财健全居民诉求的表达渠道袁使得地方居民的环境偏好与政政分权改革袁使得邦尧乡以及城区政治实体之间形成等级府的环境规制与公共产品的投资相吻合袁从而极大地改善分明的财政分权改革体系遥在税收体制方面袁区别于其他区域环境状况遥此外袁由于地方政府对区域内居民的环境财政分权体制的联邦尧邦以及地方三个层级财政税收体制偏好的信息具有相对优势袁因此袁在转移支付方面要充分层次袁印度在财政分权中仅分为联邦以及邦两级袁但是在考虑和平衡地方政府公共产品支出的区域差异和支出需税收体制的设置很不合理袁税收种类散乱袁而且联邦占据求袁进而有效提升地方政府公共产品的供给质量和效率遥大部分的税收份额袁归于邦政府的份额较低袁同时邦间设3构建有效的环境保护支出机制遥在财政分权体制.置的货物税严重阻碍了印度的贸易发展进而对邦政府的下美国环境保护在政府企业以及社会公众三者形成了袁袁尧税收形成了进一步约束遥有效的环境保护支出机制袁形成了野共同但有区别的责渊1冤财政分权造成地方政府财权与事权严重不匹配袁任冶遥首先袁政府的环境保护支出在联邦政府尧州政府和市降低了公共支出的效率遥在分权的过程中袁地方政府面临县政府进行了有效分配袁联邦政府的国家环保局渊EPA冤不事权过大袁财权过小的状况遥在财权与事权的严重失衡状仅进行宏观环保投入袁而且还可以对州及各地方政府的环态下袁邦政府税收收入不足以支付事权所需支出袁造成邦保支出进行有效的调控遥其次袁企业的环保资助尧环保补偿政府通过借贷等预算外途径解决日趋严重的财政赤字问等机制也相对健全遥再次袁非盈利机构尧社区等也是环境保题袁造成了地方政府预算外债务增多袁进一步降低了对环护的重要动力来源袁对环保投资金额巨大遥因此袁对于我国境等公共支出的效率和水平遥此外袁由于大部分的邦政府财政分权下的环境污染而言袁要积极构建有效的环保支出保留了实质性的管理权和财权进一步束缚了第三级财政机制袁袁引导社会公众团体参与到环境保护投资中袁为环境的自主性袁加剧了环境基础设施的供给短缺状况治理与保护提供坚实的群众基础遥遥渊2冤转移支付机制不健全袁加剧了地方政府财政公共4采取税收减免.袁促进环境保护和研发投资遥从税收支出的压力与约束遥一方面袁在较为完善的转移支付机制激励角度来看袁主要可采取税收减免与税收优惠等措施袁中袁转移支付的数额应该由既定制度决定袁既能解决财政为地方政府的环境保护行为创造激励袁降低财政分权下税支出的逆向选择问题袁又能弥补地方政府财政赤字袁确保收等对地方政府的约束遥一方面袁可充分借鉴国外的研发公共支出符合要求遥但是印度复杂的转移支付机制渊一般和技术创新的税收抵免政策袁从而有效刺激企业与政府机依靠政府间的谈判决定袁缺乏相应的制度规定冤袁使得对地构对环保研发的支出曰另一方面袁该政策可大力促进环境方政府的转移支付的数额存在较大的波动袁加剧了地方政保护方面的投资袁对于环保有形资产的投资中袁税收的减府的公共支出短缺状况另一方面由于联邦政府对地方免往往会影响企业环境设备的安装与购买袁从而有效降低遥袁政府财政状况的了解不足使得转移支付与地方需要严重企业环境污染程度袁遥不匹配袁造成转移支付的资金低效率配置以及浪费遥其中参考文献院转移支付的分配比例指标主要基于各邦的经济指标袁对各，SvenssonJ．Politicalin-邦间的财政赤字重视不足袁使得各邦间的财政状况进一步stability，corruptionandpolicyformation：the恶化caseofenvironmentalpolicy．JournalofPublic袁加之邦对下级政府转移支付的不足袁进一步加大了各地方政府环境公共产品的投资短缺Economics，2003，87（7）：1383-1405．遥四，SchwabRM．Economiccompeti-尧国际经验对我国财政分权下环境污染问题的启示tionamongjurisdictions：efficiencyenhancingordistortioninducing?．Journalofpubliceconomics，1借鉴国外环境保护税袁有效降低环保收支的财政.约束遥环境保护税是国家为加强环境保护而开征的税种1988，35（3）：333-354．袁是庇古税在环境领域的体现袁这也极大地降低了财政分权．Transboundaryspilloversandde-对地方政府环境支出的约束遥其中国外对环境保护税类别centralizationofenvironmentalpolicies．Journal主要分为一般环境保护税与国际贸易中的环境税ofEnvironmentalEconomicsandManagement，2005，50袁1972年美国开征二氧化硫税（1）：82-101．尧1981年德国开征水污染税尧20074.付文林，沈坤荣.均等化转移支付与地方财政支出年日本开征环境税等等遥环境保护税的征收袁不仅有效控结构.经济研究，2012，（5）．制了企业环境污染袁以及国际贸易中环境污染的转移行5.徐现祥,王贤彬.任命制下的官员经济增长行为.为袁也为政府的环保支出提供足够的保障遥据此袁我国可充经济学（季刊），2010，（9）．分借鉴国外的环境保护税体制的设置袁有效降低我国环保作者简介：王志刚，中国人民大学农业与农村发展学支出的不足遥院教授、博士生导师；张欣怡，北京语言大学国际商学院讲2健全居民偏好表达诉求机制袁发挥地方政府信息.师，财政部财政科学研究所博士生。优势遥在环境保护方面袁工业企业利益群体偏好与居民利收稿日期院2014-02-17。益偏好存在较大的分歧甚至冲突袁需要政府进行环境管-38-
