建立包含行政律师、企业经济律师在内的律师法
市场经济就是法治经济。法治经济应当依法行政、依法治企。而依法行政、依法治企就必须建立包括行政律
师、军队律师、企业经济律师(又称企业法律顾问)、公民婚姻家庭律师、刑事律师在内的完整而健全的《律师
法》，并对《律师法》进行重大修改。
一、国家法律职业资格应当是全国统一而通用的专业人才资格。
国家法制的统一性，决定了国家法律职业资格人才的统一性。国家应当建立统一而完善的法律职业资格制度。
根据法律职业资格制度应当建立包含《司法资格》《律师资格》《企业法律顾问资格》等相互通用、法律职业资
格人力资源共享的门类比较齐全而完善的法律职业资格共识体系。从而建立起包含法官、检察官、仲裁员、陪审
员、公证员、律师、企业法律顾问、法律工作者在内的全国统一的法律职业统一战线和法律资格执业队伍。建立
完整的行政律师(税务律师、财政律师、)事业律师(教育律师、医疗律师)、军队律师、(军队法律顾问)刑事律师、
民事律师(公民律师、婚姻家庭律师)、工程律师(工程监理律师、安全监督律师)、企业经济律师(会计律师、企业
法律顾问、仲裁员)等专业门类比较齐全而科学的法律职业队伍。相应地细分专业律师，取消具有计划经济行政
等级歧视的基层法律工作者称呼，(基层法律工作者实际应归入行政律师队伍或基层司法公务员队伍)。应当在实
质上建立起与国际企业法律职业人员接轨的强大的中国经济律师(商务律师)队伍。以达到通过增加国家行政机关、
企事业单位的法律职业人才配置来增强国家行政机关和企事业单位内在法律素质。从而减少形式上的花架子普法，
切实达到在实质上提高机关、企业事业单位法人内在法律素质。这样才能达到既依法治国(依法行政)、又依法治
企(依法律制度管理企业)、从根本上防止腐败的目的。由于国家法律的统一性、强制性和通用性决定了国家法律
职业资格人才的统一性、强制性和通用性。而且国家法律职业资格内涵及外延的扩展和加深，决定了《律师法》
应当包括行政律师、企业经济律师、公民婚姻家庭律师等法律专业人员在内的法律职业资格职业队伍。
1、法律职业资格的外延发展，决定了《律师法》应当包括国家行政律师、企业经济律师、公民婚姻家庭律
师、刑事律师等在内的法律职业资格大循环体系。由于法律职业资格的外延比司法资格的外延大得多。国际
上,Lawyer 是法律工作者的统称。含义非常宽泛，可以是学法律的学生，也可以是教法律的老师，还可以是研究
法律 的专家学者，又可以是从事法律事务的专业人员。法律人大体上可以分为两大类：内部法律人和外部法律
人。内部法律人英文叫 in-house-lawyer。就是在法人单位内部从事法律工作的专业人员。例如，政府法制工作机
构的政府法律顾问，公司和企事业单位(高校)中的法律事务部门等等。在这些法人单位内部从事法律工作的人就
是内部法律人。外部法律人是社会法律人，英文叫 attorney-at-law,一般是指在私人律师事务所注册执业，并向客
户提供法律服务的执业律师。外部法律人的客户对象主要是公民个人、婚姻家庭、也有小企业、小公司。国外的
企业非常重视内部法律人的作用，内部法律人的地位也很高，一般是公司第三把手。国外企业在谈判业务时，不
一定带会计师，因为企业的老板自己会算经济帐，但一定要带上法律人，以预防企业经营上的法律高风险。国际
上有国际企业法律顾问协会和企业律师协会，法官、检察官都可称作 Lawyer，律师可称作 Lawyer，企业经济律
师或企业法律顾问也应当称作 Lawyer。而大律师则称 Barrister，小律师则称 Solicitor。因此，法律工作者应当包
括法官、检察官、陪审员、公证员、仲裁员、行政律师、民事律师、婚姻家庭律师、企业经济律师、基层法律工
作者等法律职业的执业人员，且不应仍然按照计划经济的行政等级模式来划分法律人的执业行为能力的行政级别
和行政等级。最多可以参照旅行社的五星级信用服务来划分服务态度和服务质量。人们可以享受五星级的生活服
务，为何不可以享受五星级的法律服务?!不应忽视，在国家人事部的专业技术资格人才规格中，律师的起步(四
级律师)还是初级职务。其他专业技术资格多为中级专业技术资格，律师的技术等级尚底。国家应当制定统一的
《司法法》或《全国法律职业人才资格考试管理条例》，实行统一的全国法律职业资格考试制度。规定凡经国家
人事部和有关部委(最高人民法院、最高人民检察院)联合考试合格的法律职业资格人员，都可在全国的各个法律
岗位上应聘和在各个人才市场上交流使用。以有效防止行业垄断和行政腐败、司法腐败及企业腐败，促进国家法
治建设的健康发展。
2、法律职业资格内涵的加深，决定了《律师法》应当明确包括国家行政律师、企业经济律师、公民婚姻家
庭律师、刑事律师等法律职业机构及其法律专业人员与 WTO 国际法律框架接轨的制度。应当看到：有关部门参
与签定 WTO 条款，规定只有中介组织的律师事务所中的社会执业律师才能进行法律服务，而且公然剥夺了市场
经济行为主体的企业法律顾问和政府法律顾问的发言权是显失公正的。法律职业资格应当包括取得国家人事部、
司法部和国务院专业部委联合颁发的法律职业资格证书。法律是行为规范，法律应为经济服务。法律职业资格考
试应当加大《国际经济法》《国际私法》《公司法》《劳动法》《安全生产法》及企事业现代经济管理制度的内
容。普通律师只能在一个中介组织法人的法律岗位上执业。因为只有法人才是法律业务的服务主体，而律师仅仅
是一种法人主体的雇员。法人的法律执业机构和岗位应当细分为：(1)符合《公司法》的法人治理结构规定，独
立设立法人的律师(集团)公司或律师事务所;(2)设立营业执照非独立的国家行政机关法律机构或企事业单位的法
律事务机构。(3)各行业(集团)公司投资设立的专业律师公司或专业律师事务所;但各行业(集团)公司投资设立的律
师公司或律师事务所只能为本行业(集团)公司或本法人单位提供法律服务。非独立设立的国家行政机关的法律事
务机构或企事业单位法人的法律事务机构只能为本单位提供定向法律服务。(4)综合性律师(集团)公司可以设立专
业分公司或专业律师事务所;(5)行政机关或企业经济律师事务机构至少应当配备两名以上的专职律师(一名注册
企业法律顾问，一名助理企业法律顾问)。(6)依法设立的行业组织或行业协会应当设置事业法律顾问。(7)所有法
律执业人员应当报主管部门审批并报国家司法部门备案。《律师法》应当详细规定包括行政律师、企业经济律师、
婚姻家庭律师等法律职业机构的组织形式及其人员配置要求和统一的职业道德规范，避免同行相互拆台和恶意竞
争。凡符合《公司法》有关规定并建立董事会、监事会和法人治理结构的法律服务机构可改称律师公司。律师公
司内部可以设立专业化的法律服务部门，并设立类似专家门诊的某某专业律师、某某教授级律师、某某著名律师
等品牌律师和某某星级律师(律师应当实行五星级信誉品牌服务制度)并树立中国律师的整体法律职业群体形象。
“户枢不蠹、流水不腐。”北大教授贺卫方说：由于“几乎所有的政治问题或早或晚都会转变为法律问题而由司法
加以解决”，“在民主国家里，司法可以解决政党争议，过去由战争解决的问题，现在由法院加以解决。”所以在
法治国家，法律职业资格不应当仅仅是包含法官、检察官、中介组织中的私人律师的狭义的司法执业资格小循环
体系，而应当包含贯彻国家法律意识为终生职业的各个行业、门类齐全的专业化的相互流通的法律职业人员的大
循环体系。
3、法律职业资格随经济的发展在扩展，《律师法》应当建立与国际企业律师接轨的执业资格制度。WTO 国
际法律框架的建立，特别需要与 WTO 接轨的跨国经济律师队伍。外国公司老板来中国谈判，参加人员中必有企
业法律顾问。企业法律顾问承担起草合同、审核合同的盈利把关大事，以防止被别人坑陷。日本首相到国会接受
质询时，必带两个人，一个是官房长官，即相当于我们的国务院秘书长，另一个是内阁法制局局长，这就是日本
首相的法律左膀右臂。而国际经济组织一般都有自己的经济律师队伍，出国谈判，公司老板一般都带自己的法律
高参，以防止国际法律风险。在市场经济就是法制经济，全球国际经济一体化的今天，法制经济需要建设一支为
国家和国际市场经济主体服务的强大的企业内部法律服务执业队伍。因国际经济行为主体的企业又主要是稳定社
会、保障人权，使人安居乐业的乐土。所以，作为国际市场经济行为主体的企业进行法律服务又分为内部法律服
务和外部法律服务两种基本形式。由于增强行政机关和企业法人内部法律人员配置，提高各级行政机关和企业事
业单位法人的法律行为能力是强化行政机关、企事业单位法律意识的关键。因而建立与 WTO 国际法律框架接轨
的政府法律行为规范体系和政府行政律师已成为依法行政和政府参与国际市场经济交往的必然需求。相应的建立
规范政府法律行为能力的行政律师队伍也成为增强各级政府参与国际经济交往法律意识的必然需求。因此，建立
健全包括行政律师、企业经济律师、婚姻家庭律师、刑事律师在内的律师队伍是社会经济稳定发展的必然要求。
司法部应当抓好自己的责任田，开放律师执业门类和法律服务渠道，取消司法小循环行业封锁，重点抓好社会中
介组织中的民事(小企业)及婚姻家庭律师事务所的现代化制度建设;关键抓好专业化律师公司的现代化制度建设
和律师的执业监督检查;着重抓好标准化律师公司和律师事务所的行业制度设计及监督管理。不能严考轻管，重
中介组织的芝麻而放弃行政机关、企业经济组织的国际大服务法律市场。尤其应当建设几十个专业门类齐全的专
业律师(集团)公司或跨国律师品牌公司，或五星级律师事务公司并用以指导全国的综合经济行业内的律师队伍建
设，让律师队伍象一股一股泉水那样，能够奔腾于法治的轨道之间且游刃而有余。使律师的根能够深深地扎进国
家行政机关、企事业单位的法治管理链条之中，并从国家的法治建设需求、司法需求及企事业单位的法律需求中
求得崭新的发展，从而使律师从疲于奔命中彻底解脱出来，且获得更好的发展空间和生机。司法部可以通过招标
的形式或论题的形式寻求《现代律师法》的立法建议。应相信具有大型、特大型企业管理经验的法律职业人士可
以拿出若干《现代律师法》的修改方案。
4、国家法律职业资格人员的互认和接轨。国家主权原则和国家法律意志的统一性决定了法律职业资格人员
国家标准的统一性。国际上根据国际经济法、国际私法和国家主权原则对国家职业资格人才的互认，才能达到相
互尊重国家主权和国家资格人才。现有法律人才的内部行业垄断分割及其计划经济的行政等级划分将导致国际社
会对中国的法律制度及法律职业资格人才的歧视。为什么要将企业法律顾问、公证员、基层法律工作者、仲裁员
等法律职业人员排挤出国家法律职业资格人才队伍?司法部及司法机关是显示公正和公理的，眼光也是十分短浅
的。在陕西省高级人民法院和西安市中级人民法院的大门口。国家公务员和私人律师可以凭工作执照从小门进入，
而比私人律师起点还高一级的国家注册企业法律顾问凭国家经贸委颁发的法律执业证照却进不了“司法为民”的人
民法院的大门，还必须象普通公民一样填写、核对居民身份证，掏空衣包，举起双手接受“安检”?!司法机关公然
敢违反《中华人民共和国行政许可法》的有关规定，而对私人律师和国家公务员采取亲近姿态，却对依法执业没
有诉讼报酬，还要为国有经济组织承担高风险法律服务的国家注册企业法律顾问采取歧视态度是使国有注册企业
法律顾问十分寒心的。国家应当实行法律职业资格人员的全国统考和包括司法机关在内的全国法律职业人员的法
律岗位互换，且实行国家法律职业资格全国通用制度。因法律职业资格通用的观念是与国际法律意识接轨的国家
主权原则的延伸。同时也是彻底解决司法腐败和行政腐败的有效措施和重要途径。
二、加强行政律师队伍建设是依法治国的特别需要
行政律师队伍的建设是依法行政的具体表现。依法规范政府的行政行为是依法治国的重点。国家各级行政机
关的律师队伍建设是搞好依法行政的保障和关键。应当将各级政府的法制机构和监察机构改组为政府行政律师机
构，以便使行政律师在政府参与国际、国内民事经济交往中，能为各级政府首脑依法决策发挥应有的法治作用和
保驾护航功能。向社会招聘或吸收一定数量的能够为人民办事实的优秀私人律师或企业法律顾问作为政府的专职
法律顾问或行政律师，将重新树立政府法制建设的新形象。同时，应当取消歧视基层法律工作者的称呼，建立由
国家法制局主管的独立的行政律师执业体系，并将基层法律工作者改称为政府法律顾问或行政律师。没有一批训
练有数、严格执行国家法律制度、历经市场经济染缸考验、为民办事实的政府法律顾问或行政律师，要搞好依法
行政、依法治国，几乎不可能。
1、正确区分公务律师和公民(私人)律师。 虽然有人提出要建立包括政府律师、公诉律师、军队律师、税务
律师、财会律师、工程律师等法律资格专业人员在内的公职律师队伍，明确区分公民私人律师组织(既社会中介
组织中的法律机构)和公务律师(大中型国有企业、银行法制机构的法律顾问)队伍;政府律师机构及其政府律师应
由政府法制机构统一归口管理;社会中介组织中的(基层)法律事务机构和私人律师事务所应由司法局注册和管理;
大中型企业法律事务机构及其企业法律顾问由国资委或行业协会注册和管理;军队律师由军队注册和管理。但由
于我国公诉律师职能已由检察机关和行政监察机关行使，财会律师职能已由审计机关和注册会计师行使;工程律
师职能已由监理机构的监理工程师行使;证卷市场的经济律师工作已由证监会行使和进行管理;所以，凡有国家专
业注册管理部门及专业注册管理师担任专业法治工作的部门及其执业人员应当视为广义的法制工作监督机构和
广义的法制工作监督人员。而本文重点讲的是国家各级行政机关法制机构(普法管理机构)上的行政法律管理人员
应当改称行政律师。因行政律师属于法律专业人员，又属公务员，在诉讼中应享有社会律师相应的诉讼权利。由
国家各级政府法制机构和监察机构改建为强大的门类齐全的行政律师机构和行政律师队伍是与 WTO 接轨的国
际市场经济发展需要相适应的。同时各个学校(因学校已经是等同于企业的民事行为主体)应建立教育律师是制止
教育腐败(假文凭假学历经济)，保障一代又一代中国人能够依法办事的基础。
2、建立全新的普法考试机制。深入普法的有力措施应当是：实行全国法律职业资格 4 科统考合格制。凡参
加全国法律职业资格 4 科统考，考试合格一科的可以免除国家公务员、企业办事员的普法考试;考试合格两科的
可以免除国家公务员科长、企业部门经理及管理中层的普法考试;考试合格三科的可以免除国家公务员处长、企
业董事长、总经理及高级管理人员及企业管理上层的普法考试;考试合格四科的可以担任国家法律职业工作者，
进入国家司法机关担任法官、检察官、陪审员，进入国家行政机关担任行政律师，税务律师，进入国有企业或国
有控股企业担任企业法律顾问、经济律师、银行律师。进入中介组织担任民事、婚姻家庭律师、公证员、仲裁员
等法律服务职业的工作职务。凡依法取得国家法律职业资格证书的可进入全国各个法律岗位交流和互换以及参加
法律服务岗位的公开竞争。从而彻底全面地解决花架子的形式普法问题。
三、提高律师门槛不利于法律资格人才流动
1、法律职业资格的门槛较高，不利于法律人才的流动。与人方便，与己方便。国家改革的目的是要消除行
业垄断，而司法部又在高筑法律职业资格门槛，保护有些不能依法办事的即得利益者的垄断地位以至不被法治社
会的有序竞争所淘汰。由于优秀的法律职业资格人才没有用武之地，劣质的司法人员和行政人员淘汰不出去，所
以司法腐败和行政腐败也是长期难以避免的。这正是由于法律职业提高门槛、法律人却在“四五普法”后始终提高
不了社会地位及受社会尊重的具体反映。学历文凭仅仅是一个民事法人单位的事业证明或私人证明(在国际上、
民法就是私法，连企业也是私人。学校的学历证明就是私人证明)，其颁发的学历根本不具有国家机关的行政法
律效力。“唯文凭论”在计划经济时盛行，在市场经济中仍然盛行就造成悲剧。2001 年已经造就了 60 多万假学历
的年轻化的“优秀人才”。现在私人、企业都可以办学颁发国家教育部认可的国家学士、硕士、博士文凭。文凭产
业经济的迅速提高却提高不了人的创造能力和人力资源对社会的应有贡献，只能造成“劣币驱逐良币”现象的不断
出现和恶性竞争及更大掠夺和腐败。因一个国家部委主管的律师行业中的各个小型律师事务所不可能凌驾于国家
的各级党政机关之上，也不可能凌驾于国有大中型企事业单位法人之上，而只能与 360 个行业排排坐，发挥独特
的刑事大案的诉讼代理功能。所以，如果不开发律师参与国家机关的行政律师战线，不开发社会经济组织管理链
条中的法治铁将军功能，不开发专业私人律师公司和专业律师事务所的专长功能，不开发企事业法律事务机构广
泛的非诉讼战场，没有在公民的心目中树立起“律师为民”的职业信誉，没有筑起依法治国、依法治企的防腐长城
和律师丰碑，仅凭几个人组成的私人律师组织的小型“万金油”律师事务所对国家机关、企业事业单位进行头痛医
头、脚痛医脚的表面包扎处理，要建立起国家和企业的法制万里长城是不可想象的。
2、《律师法》是专门法，不是基本法。只有建立了《司法法》这个基本法，才有可能让《律师法》成为法
律职业资格人才的子法。律师的角色定位在国家的法律制度框架中仅仅是一个法律眼和法律手臂的作用，并以发
挥“责权制衡”、法律制衡的功能为天职。而律师要充当政府首脑、企业首脑等颜面人物，只有改变律师本人自身
的角色定位，提高复合型人才的知识结构和能力，才能去争当政府首脑或企事业单位的董事长或总经理。人们不
需要看到只会为犯罪嫌疑人、被双规的腐败分子开脱罪责而大胆辩护的社会私人公民律师。人们需要看到的是为
广大老百姓着想的、为规范政府行政行为的、为民请命的政府法律顾问;需要看到的是为广大国有企业员工的生
存和社会稳定而无私奉献且劳累奔波，为规范企业雇主经营行为的企业法律顾问。而只有为广大老百姓着想的律
师才会有广阔的发展空间。修改《律师法》，可以使广大社会成员看到;政府已经依法选人，优秀的德才皆优的
社会私人律师或企业经济律师可以成为各级政府的必设法治将军，以监督政府依法行政;企业的经济律师能把关
企业管理制度和企业的经济合同，使企业健康有序的发展，使企业员工工作之后能够得到应有的劳动报酬，不至
于企业被败家子弄得破产而流离失所;企业经济律师担任法官和检察官后，能使司法机关精简机构、裁减一半至
三分之二的浮员，提高办案效率，以节约纳税人的开支。人们需要看到的是公正而优秀的法官、检察官、行政官
员(行政律师)主要是从尊重人权的社会律师、企业法律顾问、国家各种专业资格人才的广阔天地中来。让全社会
尊重法律和法律专业人才、尊重国际经济行为规则，尊重社会公德!让国际社会尊重和接纳中国的国家资格人才!
3、权责失衡是导致权利腐败的渊源。温家宝总理在解释《行政许可法》时说：“有权必有责，权责应相
称。”江平教授说：“权利就是索取，义务就是奉献。”因权责失衡，权利不受约束才导致了职务侵占、丧失国格、
丧失公德的腐败连环怪圈!因带行政级别的稳定高利益就是权利的索取者，再由于有的岗位权大于责，有的地方
权大于法才造成了连环腐败和灾难。法律职业人希望司法部、国家法制局和有关部委通过建立法律职业共同体来
促进全国人大建立法制监督委员会，同时也可将行政监察机关改变为行政监察律师，以便使中国律师行业在国家
法治建设中发挥更大作用，走向国际法治的春天。
4、国家的专业资格“师”应高于事业单位的学理“士”。律师少年翘，法官老来红。要破除司法行业垄断，建
立律师与法官的隔离带。根据国家人才“蓄水池原则”，“专业细分原则”，“兼容并举原则”，应当建立健康的法律
职业价值取向及法律人才锤炼渠道。法律职业人员年轻时应到私人律师事务所单枪匹马地小打小闹，当冲锋陷阵
的法律战斗员锤炼胆量;中年则可应聘到企事业单位、国家机关当法律中层参谋以丰富社会阅历和职业经验;老年
则应到政府立法机关、司法机关和法律职业研究机构搞专业法律顾问著书立说、总结经验，或帮助政府、企业拟
定规章留给人间。只有当好了初级律师，才能成为合格的政府行政法律顾问和企业经济法律顾问;而当好了企业
法律顾问或政府行政律师，才能承担国家专业司法及审判工作重担。各级人大常委会应当从法律职业资格的优秀
国家专业人才中委任司法官员和政府官员。一切学士、硕士、博士要将知识转化为工作能力尚有一个漫长的知识
转化和责任心的锤炼过程。注册执业就是接受国家的法治监督管理。经国家统考的专家型资格“师”的规格级别应
当高于各种学校等事业单位温室培养的学理“士”。人才应当重在细究对社会的有益创造力。而按劳取酬讲究的是
给付有益创造力贡献者的劳动报酬。现在硕士、博士文凭产业经济炒得漫天飞。私人教育产业经济在脱离国民经
济发展实践的道路上歧形发展。而经过国家统考合格的注册会计师、经济师、造价师、企业法律顾问等必经艰苦
锤炼的国家慢长耐磨适用型人才没有受到应有的尊重，依法治国、依法治企没有法律职业资格的人才去有力推动。
因律师的专业入门技术资格尚未达到国家中级专业技术人员标准。在专业技术人才的行业队伍中，技术地位尚低。
而要提高律师的社会地位，应当让律师依法进入国家的中级专业技术职称和各个国家机关、企事业单位(包括大
学)的中层以上必设法律职位之后，法律地位才能真正得到保障。而大学生取得初级法律职业资格后，应从公民
法律职业开始锤炼法律职业意志，而且还必须经艰苦的社会公德和法律职业道德的锤练及社会检验。
5、“责权制衡”是律师的生存之道和看家本领。《律师法》及其律师行业，应从法律眼的角度，提出制衡权
利的有效措施和方法，以保障党和国家进行社会改革的顺利推进和平稳前进。这也是“三个代表”的具体实践和法
律职业人的法律总成果。不要使人们仅仅看到只有在为有的腐败官员、犯罪嫌疑人“救灾抢险”的辩护或“以毒攻
毒”时才需要律师进行法律服务;而在国际经济合同谈判中，企业经济律师具有绝妙的法律手艺。中国的政府官员、
中国的企业家离不开中国的专职企业经济律师。《律师法》应将律师从敲法律边鼓的角色定位尽量放进依法治国、
依法治企的法治机构智囊团组合成员中来考虑。因而，也只有建立了行政律师、企业经济律师队伍，国家行政机
关、企事业机关法人治理结构中有中、高级法律管理岗位的职权定位，国家机关和企事业单位离不开法律顾问，
律师才有了基本的法律阵地、较高的经济地位和深入机关、企事业单位发达的根基(案源和业务)，从而使律师的
社会地位和经济地位切实得到提高。由于中介组织的私人律师一年一聘，大中型企业的企业法律顾问两年一聘。
国家的人事法律制度设计就表明企业法律顾问比律师稳健。所以《律师法》没有理由排除市场经济主体的法律运
动员--企业法律顾问。《律师法》应当概括威严的军队律师、稳重的政府行政律师、深厚的企业经济律师、灵活
的社会私人律师四个主要方面军，并由这四个主要方面军汇入国家检察机关、司法机关、公证机构、仲裁机构等
宏大的法律职业资格人才队伍，筑起与国际市场经济接轨的法治长城。
6、重塑律师执法为民的公正形象。重塑律师执法为民的公正形象应当从政府律师和企业经济律师开始。保
卫国家抵抗外敌有敢于献身的人民子弟兵;维持社会公共秩序有公安和武装警察部队，救火救灾有消防警察部队，
公正司法有人民法院，国家机器虽然是暴力机器，国家公务员和司法官员也是职业道德要求最高、遵纪守法最好
的执法楷模。企业法律顾问不计报酬地忘我工作，是雷锋、铁人式的人物，已开始受到重视和尊重。但私人律师
是为犯罪嫌疑人辩护、为腐败分子辩护的人。社会角色定位是为了防止司法偏见而设立的制衡司法权利的法治力
量。但国家原来的制度设计就使律师职业不够光彩照人。为了改变人们的偏见，律师行业应当通过政府法律顾问
和企业法律顾问的法治渠道来闪射自己的法律光彩。
四、重点加强企业经济律师队伍建设是依法治企的需要。
企业是国家的经济基础和市场经济的行为主体。作为《公司法》《国有企业和国有控股企业监督管理条例》
配套规章的《国有企业法律顾问管理办法》已经颁布实施，国有企业及广大企业法律顾问对企业的法治化管理寄
于了很大希望。企业法律顾问制度的发展已有 100 多年的历史。目前欧洲的大中型企业，普遍建立了企业法律顾
问制度。法国某石油公司设有 350 多名企业法律顾问，德国西门子公司在全球有企业法律顾问 360 多人。欧洲每
千名企业员工所对应的法律顾问数为 人，每名企业法律顾问所对应的辅助人员为 人。10 年前，周永康在
司法部和中国石油天然气集团总公司法律事务工作会上讲;要建立石油企业律师队伍，可是周永康一调走，就没
有人抓石油企业律师队伍建设了。2003 年 12 月，四川一个钻井队在开县发生不可抗力的井喷事故，由于石油企
业法律制度缺失，石油企业也没有组织企业法律顾问团进行法律救济。最后使中油集团总公司的总经理马富才和
四川石油管理局的局长陈应权下岗，川东钻探公司某钻井队的 6 名职工被判刑。这对国家、对国有企业、对忘我
工作的石油企业员工是一个特别重大的损失和教训。国家司法部、国资委、中油集团公司没有理由不重视企业法
律顾问队伍建设。因此，从有实践经验的优秀企业法律顾问和优秀经济律师中选择企业高层企业管理人员是依法
治企的需要。在修订或提升《国有企业法律顾问管理办法》时，应当增加的内容有：
1、从优秀企业法律顾问中选择企业经营者和国家法律职业人员。万丈高楼从地起，实践是检验人才的唯一
标准。优秀企业法律顾问是担任董事长、总经理，总法律顾问和国家司法人员(法官、检察官、陪审员)、公务员
(行政律师)、中介人员(律师、仲裁员、公证员)的重要人力资源。因为企业是依法成立的法人，必须在国家法律
和 WTO 国际法律框架之内活动。所以，给企业配上企业法律顾问的法律眼和法律手臂就是为了使有重大法律制
度缺失和法律人才配置缺陷的公司或企业能够识别国家的法律准绳，走出法盲的困境，作到在企业营运中能够依
法决策、依法经营，依法办事。从实践中选择忠实于国家法律法规，模范地遵纪守法的人才来管理好国有资产是
历史的重任和人民的选择。也只有依靠企业法律顾问来首先管理好国有资产，才是国有企业和社会主义国家兴旺
发展的必由之路。
2、国家授权企业法律顾问行使法定的工作职能，企业必须遵照执行。法律是参与公平互利的市场经济交易
的行为规则。(不能将法律戏称为游戏规则)。国家法律制度授权才具有强制执行力。特别是国家对企业法律顾问
的制度授权的有关法规和规章，各个企业必须依法遵照执行，否则应当识为企业违规违法。企业的法定代表人应
当受到法纪的追究。企业法律顾问承担企业经营上的法律职业风险责任，同时也应当享有相应的权利和政治、经
济待遇。非持有企业法律顾问执业证书者，不得以企业法律顾问名义执行国资企业的法律职务，也不得干预企业
法律顾问依法执业，更不得违法迫使企业法律顾问下岗。
3、规定企业法律事务机构及企业法律顾问为国资公司必设的职能机构及企业资质必设的专业人员。与《公
司法》相配套的〈企业法律资质〉应当有法律人才要素配置。企业法律机构的专业人员是企业法律资质的重要法
律要素和企业法人治理结构的法律制衡、“责权制衡”的主要力量。司法部依靠 12 万中介组织的社会公民私人律
师介入各级政府和企事业单位，从各级政府、企事业单位外延进行广义的普法和法律救济;国资委也应当依靠 8
万企业法律顾问和助理法律顾问，从企业内涵上强化国资企业的法律功能和法律行为能力。由国家注册企业法律
顾问接受国家的法律制度授权和委托，对国资企业和国有控股企业的内部管理链条行使法律监督职能，对企业外
部行使诉讼、仲裁等法律职能是依法治理国资企业的迫切需要!让法律职业人员从企事业单位的内部和外部强化
企事业单位的法律意识和法律行为能力是国资企事业单位和专业、行业整体法律意识提高的具体表现和迫切需要。
4、重大法律文书应由企业法律顾问报企业注册管理部门登记备案。除国资企业和国有控股企业的法律事务
机构及企业法律顾问的配置应报国资委审核备案外，企业的诉讼法律文书，财务呆帐坏帐的核销，重大融资和企
业改制，重组等重大法律事项的法律意见书、重大法律事务情况调查报告应由企业法定代表人签字后，再由国家
注册企业法律顾问报国资委授权的国家企业法律顾问管理机构审核备案。从而让国资委通过企业法律顾问的工作
报告了解企业董事长究竟懂不懂事?守不守法!称不称职!因国资、民资问题只是解决了一个所有人或出资人(老板)
问题。关键是改制是改革计划经济的体制，而不仅仅改财产所有制。尤其知识性、能力型的国家专业资格人才才
是重要的有益于企业发展的可靠生产力。民资企业要发展，国资企业也应当发展。有的国有企业负责人行使权利
但长期不负亏损责任，不少国有企业倒闭，是国有企业法律制度缺失和外在法律人介入的悲哀!为了稳定人心和
社会，应当公开向社会依法选择国有企业管理人员。
5、审核企业规章制度和合同。市场经济就是要破除地区封锁和行业垄断、扬长避短，发挥企业自己的特长
优势，在讲求扁平化管理和责任及效率的基础上求得法人最好的经济效益。因为只有企事业单位才是市场经济的
行为主体或运动员。所以，企事业单位的制度化设计和制度安排是公司法人健康运行的法治前提。有的国有行业
集团负责人分不清自己的旗下到底有多少企业是法人运动员。法盲怎么能管理好国有企业集团?!所以，应当通过
建立《国资管理法》授权企业法律顾问管理企业。由企业法律顾问依据国家法律法规依法执业，并重点抓好适应
现代企业法治管理要求的公司制度及其法人治理结构，达到权责相当，“责权制衡”。由于“责权制衡”是深入普法、
依法治国、依法治企的关键。所以在国家法制机关的行政律师应当对该法人机关拟订的经济法规、合同审核及法
律事务方面负责。企业法治机构上的企业法律顾问应当对企业规章制度、合同的拟订及审核及企业法人治理结构
的合法性负责并指导和监督企业监事会贯彻实施。
6、组建中国企业法律顾问协会。ACC 是全球企业法律顾问的自律组织。总部设在美国的华盛顿。自 1982
年创办以来，ACC 已经在 47 个国家拥有超过 16000 名会员。来自全球近 7000 家企业和私人组织。司法部和国
资委应当加速建立中国企业法律顾问协会。中国企业法律顾问协会应当统一编发《企业法律顾问工作文件汇
编》，用以指导全国企业的“四五”普法工作;编发《中国企业法律顾问》杂志，公布中国企业法律顾问机构设置
和企业法律顾问注册情况，并用以交流中国企业法制建设和企业法律顾问工作的推进情况及其企业法律顾问在执
业中的工作经验，让优秀企业法律顾问也依法进入高级法官、高级检察官、国家高级公务员队伍。
7、建立独立的企业法律顾问或经济律师职称体系。根据专家、教授、及律师职称体系，应建立独立的一级、
二级、三级法律顾问或经济律师职称体系。建立一级经济律师与一级行政律师或法律教授、二级经济律师与二级
行政律师或法律副教授、三级经济律师与三级行政律师或法律讲师，四级经济律师与四级行政律师或法律助教、
助理企业法律顾问相适应的独立的企业法律法律顾问或经济律师、行政律师职称系列。评聘高级企业法律顾问或
高级经济律师、行政律师应与评聘高级民事律师相当又要有经济管理的技能。可规定一、二级高级企业法律顾问
必须同时具备以下能力及条件：(1)、在企业中层执行专职企业法律顾问、经济律师职务且具有经济师专业技术
职称 5 年以上，或律师职称 10 年以上并具有企业法律顾问执业证书(2)、办理了企业的诉讼案件 30 个以上且胜
诉率在 80%以上;为企业减少或挽回直接经济损失 300 万以上;办理跨省(直辖市)诉讼案件 5 个及 5 个以上且全部
胜诉，其中包括 100 万以上诉讼标的的疑难案件或在全国有重大影响的案件两个及两个以上且全部胜诉;(3)、在
全国发表 4000 字以上法制理论文章 5 篇或发表典型案例 5 个，其中至少一篇获全国法制优秀论文奖;(4)、被评为
全国优秀法律工作者(5)、具有经济管理或法律本科及本科以上毕业证书。根据《行政许可法》的有关规定，评
定高级法律顾问或高级经济律师属于人的法律职业资格和法律行为能力的综合评定判断，其资格的评定审批只能
由法律规定和国家企业法律顾问的注册管理机构审核批准。因职务与职称是不同的行业渠道。企业只有依法设置
总法律顾问、法律董事、法律监事和企业法律机构及法律岗位的权利，没有法律职业资格的认定权。一级、二级
企业法律顾问资格属于高级法律顾问资格，它应与法律教授、高级律师、高级经济师、高级工程师、高级会计师
是一个人才规格层次，其高级资格应当由法律规定，主管部委依法审批。凡取得了高级法律顾问资格的可以直接
受聘企业总法律顾问或法律董事、法律监事及企业高层管理人员，而且可以担任律师事务所负责人。
8、非经法定事由，企业法律顾问不得被调换岗位。企业法律顾问是依法执业承担法律风险的法律工作人员，
其权利应当受到国家法律的保障。尤其企业法律顾问在对危害企业合法权益或损害企业出资人合法权益的行为，
以及企业违反法律法规的行为提出纠正意见和建议时，企业的违法行为者就会打击报复企业法律顾问，解除企业
法律顾问的上岗合同或职务，叫企业法律顾问下岗。这时企业法律顾问就会遭受比社会律师更大的执业风险。对
于企业法律顾问依法的执业所遇到的风险，应当由国家法律于与特别保护，否则，企业法律顾问难以依法执业和
立足。企业法律顾问应当给国家审判员一样，非经法定事由既违法犯罪和法定程序并由国家注册管理部门审批不
得在受聘期内下岗。企业也无权单方解除企业法律顾问在国家注册期间内的法律职务。
9、诉讼待遇与律师同工同酬。根据《著作权法》，企业法律顾问担任无重大法律风险的一般咨询、论证，
企业可不支付特殊脑力创造著作权转让、使用费。但在诉讼活动中，企业法律顾问与社会私人律师是进行的相同
的等量风险劳动。根据《劳动法》同工同酬的基本原则，律师担任法律顾问的待遇已经与企业法律顾问相当。而
企业法律顾问与社会律师进行诉讼代理活动也应当同工同酬。《公司法》应规定由企业根据对方律师的待遇或律
师行业的通常诉讼计酬标准，根据委托代理合同的约定计发企业法律顾问代理诉讼执业风险费。(企业法律顾问
一般进行全程风险诉讼代理，而且不分代理审级，因此，应当按照特别授权委托的律师风险代理对待、或按诉讼
标的的 3%-15%)进行减少和挽回经济损失的贡献奖励。
10、企业法律顾问资格应当由法律规定。根据《中华人民共和国行政许可法》的第十二条，特殊行业或全国
性执业资格应由法律或行政法规设定的规定，原(人发(1997)26 号)国家人事部、经贸委、司法部《关于企业法律
顾问执业资格制度暂行规定》应当依法上升为国家法律或行政法规。同时，企业法人资质也应当有企业总法律顾
问的岗位和一定数量的企业法律顾问人才配置要求。《刑法》《民法》《公司法》《经济法》《诉讼法》等法律
法规中也应当有企业法律顾问的法律地位。(如果将企业法律顾问改称经济律师后则可不必要)
11、实行企业法律顾问执业公告制度。因企业法律顾问主管企业的规章制度和合同以及普法教育、企业重组、
改制、上市、控股等企业法制工作，因此，企业法律顾问执业也应当受到社会的广泛监督。所以在全国报刊应刊
登 196 家国有企业和国有控股企业法律事务机构及企业法律顾问执业情况，并让广大职工和社会各界(行政机关、
司法机关、中介组织)监督企业及企业法律顾问依法执业的工作状况。
12、取消企业法律顾问只能在一个企业执业的规定。企业法律顾问是一个高级人力资源，他(她)应当得到投
入的工作时间、持续学习经历和智慧创新成果的应有回报。当有的企业不把企业法律顾问当中级以上的专业人员
对待，而只给他四分之一或三分之一的工作成本或岗位工作风险报酬时，企业法律顾问也应当依法维护自己的合
法权益跳槽走人或象其他高级管理人员(高校的教授)一样进行社会兼职。企业和事业单位都是以盈利为目的的法
人，学校聘用的法律教师可以出卖知识及经验兼职当社会私人律师，而企业廉价使用的企业法律顾问也不能长期
(有的已经 20 年)做无诉讼报酬的贡献。〈公司法〉没有规定一个人不能担任两个法人的负责人。与〈公司法〉
相配套的行政法规和规章也不应限制企业法律顾问只能在一个企业任职。
综上所述，人治与法治的对撞，应当强调众人之约的国家法治。应通过行政律师和企业经济律师的法律参与
来规范政府和企业的行为。政府发言人应当以政府代表的身份讲政府的法律法规和规章而不是领导的个人意见;
国有企事业单位发言人应当以单位雇员的身份讲企事业法人的规章制度而不是讲个人的观点和处理意见。由于定
位于非市场经济行为主体的社会中介组织的(个体、合作、合伙)私人律师队伍不是市场经济的主力队员，力量十
分有限。如果社会私人律师不与行使国家权利的各级行政机关的行政律师统一起来;如果不与具有较大业务来源
和深厚经济基础的企事业单位的经济律师统一起来;仅凭单一的松散性的私人律师队伍难以在国际市场经济中树
立起自己五星级以上从事优质法律服务的品牌和丰碑。如果没有建立起包括司法系统在内的强大的法律职业统一
战线，其社会公民法律地位的私人律师的国际竞争力怎么也提不高和发展强大，其仅偏向已瞒员且超载的司法官
员的发展前途也是空洞而渺茫的。只有建立健全了中国法律职业人统一的法律职业资格考试制度和法律职业统一
执业道德规范和法治统一战线，并修改和完善《律师法》，并促进建立和修改包括《法官法》、《检察官法》在
内的《司法法》;《行政公务员法》、《专业技术人才法》等国家法律人才制度体系，才是中国法律职业人从企
业(律师事务所)、事业(学校、高校)单位的基层法律岗位作起，然后进入国家各级行政机关、司法机关等国家权
利机关的良性人才锤炼大循环体系，以保障国家法治建设进入现代化法治社会的需要，同时，也是法律人依法治
国、依法治企的价值取向和适应法治社会的必然发展趋势。更是法治社会赋予法律人庄严的历史使命!
参考资料：
1、《中华人民共和国行政许可法》
2、《法制日报》2000、1119《访英漫记》
3、《法制日报》2004、0101《加强企业内部监督和风险控制，企业法律顾问管理办法征求意见稿》
4、《中国律师》2002 第 1 期第 51 页贺卫方的《法官的袍子代表了 什么》
5、《中国律师》2002 第 3 期第 50 页〈建立政府及企事业单位律师制度的思考〉
6、《企业国有资产监督管理暂行条例》(国务院令第 378 号)第三十六条：“国有及国有控股企业应当加强内
部监督和风险控制。依照国家有关规定建立健全财务、审计、企业法律顾问和民主监督制度。”
7、《国有企业法律顾问管理办法》(国资委(2004)第 6 号令)
8、《中共中央、国务院关于关于进一步加强人才工作的决定》(2003 年 12 月 26 日)“专业技术人才的评价重
在社会和业内认可。”
9、人事部、国家经贸委、司法部人发(1997)26 号《企业法律顾问执业资格制度暂行规定》及其《企业法律
顾问执业资格考试实施办法》
10、2004 第 3 期四川省经济委员会主办的《企事业法律顾问》杂志《法律风险的事前防范》
