粮食流通体制改革呼唤粮食立法
论 文 提
粮食是关系国计民生的特殊商品，是人类最基本的生活资料。 历史 证明，任何国家和民
族要生存，要 发展 ，都离不开也都不得不首先解决好粮食 问题 。改革开放以来，党中
央、国务院十分重视粮食问题，采取了一系列得力措施，粮食工作取得了重大成绩。但随
着改革的不断深入， 中国 加入世界贸易组织，中国的粮食问题也存在着许多不容忽视的
问题。国有粮食 企业 经营越来越困难，国家财政不堪负重，国有粮食企业职工下岗失
业，企业包袱沉重等问题，都亟得解决。解决粮食问题要以邓小平 理论 、“三个代表”
重要思想为指导，以十六大精神为指针，按照中央的部署，必须采取多种有效措施，进一
步深化粮食流通体制改革。随着 社会 主义法制的加强，市场 经济 的发展和粮食流通体
制改革的不断深化，粮食立法已成为必然
粮食是关系国计民生的特殊商品，随着社会主义法制的加强，市场经济的发展和粮食流通
体制改革（以下简称粮改）的不断深化，粮食立法已成为必然。一、粮食流通体制改革取
得明显成效，但潜在的问题不容忽视。自建国以来，根据我国粮食供求关系的变化，粮食
流通经历了曲折的变化，特别是 1998年国务院新一届政府成立以后，于当年 4月 27日至
29日召开的第一个全国性的会议，就是粮食流通体制改革工作会议，把粮食流通体制改革
列为新一届政府任期任务中“五项改革”之首，从此，拉开了新的粮食流通体制改革的序
幕。会议确定了这次粮改的基本原则是“四分开一完善”，即实行政企分开，储备与经营
分开，中央与地方的责任分开，新老财务挂帐分开，完善粮食价格机制。粮食流通体制改
革的重点是“三项政策一项改革”，即按保护价敞开收购农民余粮、实行顺价销售、收购
资金封闭运行、深化国有粮食企业改革。几年来，各地和各有关部门认真贯彻中央的粮食
流通体制改革精神，不断完善政策措施，取得了明显成效。一是坚持按保护价敞开收购农
民余粮，较好地保护了农民的利益。据统计，1998—2000粮食年度，全国粮食收购总量分
别为 1931亿斤、2561亿斤和 2339亿斤，平均每年是 2277亿斤。这对于防止市场粮价过
度下跌，稳定农民收入，保护和调动农民种粮积极性，起到了关键的作用。二是在稳定粮
食生产能力的前提下，推动了农业和粮食生产结构的调整。1999年以来，通过不断完善政
策措施，如：逐步缩小粮食收购范围，实行优质优价，拓宽收购渠道，推动粮食产区和销
区建立稳定的协作关系，使粮食主销区建立稳定的协作关系，使粮食主销区进一步发展效
益农业，粮食主产区进一步发挥种粮优势，促进粮食区域布局调整和粮食品种优质化，有
效地引导农业和粮食生产结构的调整。三是增强了国家粮食调控能力，为促进经济发展和
维护社会稳定提供了雄厚的物质基础。中央和省两级储备体系不断完善，粮食市场不因
自然 灾害出现大的波动，始终保持稳定。近来几年，之所以能够非常有效地抵御了亚洲
金融 风波的冲击，成功地实行扩大内需的各项方针政策，在生态脆弱地区实施退耕还
林、退耕还草，城镇低收入阶层、尤其是下岗职工的生活比较稳定，国有企业改革顺利进
行，都是与我们有比较充足的粮食储备分不开的。四是国有粮食购销企业改革取得进展，
初步扭转了企业大量亏损的局面。有资料对 24个省（区、市）的调查统计，1998年以
来，国有粮食购销企业分流富余人员 87万人，减员增效工作迈出较大步伐。1999年全国
国有粮食购销企业比 1998年减亏 256亿元，2000年又比上年减亏损 18亿元。同时，粮食
收购资金封闭管理工作取得明显的成效，保证粮食收购资金及时足额供应，从根本上解决
了给农民“打白条”的问题，挤占挪用收购资金的现象也得到了有效遏制。总之，前一时
期的改革，对建立适应社会主义市场经济发展要求和符合我国国情的粮改方针政策，是符
合实际的，是完全正确的。如果没有“三项政策、一项改革”的实施，就不会有今天的好
形势。但是，任何事物都是一分为二的。粮食流通体制改革所取得的成就是有目共睹的，
由于粮改涉及到方方面面，前前后后，左左右右，我们也应该清醒地看到，当前粮食流通
体制改革中也存在一些突出的问题。主要表现在：一是利息费用补贴不能及时拨付到位。
截止 2002年 8月底，各级欠拨我市各种补贴 2亿多，甚至有的地方出现基层财政截流挪
用现象。这严重 影响 了企业正常的经营活动。二是按规定各级筹措的粮食风险基金不能
按时到位，或者由于地方财政困难，根本不能到位。你例如：河南省人民政府 2000年 12
月底以前粮食风险基金缺口 16亿元，2001年的元—7月缺口 8亿元，省政府应配套的粮
食风险基金累计缺口 24亿元，占省财政全年收入的 70%以上，要全部到位，确实是爱莫能
助，财政也没有办法。三是粮食收购保护价高于市场价，顺价销售难度大。如 2001年省
政府确定我省小麦收购价格是每 500克 元，可市场价只有 元左右。四是附营企
业贷款困难。国务院规定粮食附营企业贷款由商业银行提供，实事上是自 1998年以来，
粮食附营企业贷款已十分困难，有不少企业因缺少必要的流动资金而处于停产或半停产状
态。五是粮食市场还比较混乱，私商粮贩走村串户收购，扰乱正常的经营秩序。还有国有
粮食购销企业改革滞后，等等这些还不适应国家宏观调控的需要。这些问题在某种程度上
影响了粮食流通体制改革的顺利进行。这些问题亟须通过粮食立法予以规范。二、粮食流
通体制改革呼唤粮食立法经过建国以来粮食短缺和粮食丰裕不同情况下粮食流通体制的不
断探索，随着农业产业结构调整力度的加大，我国的粮食立法趋向成熟。 （一）粮食立
法的雏形。从 1949年到 1998，根据我国粮食经济的发展情况，粮食政策发生了较大变
化，党中央、国务院出台了一系列的粮食政策，但在立法方面，没有粮食方面的 法律 ，
粮食立法出现真空，可喜的是，就在 1998年，粮食立法实现了零的突破，国务院颁布了
《粮食收购条例》（国务院第 244号令）和《粮食购销违法行为处罚办法》（国务院第
249号令），2004年 6月 4日，国务院总理温家宝签署第 407号国务院令，颁布《粮食流
通管理条例》。为促进粮食流通体制改革发挥了较好的作用，《粮食收购条例》和《粮食
购销违法行为处罚办法》、《粮食流通管理条例》的出台，为粮食立法奠定了基础。
（二）粮食立法应注意的问题 1、粮食立法必须切实保护好基本农田，稳定粮食的综合生
产能力。在当前粮食生产出现阶段性的供大于求的情况下，特别要处理好调整农业结构与
稳定粮食生产能力的关系。农业是一个弱质产业，通过多年的农业投入，改善农业基本生
产条件，抗灾能力不断增强，使我国的农业生产出现了前所未有的好形势，粮食生产能力
逐年提高，用占世界四分之一的土地解决了占世界总人口四分之三的中国人民的生活问
题，这一伟大成就令世人瞩目。此时，我们更应清醒地看到：粮食生产的深远和重大意义
所在。坚决不允许擅自将耕地改为非农用地，这是一条不可愈越的“红线”，只要耕地和
农田水利等设施得到有效地保护，一旦需要粮食，就可以恢复生产，农民可以在这条“红
线”范围内，放手放心地调整种植结构。2、政府加强调控，确保粮食安全。我国是一个
人口大国，是一个农业大国，粮食一旦出现问题，势必影响社会稳定和经济的发展，其后
果无法想象。因此，政府必须加强对粮食生产和流通的调控， 研究 政府宏观调整的措
施。（1）建立分级负责的粮食安全责任制。从中央到地方，逐级落实粮食安全责任制；
确保所辖区域粮食的供求平衡，不准出现问题，否则追究刑事责任。（2）建立粮食储备
制度。我国的粮食储备制度是从 1990年开始建立的；分级建立了国家级、省级、市级粮
食储备；储备粮在宏观经济调控中发挥了重要作用。在建立社会主义市场经济中，储备粮
的宏观调控作用只能加强，不能削弱。为了确保国家粮食安全，必须建立一定量的粮食储
备，如各级储备粮的规模、品种、结构、布局、粮食主产区和主销区，用法律形式予以规
范，确保在急需时能够调得动，用得上
参考 文献 ：《国有粮食企业改革政策法规选编》 中国 商业出版社 2002年 6月第
1版《粮食工作文件汇编》 河南省粮食局 豫内资新出发通字［2002］34号《机遇与挑
战》――ＷＴＯ实用教程 主编：叶善俊 副主编：石丹林 郑先明 中国商业出版社出
版发行 2001年 8月第 1版《粮食流通管理条例》 2004年 6月 4日温家宝签署第 407
号国务院令。《经济法概论》 主编：盛杰民 人民法院出版社出版发行 2003年 7月第
2版《商法》 主编：王传辉 清华大学出版 2003年 2月第 1
