行政不作为判解
导言
政府、部门出现或存在的行政不作为现
象，在一定程度上影响了政府职能的正
常发挥，造成了一些矛盾和问题的久拖
不决，损害了人民群众的切身利益，损
害了政府的形象，激化了干群矛盾，影
响了社会稳定，恶化了经济发展环境，
如果任其发展，势必给国家和社会造成
严重的危害。
因行政不作为引发的行
政争议逐渐成为一个新
的法律热点。
背景资料一
1.山东考生曾昭玉报考中国社会科学院某
专业硕士研究生，因怀疑中国社会科学
院招生办有舞弊行为，在上访未果的情
况下，以行政不作为将教育部告上法庭。
2.福建省长汀县农民华国平因两岁儿子感
染小儿麻痹症，向长汀县人民法院起诉
县卫生局、卫生防疫站行政不作为，要
求被告赔偿经济损失2万元。
背景资料一
3.南京市民王虹由于迟迟得不到质量技
术监督局关于所购假货的认定书，以“
不履行法定职责”为案由向玄武区法院
提出行政诉讼。
4.因车祸受伤的 9岁小男孩陈庆和妈妈
一道 3次走进成都市武侯法院，为自己
和在同一场车祸中死去的爸爸讨个公道。
他们母子认为武侯区交通局“不作为”
，由于没有及时清理公路上的泥堆，从
而酿下车祸，为此向交通局索赔 8万元。
背景资料一
5.一名醉汉在某市园林派出所翻墙时摔死，
其家属认为警察没按规定进行强制醒酒
措施，将市公安局告上法庭。法院一审
判决该市公安局赔偿 5万余元。
6.北京一小区业主炒物业 告昌平区建委
行政不作为 。
背景资料一
7.成都市民冉利君在骑自行车回家途中，因碾
上一堆垃圾而摔成骨折，他以“不作为”将成
都市工商行政管理局高新分局、成都高新区城
建监察大队告到成都高新区法院，请求法院判
决二被告赔偿损失3万元。
8.辽宁辽阳市律师程某因为某县农民反映当地
干部违反国家土地政策问题免费提供法律援助，
遭到当地司法行政部门负责人的打击报复，被
吊销律师执业证书。程某曾先后 20多次向辽
宁省司法厅申诉，但该厅未予处理解决。 程
某以辽宁省司法厅不履行其法定职责为由，将
其告上法庭。
茂名一农民告派出所不作为
►►村民钟兆章说：“
我的房子被砸成这样。
”
►►茂名第一宗老百姓
状告公安局不作为的
案件 。
►►土地权属争议纠纷
，四年里受到16次
攻击 。。
状告民警不作为
►►段林祥身上留下令人
惊心的伤疤。
►►郴州市苏仙区个体老
板段林祥为躲避他人
追杀，躲进接警而来
的南塔派出所的警车
内，结果被追杀者堵
在警车内砍成重伤。
背景资料二
1.北京通州区：《国家行政机关及其工作人员
行政不作为问责办法》对在工作中推诿扯皮、
办事拖延、失查失管等18种不作为行为将被
问责追究。
2.重庆南川市：《国家公务员服务质量投诉制
度及实施办法》规定机关公务员如在一年之
内有群众２次以上有效投诉其行政不作为，
将被通报批评，造成恶劣影响者将面临“下
课”。
背景资料二
3.昆明市：《昆明市国家行政机关及其公务员
行政不作为问责办法》，单独就行政不作为行
为制定问责办法 ，国内首创。
4.成都：《成都市国家公务员行政效能投诉和
告诫暂行办法》规定 公务员行政不作为可投
诉 。
5.北京成立行政投诉中心严查行政不作为及乱
作为
6.广州出台措施加大对机关行政不作为的追究
力度
背景资料二
7.《厦门市行政机关工作人员行政过错责
任追究暂行办法》规定对行政不作为和
乱作为的行为进行追究。
8.《国务院办公厅关于推行行政执法责任
制的若干意见》：行政执法部门任何违
反法定义务的不作为和乱作为行为，都
必须承担相应的法律责任。
9.《公务员法》第82条：领导成
员因工作严重失误、失职造成重
大损失或者恶劣社会影响的，或
者对重大事故负有领导责任的，
应当引咎辞去领导职务。
10.国家赔偿法修改获通过，行政不作为致损
害需赔偿。《国家赔偿法》第三条第五项“造
成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为”，
该项包括行政不作为构成违法的情形。至于为
何在《国家赔偿法》中没有就此作出明确规定，
这主要是考虑到行政不作为在实践中情况非常
复杂，行政机关不作为有一些限定条件，在法
律中规定比较困难，所以在条文中没有明确表
述。对于具体案件，行政机关的不作为如果已
经构成了违法，那么同样需要承担赔偿责任。
《京华时报》2010年4月30日
温家宝在全国依法行政工作会议
上的讲话
►“对有令不行、有禁不止、行政不作为、
失职渎职、违法行政等行为，导致一个
地区、一个部门发生重大责任事故或严
重违法行政案件的，要严肃追究有关领
导直至行政首长的责任，督促和约束政
府机关和工作人员依法行使职权、履行
职责。”
►新华网 2010年09月19日
国务院关于加强法治政府建设的意见
►对因有令不行、有禁不止、行政不作为、
失职渎职、违法行政等行为，导致一个地
区、一个部门发生重大责任事故、事件或
者严重违法行政案件的，要依法依纪严肃
追究有关领导直至行政首长的责任，督促
和约束行政机关及其工作人员严格依法行
使权力、履行职责。
背景资料三
1.兰州“治庸”动真格 首次罢免“不作
为”干部，兰州市将“平庸”具体化为
“不作为、乱作为、不会作为”等三大
类共18种行为。
2.武汉146名行政不作为和乱作为官员
受追究，而2003年有83位行政乱作为、
不作为 的官员受查处。
背景资料三
3.广东省湛江市规划国土资源局副局
长梁志坚行政不作为被撤职(新华社
2005-1-12)
月13日，山东省省长韩寓群在省
政府全体扩大会议上通报，因为不
作为或乱作为，今年上半年，山东
省有456名公务员受到责任追究。
（《中国经济周刊》2005-8-21）
问责毒泡菜彭州两工商所长不作为被免职
►成都市彭州市工
商局局长马志云当
众检讨 。
►新华网四川频道
2004-05-17
背景资料四
年最高人民法院全年共审结各类行政案件
和国家赔偿案件１０６件。地方各级人民法院全
年共审结一审行政案件９２１９２件，上升４．
７％。（肖扬3月9）
2.近年来，广东省各级法院受理的行政诉讼案件中，
行政不作为案件呈逐年上升趋势，２００３年这
类案件已经占到行政案件总数的１５％左右。
3.“民告官”胜诉率：河北省大名县法院依法判决
47件“民告官”案，行政机关败诉率达到80％
以上。（《市场报》 2004年11月23日）
背景资料四
4.原告胜诉的概率早在一九九一年行政诉
讼法施行之后达到40%左右，现在维持
在30-35%的水平。
从全球范围看，行政诉讼案件的原告胜
诉率一般不超过10%。（江必新—原最
高院副院长（现任湖南省高院院长））
启示与思考
启示一：民众的维权意识日益高涨，对政
府行政的要求越来越高。
启示二：如此多的行政诉讼案件，如此高
的败诉率（行政机关），说明依法行政还
要继续加强。
启示三：作为公务员（领导干部）必须积
极依法履行自己的职责，同时又要注意不
能乱作为。
启示一
民众的维权意识高涨：
随着社会的发展，国际交流的加强，
加上网络时代信息传播速度的提高，
以及国家法制建设的进一步完善，当
今的民众对自身的合法权益已经有了
一个清醒的认识，当他们认为自身的
权益受害伤害时，会有越来越多的民
众向法院寻求司法帮助。
启示二
依法行政仍需继续加强：
从目前全国各级法院审结的行政诉讼案件
总数来看，应该说并不是很多，但这只是
其中的一部分而已。
从目前“民告官”的胜诉率来看，35%左
右的胜诉率远远高于西方国家的10左右。
这就说明推进依法行政，建设法治政府，
仍然有较长一段路子要走。
中央政治局3月28日下午就推进依法行政
和弘扬社会主义法治精神进行第二十七次
集体学习
►►胡锦涛强调，全面推进依法行政，以建设法治
政府为目标，以事关依法行政全局的体制机制
创新为突破口，以增强领导干部依法行政意识
和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运
行、保证法律法规严格执行为着力点，为保障
经济又好又快发展和社会和谐稳定发挥更大作
用。
►►胡锦涛强调，推进依法行政，关键在领导，重
点在落实。(新华网北京3月29日)
启示三
公务员（领导干部）可以“无为而治
”的日子已经一去不复返了。
公务员（领导干部）必须积极履行
自身职责范围内的事务，同时又不
能乱作为，方能使自己“长治久安
”。
即要“在其位，谋其政，行其权，
尽其责”（原话见 《论语·泰伯》 ）
思考
思考一：为什么从群众到中央政府都
对行政不作为说“NO！”？
思考二：什么样的情况构成行政不作
为？
思考三：产生行政不作为的原因有那
些？
思考四：怎样预防和减少行政不作为
？
思考一
为什么从群众到中央政府都对行政不
作为说“NO！”？
这必须从行政不作为的特征和危害说
起：
一、行政不作为的主要特征
１.消极性
在主观上表现为对其职权的放弃，在
客观上表现为不履行或拖延不履行所
承担的行政义务。
行政不作为的特征
２.违法性
违法性是行政不作为的本质特征，没有
在法定或合理的期限内履行行政义务，
就意味着这种行政不作为违法！
行政不作为的特征
３.程序性
判断行政主体的行为是作为还是不作为，
最基本的是要看其是否启动并完成了行
政程序。
行政不作为的特征
４.非自由裁量性
行政行为的一个显著特征是行政机关
拥有较大的自由裁量权。
但有一点，那就是行政机关在接到群
众申请或依职权发现群众需要救助的
情形后，应该马上启动行政程序，并
在法定或合理期限内履行行政义务，
在这个问题上不能自由裁量。
行政不作为的危害
二、行政不作为的危害：
１.损害政府形象
行政不作为降低了政府的威信，导
致了人民群众对行政机关的不信任，
损害了政府的良好形象。
行政不作为的危害
２.引发事故事端
由于行政不作为而导致的各种事故
和事端时有发生，如重庆彩虹桥倒
塌事件，黄河在内蒙古特拉前旗大
河湾段决口事件。
健康小孩
劣质奶粉导致的大头婴儿
重庆彩虹桥倒塌
沈阳毒豆芽
行政不作为的危害
3.影响干群关系
行政机关不能在具体的行政管理中服务
大众，无所事事，就会成为阻碍干群关
系的一堵篱笆墙。如新华社时评：《行
政不作为社会咋和谐》—新华社合肥05
年10月21日电。
行政不作为的危害
4.恶化投资环境
行政不作为会使法律法规的实施出现“
盲区”、“一地两法”或“两地两法”
，从而阻碍了良好法制环境的创造，恶
化了投资环境。“政府行政不作为、效
率低下 成投资环境投诉热点”。
“没有好的法治环境很难做到
有序发展。”（李锋语，汕头
特区晚报2010－08－24）
行政不作为的表现
►► .行政职责范围：工作时间脱岗、漏岗、延误正常公行政职责范围：工作时间脱岗、漏岗、延误正常公
务，或者无正当理由拒绝履行正常公务，不履行首问务，或者无正当理由拒绝履行正常公务，不履行首问
责任人的职责责任人的职责;;对属于行政职权范围、材料齐全并符对属于行政职权范围、材料齐全并符
合法定形式的申请事项，或按要求补齐材料的申请事合法定形式的申请事项，或按要求补齐材料的申请事
项，不予受理或不及时受理项，不予受理或不及时受理;;对不属于本单位职责范对不属于本单位职责范
围或不宜由本单位办理的事项，不解释、不说明、置围或不宜由本单位办理的事项，不解释、不说明、置
之不理之不理;;对来文、来电、来函，不按规定签收、登记、对来文、来电、来函，不按规定签收、登记、
审核、提出拟办意见，或无正当理由不按规定及时处审核、提出拟办意见，或无正当理由不按规定及时处
理或报送领导批示，贻误工作理或报送领导批示，贻误工作;;在工作中责任心不强，在工作中责任心不强，
丢失、损毁行政相对人有关材料或物件，损害了行政丢失、损毁行政相对人有关材料或物件，损害了行政
相对人合法权益相对人合法权益;;对职责范围内的事项无正当理由不对职责范围内的事项无正当理由不
在规定时限内完成或作出明确答复。在规定时限内完成或作出明确答复。
行政不作为的表现
►►2.行政程序：不按程序依法进行听证、招标、
投标、拍卖、检验、鉴定和专家评审;对应公开
的事项不公开或公开不及时，不真实、不全面;
在办理行政事项过程中，未向申请人履行法定
告知义务，或未说明不受理理由;对依法、依规
应办理的事项敷衍塞责，推诿扯皮，拖延不办，
顶着不办;工作中需要与其他有关部门共同研究
解决的事项，当与有关部门协商不能取得一致
时，未及时报请上级领导或机关裁决，久拖不
决。
行政不作为的表现
►3.行政责任：对管辖范围内的行政不作
为问题失察失管，致使管辖范围内多次
出现行政不作为问题，或因行政不作为
导致出现严重责任事故;被投诉单位对收
到的行政不作为投诉信件不调查、不处
理、不整改，或弄虚作假，隐瞒真相，
包庇袒护;向申请单位或个人提出额外要
求和条件，有意刁难服务对象等。
行政不作为的表现
►►4.行政执行：行政执法机关在作出行政处罚
决定前，未依法告知当事人作出行政处罚决
定的事实、理由、依据和当事人依法享有的
权利;行政机关及其执法人员未依法将行政处
罚决定书在宣告后当场交付当事人或未依法
将行政处罚决定书送达当事人;法律、法规和
规章规定应当听证的事项，当事人要求听证
而主管部门未组织听证;行政机关及其执法人
员在作出行政处罚决定之前，拒绝听取当事
的陈述、申辩。
思考二
什么样的情况下构成行政不作为？
判定行政机关是否构成行政不作为，
应该从以下四个方面进行考量：
1、不作为的主体必须是行政主体
（行政机关）
就是依法享有国家行政权力，能以
自己的名义从事行政管理活动，并独
立承担由此产生的法律责任的组织。
思考二
2.行政主体（行政机关）有作为的
义务
如果行政主体不存在必须履行的行政
义务，则谈不上行政不作为。
思考二
3.行政主体（行政机关）有履行行政
义务的可能性
如果由于客观条件的限制、意外事件
以及不可抗力，导致行政主体（行政
机关）无法履行行政义务，则不构成
行政不作为。
思考二
4.在客观上具有在法定或合理期限内
不履行行政义务的事实
在实践中有两中情况：一是在接到相
对人的申请或发现人民群众的人身
权或财产权需要获得保护的情形后，
置若罔闻。二是在法定或合理的期
限内没有完成行政义务，拖延行政
义务的履行。
思考三
产生行政不作为的原因有那些？
1.立法上存在缺陷与不足
目前有关法律法规尚未对行政行为的方
式时效等作出具体的规定；同时，法律
法规之间的冲突也是一个原因。
关于行政不作为，我国现行法律规定
的不是很明确，在行政诉讼法和行政
复议法中也仅仅规定了某些行政不作
为的具体表现形态。最高人民法院
《关于执行<中华人民共和国行政诉
讼法>若干问题的解释》第27条、第
56条，则首次将行政不作为以专门的
法律术语形式予以规定，但是并没有
对行政不作为做过多的解释。
思考三
2.行政机关的趋利性与公务员自身素
质的局限性
这是导致行政不作为的一个重要因
素。
思考三
3、一些行政机关职能重叠、交叉
行政职能的交错与不明及行政权配置的
不科学是行政不作为产生的根源之一。
思考三
4.监督力度不强
行政不作为的产生在一定程度上是对行
政机关履行职责的情况缺乏监督，在实
践中，各种监督力量偏重于对作为行为
的监督，而对不作为则缺乏有效的监督
措施。
思考三
5.一些行政执法人员责任意识淡化、“
私心太重”
行政不作为的产生从深层次来讲，乃是
一个“私”字在作怪。
思考三
6.行政不作为现象没有引起各方足够
重视
造成行政不作为的一个原因，是人
们对这一现象的危害性认识不够。
思考四
怎样预防和减少行政不作为？
1.完善立法、减少法律冲突，健全行政
不作为的救济机制
一是制定统一的行政程序法；
二是清理法规，避免冲突；
三是将行政不作为纳入行政诉讼的范围。
思考四
2.合理调整和配置政府部门的职能
要本着精干、统一、优化的原则，对各
政府部门之间的职能分工进行合理调整
和配置，撤并职能交叉、重复的机构，
合并业务相近的机构，减少中间层次，
理顺关系。
思考四
3.切实提高公务员的素质，增强责
任意识
加强对公务员的法律培训等，增强
其责任意识和敢于作为的思想。
（政治路线确定之后，干部就是决
定的因素——毛泽东）
思考四
4.在行政机关内部建立责任追究制度
“责任行政”是现代行政的基本理
念，也是法治政府应当恪守的基本
原则。
思考四
5.加强对行政不作为的监督力度
预防和减少行政不作为要加强内部监
察和外部监督，从而使行政不作为无
所遁形。
一是加强行政监察
二是健全外部监督（如人大的监督）
三是完善司法救济监督。
思考四
6.加大媒体暴光力度，提高社会关注。
这是监督行政不作为的捷径所在，
也监督的重要手段。
感而言之
边界：《慎子·逸文》记有：“一兔走街，而
人追之，贪人具存，人莫诽者，以兔为定分也。
积兔满市，过而不顾，非不欲兔也，分定之后，
虽鄙不争。”
权力：《诗经·小雅·北山》：“普天之下,
莫非王土;率土之滨,莫非王臣。”
权利：《龙图公案》卷六《夺伞破伞》：包公
对原告说：“五分银物，亦来打搅，衙门一处
虽设十个官，亦理不得许多事。”
“马克思主义权力观，概括起来
是两句话：权为民所赋，权为民
所用。” －习近平
2010年9月1日在中央党校2010
年秋季学期开学典礼上的讲话
治国者必先治于法。只有依法行政，才能依法治国治国者必先治于法。只有依法行政，才能依法治国
古人云：天下之事，不难于立法，而难于法之必行古人云：天下之事，不难于立法，而难于法之必行
