财税体制改革及转移支付介绍
2014年11月
第一部分
财税体制改革解读
一、准确把握全会对深化财税体制改革的新要求
（一）正确领会全会对财政的全新定位。
1，对市场的全新定位。 应该把握以下三点：
——使市场在资源配置中起决定性作用是市场经济的本质要求。
——使市场在资源配置中起决定性作用，并没有否定或忽视政
府作用，而是要求更好发挥政府作用。
——使市场在资源配置中起决定性作用，表明我们党对社会主
义市场经济规律的认识和把握达到了一个新的高度。
一、准确把握全会对深化财税体制改革的新要求
（一）正确领会全会对财政的全新定位。
2、对财政的全新定位。主要体现三个方面的作用。
保障
国家
的长
治久
安
促进
社会
公平
正义
经济
领域
优化资源配置，
维护市场的统一
经 济
社
会
政
治
（二）正确领会全会确定的财税改革目标、任务和时间。
改革目标：“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，
建立现代财政制度”。
改革任务：主要包括预算改革、税制改革和体制改革（建立事权和支出责任相
适应的制度）三个方面。
改革时间：按照全会要求，到2020年，要在重要领域和关键环节改革上取得决
定性成果，形成系统完备、科学规范、运转行之有效的制度体系，使各方面制
度更加成熟更加定型。
二、准确落实全会确定的改革事项
（一）关于预算制度改革。
1，完善政府预算体系。
其一，完善预算体系。
其二，健全预算标准体系。
二、准确落实全会确定的改革事项
（一）关于预算制度改革。
2，积极推进预决算公开。
3，改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制。
——实行中期财政规划管理。
——改进年度预算控制方式。
——建立跨年度预算平衡机制。
二、准确落实全会确定的改革事项
（一）关于预算制度改革。
4，加强财政收入管理。
——加强税收征管。
——加强非税收入管理。
二、准确落实全会确定的改革事项
（一）关于预算制度改革。
5，优化财政支出结构。
——优化财政支出结构。
——优化转移支付结构。
二、准确落实全会确定的改革事项
（一）关于预算制度改革。
6，加强结转结余资金管理。
7，加强政府购买服务资金管理。
二、准确落实全会确定的改革事项
（一）关于预算制度改革。
8.加强预算执行管理，提高财政支出绩效。
——做好预算执行工作。
——规范国库资金管理。
——健全预算绩效管理机制。
——建立权责发生制的政府综合财务报告制度。
二、准确落实全会确定的改革事项
（一）关于预算制度改革。
9，规范地方政府债务管理，防范化解财政风险。
——赋予地方政府依法适度举债权限，建立规范的地方政
府举债融资机制。
——对地方政府债务实行规模控制和分类管理。
——严格限定政府举债程序和资金用途。
——建立债务风险预警及化解机制。
——建立考核问责机制。
二、深化财税体制改革的主要内容
（二）关于深化税制改革。
1、建立规范的现代增值税制度。
2、进一步发挥消费税调节功能。
一是适当扩大并调整消费税征收范围；
二是研究将消费税由目前主要在生产（进口）环
节征收改为主要在零售或批发环节征收。
3、加快资源税从价计征改革。
4、加快推进房产税制度改革。
5、建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度。
6、开征环境保护税。
一是要尽快将现行排污收费改为征税；
二是开征独立的环境保护税。
清理规范税收优惠政策，也是三中全会确立的重要任
务。要按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强
对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。
一是清理已出台的税收优惠政策，执行到期彻
底终止不再延续，未到期限的要明确政策终止
的过渡期;
二是对带有试点性质且具有推广价值的，应尽
快转化为普惠制，在全国范围内实施。
三是原则上不再出台新的区域税收优惠政策，
税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定。
二、深化财税体制改革的主要内容
（三）关于建立事权和支出责任相适应的制度。
1、划分中央与地方事权，相应调整中央与地方支出责任。
2、进一步调整中央与地方收入分配关系。
3、进一步完善转移支付制度。
一般性转移支付方面，主要是归并项目，完善增长机制，提高比重。
专项转移支付方面，财政部将做大的调整，主要是清理整合规范专
项资金，转变资金投向，逐步退出竞争性领域。
第二部分
我省财税体制改革进展
一、预算管理改革方面
1、调整收入预算编制办法，收入任务由约束性改为预期性。
十八届三中全会明确提出：收入预算从约束性转向预期性，审核
预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，这是
我国预算制度的重大改革。
我省在编制2014年收入预算时，在全国率先落实了中央的改革要
求，收入预算由以往的“按照增长12%安排”，改为“预计增长
12%左右”。
为抓收入质量，我们还开展了两项工作。
一是调整政府绩效考核办法中的收入指标；
二是开展收入质量专项检查。
一、预算管理改革方面
2、建立跨年度预算平衡机制，实施中期财政规划管理。
收入方面，将收入预算由约束性转为预期性，不再单纯追求当年平衡。
支出方面，主要是抓紧研究中期财政规划管理，通过提前配置今后几年的
财力，保障政府中长期发展规划和施政目标的实现，增强财政政策的前瞻
性和可持续性。
认真预测宏观经济走势和三年可统筹财力总量，保障规划期内重大改革、重
要政策和重点项目的资金需要，由“一年一定”改为“一定三年”。
财政规划
分地区、分行业制定的规划，要与财政中期规划相衔接，区分轻重缓急。
行业规划
对财政规划和行业规划的具体落实，侧重预算约束和规范管理。
部门规划
一、预算管理改革方面
3、稳步推进预算公开。
近几年，我省省级预决算公开工作稳步推进，省级总预算、总决算、汇总
“三公”经费预算在省财政门户网站上公开，政府序列工作机构的部门预算
和“三公”经费基本公开，97项重大民生政策性资金实行分配结果公开。同
时， 14个市州本级和31个县市区2013年启动预算公开工作。
部门预算和“三公”经费公开要“全、细、严”。
专项资金分三个层次公开。
所有市县都要全面启动预算公开工作。
一、预算管理改革方面
（四）清理规范重点支出挂钩机制。
占全国财政支出
48%
占新增财力
70%
十八届三中全会明确提出，“清理规范重点支出同财政收支增幅或
生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式” 。
一、预算管理改革方面
（四）清理规范重点支出挂钩机制。
不再出台与收支增幅或GDP挂钩的支出安排政策，
对已有的要进行清理。
继续把这些领域作为重点投入，优先考虑。
改变资金切块的做法，实行“以事定钱”、“钱随事走”，
根据事业发展需要和财力可能，来合理安排预算。
一、预算管理改革方面
（五）推行全口径预算管理。
中央提出：要建立定位清晰、分工明确的政府预算体系。合理界
定公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保
险基金预算四大预算的功能范围，加强统筹协调，避免交叉重复。
建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金调入公共财政预算的
机制。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共
财政的比例，2020年提高到30%。加强社会保险基金预算管理，
做好基金结余的保值增值工作。
一、预算管理改革方面
（六）整合规范专项资金。
近年来，我们把整合规范专项资金作为推进预算改革的重要切入
点。先后进行了两轮整合，2012年，省级专项由4000多项减少到
513项；今年，家毫省长要求“再压减1/3以上”，经过大家的共同努
力，专项数量进一步压减到了126个，一般部门不超过3个，重点
部门不超过5个。
一、预算管理改革方面
（六）整合规范专项资金。
去年年底，省政府办公厅印发了《省级财政专项资金分配审批管理办法》，
后来，我们又以财政厅党组名义印发《预算审批内部管理规定》。
相比以前，主要有四个方面的变化：
一是省政府原则上不直接受理部门和市县提出的资金申请事项，而是批转财
政厅研究提出方案后，报省政府审批；
二是今后原则上不得新设专项资金，预算执行中要求追加的事项，先从现有
专项中调剂安排；
三是各部门不得自行出具资金承诺函，重大事项会财政厅后报分管副省长、
省长审批；
四是明确审批权限的具体标准，对于二次分配资金，单个项目超过500万的，
要报分管副省长，超过1000万的，要报省长，超过1个亿的，要上省政府常
务会；对于预算追加事项，超过300万的都要报省长审批。
一、预算管理改革方面
（六）整合规范专项资金。
下一步，主要抓好三个方面的工作：
一是要真正打破专项资金结构固化的格局，不能只是形式上的归并。
二是要结合简政放权、转变政府职能的要求，加大专项资金因素法
分配的比重。
三是建立健全专项资金设置和退出机制。
一、预算管理改革方面
（七）规范举债融资机制，推进公私合作（PPP）。
对于政府性债务管理，中央的改革要求是：建立以政府债券为主体的地方
政府举债融资机制，对地方政府债务实行分类管理和规模控制，分为一般
债务和专项债务两类，一般债务是针对纯公益事业的举债，专项债务是针
对有收益、有稳定现金流的准公共性事业的举债，要严格控制规模和审批，
逐步都要纳入预算管理。对于完全市场化的经营性项目，则一律通过市场
来融资。
一、预算管理改革方面
（七）规范举债融资机制，推进公私合作（PPP）。
着重抓好三个方面的工作：
一是探索编制政府性债务预算。
对纯公益性项目建设资金，要逐步通过预算或发行一般债券来安排，
不再借道融资平台举债；
对于专项债务，要根据对应的基金收入或者专项收入，结合项目自
身收入状况，逐步纳入政府性基金预算管理。
二是试编政府综合财务报告。
三是加快推进PPP（公私合作模式）。
一、预算管理改革方面
（八）积极推进政府购买服务。
一是合理安排政府购买服务所需资金。
二是结合事业单位分类改革推进政府购买服务。
三是加强政府购买服务制度建设。
二、税制改革方面
清理规范税收优惠政策。
中央明确要求，今后，除专门的税收法律、法规外，起草其他法律、
法规、发展规划和区域政策都不得突破国家统一财税制度、规定税收优
惠政策；未经国务院批准，不能对企业规定财税优惠政策。
三、财政体制改革方面
（一）协助中央开展事权划分研究，加快推进省与市县事权划分的研究。
我国政府间事权与支出责任划分总体上仍呈现不清晰、不合理、不规范
的阶段性特征，主要表现在：
一是一些中央事权，中央投入不足，地方承担了大量
的支出责任。
二是一些本应由地方政府管理的事项，中央安排了资
金，承担了较多的支出责任。
三是中央和地方职能重叠，共同管理事项多。
四是中央审批权限集中，信息不对称，造成上下博弈。
三、财政体制改革方面
（二）优化财力性转移支付体系，完善转移支付办法。
一是将财力性转移支付划分为促进均衡的保障性补助和促进发展的
建设性补助两大类，既支持提高市县“保工资、保运转、保民生”水平，
又引导加快转型发展。不断完善“6+2”财力性转移支付体系。
二是建立健全区域发展转移支付制度。比如对武陵山、罗霄山片区
的支持，我们按照省委省政府区域发展
总体布局，结合片区发展规划，我们积
极实施了支持武陵山、罗霄山片区扶贫
攻坚、加快发展的一揽子措施。
三、财政体制改革方面
（二）优化财力性转移支付体系，完善转移支付办法。
三是完善生态补偿转移支付体系。
区域补偿方面，积极争取中央支持，进一步扩大国家重点生态功能区
转移支付范围，加大补助力度；
流域补偿方面，研究建立湘江流域水质目标考核生态效益补偿机制，
根据湘江流域跨市县断面水质动态监测情况实施挂钩奖惩；
要素补偿方面，视财力增长情况，逐步提高生态效益林补偿标准，加
大重点湖泊生态环境保护力度。
第三部分 财政转移支付
♦ 转移支付制度的基本概念
♦♦转移支付制度是以各级政府间所存在的财政能力差异
为基础，以实现各地公共服务的均等化为主旨，而实行
的一种财政资金或财政平衡制度。
♦♦ 转移支付是中央政府支出的一个重要部分，是地方政
府举足轻重的收入来源。
♦ 转移支付的理论依据
弥补横向财政缺口
补偿地区利益外溢
实现政府特定的经济和社会目标
弥补纵向财政缺口
♦ 转移支付的分类
• 中央对下的所有补助
• 地方对中央的上解
• 一般目的的转移支付
• 特殊目的的转移支付
广义的转移
支付
狭义的转移
支付
♦♦ 一般目的的转移支付
好处
目标
弊端
不规定拨款的使用范围和要求，拨款接受者可
按自己的意愿使用拨款，地方自主权大。
一般目的转移支付通常根据地区均等化目标加
以设计，其目的在于促进基本公共服务的地区均等
化，所以有时又称为均等化转移支付。
一是均等化转移支付会干扰资本和劳动力的地
区间最优分布。
二是按标准收入与标准支出的差额确定转移支付，
其激励作用不充分、容易产生依赖思想。
♦♦ 特殊目的的转移支付
好处
目标
弊端
拨款提供者在某种程度上指定了资金的用途，拨款
接受者必须按照规定的方式使用这些资金，专款专
用是其最基本的特征。
实现中央、省特定政策目标，承办中央、省委托地
方承担的中央、省事权范围内事务。
地方自主性差，容易脱离实际，且有部分要求地方
配套，地方财政压力大。
♦ “8+2”的转移支付体系
面向经济较发达市县：激励性转移支付
资源枯竭城市转移支付2
面向财政困难市县：均衡性转移支付
县级基本财力保障机制
面向 特 定 对 象:民族地区转移支付
生态功能区转移支付
重点库区转移支付
特殊县转移支付
园区贴息转移支付
武陵山罗霄山片区转移支付
8
保障型转移
支付
导向型转移
支付
♦♦ 均衡性性转移支付
● 基本概念
为平衡地区之间财力差异，实行公共服务均等化而实行的一种财政平衡制度。
● 资金来源
中央主要根据所得税收入增量安排。省级主要根据中央均衡性转移支付补
助和新增财力安排。
● 分配办法
其核心内容是根据各地可用财力和人均支出水平确定补助，凡可用财力大于人均支出
水平的不享受转移支付补助，凡可用财力低于人均支出水平的纳入转移支付范围。
● 主要因素的确定
●●可用财力的确定 ●●标准支出的确定
♦♦ 县级基本财力保障资金
● 基本目标
● 基本原则
● 主要内容
以实现“保工资、保运转、保民生”为目标，以补助和奖励为基本手段，促进
县级优化支出结构，保障实施公共管理、提供基本公共服务以及落实国家各项
民生政策的基本财力需要。
奖补结合 动态调整
对县市实行“五奖二补”政策，奖补结合，以补为主。即对消化上年缺口力度大、重点
支出比重高、精简机构、消化赤字以及财政管理规范的县市，给予奖励；对当年存在基
本财力缺口的县市区，给予保障性补助；对因落实中央和省委省政府重大决策导致收支
平衡影响特别突出的县市区，给予适当的一次性政策因素补助。
♦♦ “五奖”和“两补”
消缺奖励
1
重点支出奖励
2
精简机构奖励
3
消化赤字奖励
4
管理绩效奖励
5
五奖 两补
保障性补助
1
政策性补助
2
♦♦ 民族地区转移支付
● 目 的
为支持民族地区发展，增强少数民族地区的财政保障能力，逐步缩小少数民族地区与其
他地区的基本公共服务差距，中央和省从2000年起实施了对民族地区转移支付。
● 资金来源
由中央分配的转移支付资金和省预算安排的转移支付资金组成。
● 范 围
湘西自治州本级及所属县市，张家界市本级及所属区县（不含慈利县）；除自治州、
张家界以外的7个少数民族自治县；6少数民族人口过半县（含慈利县）。
● 分配办法
资金分配主要依据标准收支缺口、上划增值税增量两个因素。收支缺口按均衡性转移
支付办法计算的缺口。
♦♦ 国家重点生态功能区转移支付
● 目 的
维护国家生态安全，引导县市政府加强生态环境保护，提高重点生态功能区
县市基本公共服务保障能力，促进经济社会可持续发展
● 基本原则
公平公正，公开透明；
重点突出、分类处理；
注重激励，强化约束。
♦♦ 国家重点生态功能区转移支付
● 分配范围
《全国主体功能区规划》确定的24个国家重点生态功能区县市和主要禁
止性开发区域（自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园）；
国家环保部制定的《全国生态功能区划》中明确的我省21个生态功能区县市；
对生态环境保护较好的县市给予奖励性补助。
● 分配办法
转移支付资金主要选取国土面积、标准收支缺口两个因素，采用规范的公式化方式
分配。
● 监督考评
资金使用效果评价
激励约束
♦♦ 重点库区转移支付
● 目 的
为进一步加快库区建设，提高库区所在地政府基本公共服务保障能力，促进经济
社会可持续发展。
● 基本原则
统一政策，规范操作;突出重点，强化导向;保障民生，助推发展。
● 分配范围
按照大中型水库淹没耕地面积和大中型水库移民后期扶持人数两个因素计算各县
市区综合系数，综合系数排序靠前的部分县市区纳入重点库区转移支付范围。
● 分配办法
根据淹没耕地面积、移民人数等客观因素，并考虑县市区财政困难程度计算确
定补助额。
♦♦ 特殊县补助
● 特殊县是指军事禁区县，这些县由于在招商引资、旅游开发、林业发
展等方面受到限制，在财政增收和人民生活水平提高方面都受到较大影响。
考虑到特殊县为国家的国防事业所作贡献和牺牲，中央和省安排了部分财
力性资金对这些县予以适当补助。
● 对特殊县的补助主要根据特殊县的类型、重点程度进行分档补助。这
些年来，随着经济的不断发展和财政实力的增强，对特殊县的补助标准在
逐步提高。但与影响的程度相比还有差距。
♦♦ 激励性转移支付
● 政策目标
鼓励市县积极发展经济，做大财政收入蛋糕，增强财政实力；引导市县转变
经济发展方式，优化产业结构，推进节能减排，实现全省经济社会可持续发
展。
● 基本原则
统一规范；科学考核；重在激励
● 实施范围
激励性转移支付实施范围为当年未享受均衡性转移支付增量的市州本级和县
市区。
♦♦ 激励性转移支付
● 具体内容
设立主体税种增长奖、上划省级收入贡献奖和财政总收入占国内生产总值
比重提高奖三个奖项。
主体税种增长奖
上划省级收入贡献奖
财政总收入占GDP比重提高奖
激励性转移支付为一次性补助。资金主要用于支持工业园区建设和战略性新
兴财源培育，并实行项目管理。
♦♦ 资源枯竭型城市转移支付
● 目标
为加强资源枯竭城市转移支付资金的管理，发挥资金使用效益，促进资源枯
竭城市转型。
● 基本原则
统一规范；先批后用；适度激励
● 分配范围
资源枯竭城市转移支付资金的分配范围为中央确定的各批次资源枯竭城市。
我省第一批纳入范围的主要有资兴市、冷水江市、耒阳市，第二批纳入范围
为涟源市、常宁市。
♦♦ 资源枯竭型城市转移支付
● 补助期限
资源枯竭城市转移支付补助期限为9年。
● 分配办法
转移支付资金在托底补助的基础上，综合考虑各地非农人口数、财政困难系
数等因素，按统一公式分配。
♦♦ 资源枯竭型城市转移支付
● 使用范围
各资源枯竭城市应当以增加就业、消除贫困、改善人居条件、健全社会保障体系、维
护社会稳定为基本目标，将资金主要用于解决本地因资源开发产生的历史遗留问题，
补偿社会保障、生态、人居环境和基础设施建设等方面的欠账，提高当地民生保障水
平，改善生产生活环境，促进经济社会全面协调可持续发展。不得将资金用于经常性
支出，不得安排部门工作经费，更不得用于形象工程、政绩工程、楼堂馆所建设及小
汽车购置。
● 监督管理和绩效评价
资源枯竭城市要严格按省财政批复的项目计划安排使用资金，强化监管，提高效益，
不得挪用。要定期报告项目实施进度和资金使用情况。并接受省财政的监督检查。
