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我国地方殡葬业管制失灵与成因分析
—基于管制俘获理论的解释 #
李健1,2，西宝2*
基金项目：国家社会科学基金资助项目(07BJY059)；教育部新世纪优秀人才资助项目(NCET-05-0352)
作者简介：李健，男（1981-），哈尔滨商业大学讲师，哈尔滨工业大学博士，主要研究方向为政府管制. E-mail:
（1. 哈尔滨商业大学管理学院，哈尔滨 150082；
2. 哈尔滨工业大学管理学院，哈尔滨，150001）
摘要：管制俘获作为政治经济改革中危害性最大和最难以处理的问题已形成共识，但迄今我
国许多学者依然认为我国转轨时期不存在典型意义上的俘获，最多只是一些苗头性现象。这
种认识导致我国学术界对于我国管制俘获现实问题的研究长期处于空白。我国地方殡葬行业
改革为研究利益集团干预政府管制提供了一个理想的实验。将哈尔滨市殡葬行业作为馆所分
离管制模式的代表进行分析，认为殡葬服务机构主要通过自身影响力干预政府管制，创造为
特定部门产生高度垄断收益的政策和制度扭曲，使威胁到租金流抽取的改革遭到拒绝，并推
断实行馆所分离的其他城市殡葬业也可能存在类似的管制俘获问题。
关键词： 殡葬业；管制失灵；管制俘获
中图分类号：
Regulation failure of our local funeral industry
- Based on the regulation capture theory
LiJian1,2, XiBao2
(1. Harbin university of commerce, management school,harbin 150082;
2. harbin institue of technology, management school,haerbin 150001)
Abstract: Regulation capture as the most harm and most difficult issue in political and economic
reform has gotten a consensus, but so far many of our scholars continue to believe that there is no
typical capture in China's transition period, at most just a few signs of the phenomenon. This
understanding led to the research on regulation capture of China's practical problems keeping in the
blank for a long time. China's reform of the local funeral industry provides an ideal experiment to study
interest groups how to intervention government. The funeral industry in Harbin is studied as
representatives of ” the museum separated from office” regulatory models, the funeral services
intervene government regulation primarily through its influence, creating a high degree of monopoly
for a specific sector policy and institutional distortions in income, so that the reform which threatens
the flow of collected rent is rejected, and conclude that the other cities which implementation of this
model may have the similar problem of regulation Capture.
Key words: funeral industry; regulation failure; regulation capture
0 引言
殡葬业采用何种模式与政府管制体制密切相关。不同的管制体制形成不同的经营模式，
不同的经营模式效果迥异。目前我国的殡葬服务管理体制主要有两种形式：一是殡葬管理处
（又称殡葬管理所，以下简称殡管所）与殡葬服务机构合一，两块牌子，一套人马，既是管
理处又是经营服务实体。这种情况下，民政部门既是政策法规的制定者和监督者，又是产权
所有者和经营者。二是殡管所代表民政部门对殡葬服务机构实行统一管理—殡管所与殡仪馆
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分开设置，经营权和管理权相分离[1]。由于传统的馆所合一管制体制备受争议，馆所分离成
为当前我国殡葬行业改革的主要方式。哈尔滨是国内首先实施馆所分离的城市，允许民营资
本进入殡仪馆和公墓领域，国有殡葬服务机构将火葬服务作为殡葬管理的强制性服务将从现
行殡仪馆的服务内容中分离出来，集中办丧事的殡葬设施出租作为殡仪馆新的经济增长点，
将殡仪系列服务扩展到其他业务。这种管制模式一度被中国殡葬协会称为“哈尔滨模式”在全
国范围推广。目前我国多数城市也基本实现了馆所分离，但从实施效果来看，殡葬服务单位
服务意识差、服务质量低、服务收费过高等为社会诟病多年的问题并未得到有效缓解。哈尔
滨市殡葬业管制改革存在的问题和矛盾具有一定的代表性，考虑到资料收集的便利性，本文
以哈尔滨市殡葬业为调查对象并对此进行专门研究。
1 哈尔滨市殡葬业馆所分离下的管制政策与管制失灵
按照规制经济学家植草益的观点，管制包括经济性管制和和社会性管制。而经济性管制
又可以分为进入规制和价格管制[2]。在此，我们从进入、价格和社会管制三个角度对哈尔
滨市殡葬管制政策进行分析。
进入管制
上世纪末，哈尔滨、大庆等城市在国内率先进行殡葬管制改革，实行馆所分离，在放开
经营的同时，哈尔滨市殡管所对遗体运送和殡葬用品经营等环节进行严格管制。在遗体运送
方面，哈尔滨市民政局 2005年 5月出台的《关于严禁非殡葬服务机构运送遗体的通告》规
定：火葬区内死亡者遗体的运送业务应当由殡葬服务机构承办，禁止其他单位和个人经营遗
体运送业务。任何单位和个人未经批准，不得擅自进行遗体运输服务，对违反规定，非殡葬
管理机构经营遗体运送业务的，由县级以上民政部门依据《黑龙江省殡葬管理规定》第三十
六条第一款之规定予以取缔，并处 1万元至 2万元罚款。依据以上条例，在 2000年以后哈
尔滨殡管所开始接管医院太平间，由殡仪馆全面垄断遗体运送业务。在殡葬用品经营方面，
哈尔滨市殡葬管理条例规定：从事丧葬用品生产、经营，“必须经民政部门批准后，到工商
行政管理部门申请办理营业执照”。通过这项条例，哈尔滨的殡葬用品市场生产和经营长期
被殡仪馆垄断。由于殡仪馆销售的殡葬用品价格过高，在哈尔滨东大直街极乐寺等地出现了
殡葬用品“黑市”。为维护市场秩序，每年殡管所配合相关部门进行三次大行动，收缴大量的
“禁售”殡葬品。2004年 12月，哈尔滨市民政局遵照《行政许可法》相关规定，取消了民政
部门在遗体运送、寄存、修建墓地、丧葬用品经营等 5项审批权。尤其是第 29条对丧葬用
品管理，将原有的审批程序调整为备案手续，经营户只需到工商部门领取执照，就可自主经
营，经营范围也由过去的寿衣、纸花，扩大到包括骨灰盒在内的一切丧葬用品。但一些殡仪
馆仍然对骨灰盒等有关丧葬用品实行强制捆绑销售。哈平路殡仪馆、向阳山殡仪馆等机构明
确表示不能寄存外带的骨灰盒[3]。
殡葬管制机构通过设置遗体运送和殡葬用品经营等隐性壁垒使民营资本很难真正进入
这一领域。目前哈尔滨市有 19家殡仪馆和 4家公墓，除一家公墓于 2009年在工商部门登记
成立外，其余全部是事业单位。这意味着在引入竞争后长达十年的时间里，哈尔滨市编制单
位依然垄断殡葬服务市场。垄断造成殡葬业上下游倒挂，供需失衡。在上游“殡”环节，殡仪
馆大而全，但数量不足，哈尔滨 989多万人口只有 25家殡仪馆，而美国 430万人口的多伦
多就有 300多家殡仪馆。相对于上游的过紧，下游的“葬”环节由于缺乏总量控制，大量非法
墓地违规进入。目前在哈尔滨市民政局备案的合法公墓只有 4家，现存穴位数和安葬数总和
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为 95484个，但实际存在着十余所墓地，这些墓地仅 1家就可以安葬 20万骨灰盒。哈尔滨
市区每年死亡人数约为 万，在这其中只有 10%的比例选择墓地安葬，现有墓地数量已经
严重供过于求。
价格管制
很长的一段时期内，我国的殡仪馆以及公墓都是由国家民政部门主办并经营的事业单
位，国家对于殡葬服务给予免税的优惠政策并同时实行严格的价格管制。哈尔滨殡葬管理条
例第十八条规定：殡仪服务单位收取殡仪服务费用，应当按照省、市物价部门批准的价格标
准执行，并明码标价。物价局在指导哈尔滨市殡葬服务收费时实行政府定价、政府指导价和
市场调节价相结合的办法，具体方式为：按行政事业性收费管理的殡葬基本服务收费，包括
尸体接运、尸体存放、尸体火化、骨灰寄存等均实行政府定价。殡葬延伸服务收费及经营性
公墓的服务收费实行政府指导价。告别厅、休息室、灵车及尸体消毒、尸体美容、守灵居、
主持、纸棺、花圈、乐队、礼仪抬灵、礼炮等收费，按属地管理原则管理，哈尔滨城区内从
事殡葬延伸服务及经营性公墓服务收费标准的核定、调整由哈尔滨市物价局制定；鲜花、气
球、骨灰盒、祭祀用品等收费和销售价格，按差率控制进行管理，殡葬经营服务单位可根据
当地当时的市场价格合理确定销售价格。经营性公墓（墓穴）实行市场调节价，经营者在按
照民政部门规定的比例确定高、中、低三个档次的数量前提下，自主确定销售价格。
图 2-1 哈尔滨市殡葬服务价格指数
殡葬消费属于个人行为，不同个体消费金额可能差异较大。为描述价格管制下殡葬服务
的消费水平1总体情况，我们引入殡葬消费价格指数（FPI）代表殡葬消费的平均水平。由图
2-1我们可以观察到近五年以来殡葬价格指数的变化。由于公墓进入数量多，公墓消费指数
一直呈下降趋势，由 2005年的 下降到 2009年的 ；而殡仪馆由于长期垄断，
殡仪馆消费指数近五年来并没有明显变化。目前，价格管制失效以及由此形成的殡仪馆和公
1具体计算方法为：殡仪馆消费价格指数=殡仪馆当年收入-上一年度节余/当年消费人数，公墓消费价格指数=公墓当年收入-上一年度节余/当年安葬人数。
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墓设置收费项目过多，而且收费标准偏高，已成为市民反映最多的问题。
社会管制
社会性管制主要涉及对殡葬设施及殡葬用品质量，殡葬服务、安全及环境方面的管制。
而目前哈尔滨市殡葬管理条例中有关社会性管制的条例中只规定了大概，缺乏细化的规定，
也没有具体的惩罚办法。哈尔滨殡葬管理条例第十七条规定：对殡仪专用车辆和用具应当定
期进行消毒，保持卫生，防止疾病传染；第二十一条规定：公墓经营单位应当加强墓地的绿
化、美化建设，创造整洁优美的环境。而对于督促殡葬服务机构装备必要的环保设备，对殡
葬服务过程中产生的诸如污水、烟尘、噪声等环境问题，对土葬墓穴的限制，对植树葬、海
葬的倡导，对殡葬服务的损害赔偿，对能源的节约等方面未予规定。
由于缺少对殡葬服务机构和设施条件的细化规定，目前哈尔滨市内一些殡仪馆设施陈
旧、功能老化，一些公墓整体规划不合理，缺少辅助设施和绿化、档次低，墓型单一，质量
粗糙。国家殡葬管理条例在第五章罚则中对面积超标公墓有详细的规定和处罚办法，而在哈
尔滨市殡葬管理条例第九条仅提及墓穴规格不得超过国家规定的标准，对超标公墓如何处罚
未予规定。由于取消了对经营性公墓的年检和验收，哈尔滨市殡管所对墓地疏于管理，导致
公墓经营无序化、面积超标、占用林地和耕地、价格混乱等问题。此外，哈尔滨市殡葬服务
机构从业人员素质较低。2009 年哈尔滨市殡葬服务单位 662 名职工中没有一个助理社会工
作师和社会工作师职业资格水平证书。由此形成的多年来殡仪馆、公墓在服务过程中因工作
人员的失职失误造成的差错事故和困扰殡葬服务机构的赔偿责任和赔偿数额、合约责任不清
等问题一直未得到良好处理。
2 基于管制俘获理论的哈尔滨市殡葬业管制失灵成因分析
经过上面的分析，我们可以看出，哈尔滨市目前的殡葬管制政策出现了失灵，对于产生
这种情况的原因，不少学者将其归因于政府财政补贴的减少，有的学者认为问题在于监管漏
洞，认为当务之急应该加强管制；还有学者认为这种情况是由于行政垄断造成的。以上说法
虽然都有一定的正确性，但却无法回答“既然政府的存在纯粹是为了提供公共利益给广大民
众，为何殡葬管制的政治决策最后会导致违背公众民意的结果”这一问题。本文认为要分析
管制失灵的简单方式便是去探索管制体制本身，管制俘获理论可以解释和说明这一问题。
管制俘获理论从政府管制的利益导向着手，分析评判各种利益集团对管制政策形成的作
用和导向的影响，并试图从总体上揭示政府管制的政策的局限性。该理论循着这样一种思路，
对市场经济条件下政府管制可能存在的弊端进行了分析。管制俘获理论由斯蒂格勒创立，他
在通过电力行业的实证研究得出受规制产业并不比无规制产业具有更高的效率和更低的价
格，这一开创性的研究为解释规制俘获问题提供了一条经济学思路[4]。之后管制俘获理论经
历了两个研究范式的转变，20世纪 70年代以克鲁格、布坎南、塔洛克等为代表的弗吉尼亚
学派从政治决策的角度，提出了公共选择理论，补充了规制俘获理论的内容；80 年代后以
拉丰、梯若尔和马蒂蒙特等为代表的图鲁兹学派将委托代理模型用于管制俘获的理论研究，
从方法论的角度为管制俘获理论开创了一个新天地。管制俘获理论的重要结论是：受管制企
业为寻求垄断，而采取各种行为，在政府管制层面上所产生的效用。与假定政府管制当局致
力于追求社会公共利益目标的理论相反，政府管制实际上是为了满足产业对管制的需要而产
生的，而管制当局最终会被产业所控制。
到 90年代末，管制俘获理论的研究发生了转向，不再从理论上分析政府管制的动机究
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竟是为满足公共利益还是产业需要，而是运用实证的分析方法，探讨企业通过向政府的利益
转移（State capture）以及权势企业的影响力(Influence enterprise)所形成的官商勾结事实，尤
其侧重于转轨国家的经验性研究。1999年底，乔尔·赫尔曼、丹尼尔·考夫曼等人在世界银行
组织和欧洲复兴开发银行、中美洲发展银行和哈佛国际发展研究院的支持下对 22个转轨国
家中的近 4000 个企业进行了《商业环境与企业业绩调查》(Business Environment and
Enterprise Performance Survey)，通过调查他们总结出大量有益的经验性结论[5]。在这之后，
管制俘获在转轨国家范围内得到了广泛的讨论。我国学者也采用案例形式分析了我国转轨时
期一些行业出现的俘获现象2。
目前管制俘获理论已经成为对政府管制最具挑战性的诘难，也是推动世界范围内放松管
制的主要动因。管制俘获一方面造成转轨国家的管制改革不彻底，与此同时，改革的不彻底
又加深了管制俘获程度，两者互为因果，形成恶性循环。
通过对哈尔滨市殡葬管制政策的分析，我们发现我国地方殡葬服务业中的垄断既不同于
因资源条件的要求而无法竞争或不适宜竞争而形成的自然垄断，也迥异于政策形成的阻止市
场主体自由竞争的行政性垄断，而是少数经营者的合谋、俘获管制者进而控制市场的垄断，
是一种非经济，非市场化的排他性独占。对殡葬业而言，管制政策已经成为最大的约束。我
们采用公共选择理论的分析框架，从俘获动机、俘获制度约束和俘获机会三个方面分析我国
地方殡葬行业的管制俘获问题。
（1）殡葬业垄断可以产生大量的经济租金。事业单位作为国家机构的分支，一般不以
盈利为目的。但通过调查我们发现殡葬服务机构从殡葬服务中获取了巨大的经济利益。从图
4-1我们看出，除 2006年收入略低（万）外，其他年度都在 9000万以上。殡葬服务
机构的收入形成行政事业单位增加值，而行政事业单位增加值很大比例为殡葬服务机构的员
工报酬。我们看到 2007年以后殡葬服务机构的行政事业单位增加值迅速攀升，2008年更是
高达 万。殡葬业长期垄断已经形成转轨时期的特殊利益集团，这些利益集团一般不
重视自身的经营和管理，而是关心如何影响政府的管制政策巩固自身的垄断地位，形成有利
于自身的租金分配。在这种情况下，市场经济的效率被大幅削减，许多本来可以被消费者所
享用到的生产资源也被寻租者浪费。
2 有关转轨国家管制俘获的研究文献可见 Omelyanchuko(2001),Irina Slinko et al(2002), Yakovlev(2006),
Pesic(2007), Matei et al(2009)。我国学者的研究可参见朱红军等（2006），李秀峰等（2007），卢正刚等（2007）。
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图4-1哈尔滨殡葬服务机构收入及行政事业单位增加值 （单位：万）
（2）殡葬业容易滋生腐败，存在发生管制俘获的制度环境和土壤。在中国的民俗习惯
中，殡葬一直被人们所避讳，使这个行业长期缺乏透明，由于我国受儒家思想影响深远，“孝”
在人们心目中的地位十分崇高，殡葬需求的刚性以及人们希望逝者安息的愿望使殡葬服务机
构容易利用人们的心理索取高额的价格。在中国的民俗习惯中，殡葬一直被人们所避讳，使
这个行业长期缺乏透明，由于我国受儒家思想影响深远，“孝”在人们心目中的地位十分崇高，
殡葬需求的刚性以及人们希望逝者安息的愿望使殡葬服务机构容易利用人们的心理索取高
额的价格。由于殡葬活动区域性的特点，适合由地方政府管理。在中央立法进行宏观指导的
同时，各省、自治区、直辖市以及各地殡葬管理都有权制定地方法规和规定。在制定地方殡
葬管理条例时，地方政府具有较大的自由裁量权，同样具有法定强制性。干春晖、吴一平
（2006）认为，虽然现在并无结论表明，地方和中央哪一个更容易被俘获，但制度性因素使
得地方更容易导致腐败[6]。此外，殡葬业涉及很多部门的职能，虽然由民政部门管理，其他
部门也各自分管一块。哈尔滨市殡葬管理条例规定：殡葬管理工作由民政部门统一负责，各
级公安、工商、土地、卫生、物价、建设、民族、宗教等部门应当按照各自的职责，共同做
好殡葬管理工作。这种规制权分离的管制结构，容易造成管制部门之间的合谋[7]。哈尔滨殡
葬管理条例第二十二条明确规定：建立公墓应当利用荒山瘠地，不得占用耕地和林地。但哈
尔滨宾县林业管理部门却公然同当地民政局占用大片林地共同投资开发卧龙岗陵园进行分
赃。
（3）馆所分离后的殡仪服务单位与管制部门之间依然存在千丝万缕的联系。这种联系
使官方的机构被少数集团形成的关系网络包络和控制，使殡葬业的经营管理水平在较低水平
上运行。哈尔滨殡管所和殡仪馆等服务机构都属于编制部门，是民政部门下设的事业单位，
与民政机关有着天然的紧密联系。2009年底哈尔滨市 2家殡葬管理单位只有 4名在编职工，
馆所分离实质并没有分开。有些民政局领导干部兼任殡仪馆馆长或公墓董事长、总经理，有
些民政局局长是殡仪馆和公墓的法人代表，有些部门领导的亲属被安置在这些机构领取薪
水。依据《哈尔滨市殡葬服务收费管理暂行规定》：事业单位收取的殡葬基本服务收费属于
行政事业性收费，收费收入应全额纳入同级财政专户，实行“收支两条线”管理。事业单位提
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供殡葬基本服务的支出由同级财政部门予以核拨。事业单位收取的殡葬延伸服务收费收入、
公墓服务收费收入要统一纳入事业单位财务收支管理。这意味着对于基本服务收费的部分主
要上交财政然后再根据需要进行返还，而对延伸服务收费的收入采取盈余分成制。殡仪馆等
单位获得的殡葬收益越高，管制部门获得的分成自然也越高。此外，哈尔滨殡葬协会作为殡
葬管理部门、殡葬服务企业与政府协调的中介组织，是半官半民的，既独立自治，又带有浓
厚的行政色彩。Miller（1996）认为，在规制过程中，信息的不对称和信息成本的存在，立
法者必须处理大量的具有复杂性和高技术的问题，利益集团显然可以作为政策制定者的信息
来源[8]。多年来，殡葬协会一直采用“一套班子两块牌子”、“一个领导两副面孔”、“一个会议
两个内容”的工作方法，使很多政策建议通过殡葬协会得到统一，然后在政府的政策中得到
体现。
（4）哈尔滨市制定的一条龙服务、垄断遗体运送和殡葬用品经营的政策形成隐性壁垒。
在允许民营资本进入后，由于对火葬场实行总量控制，哈尔滨市 18家殡仪馆，只有东化工
路一火葬和哈平路二火葬两家国有火葬场。在放开进入的同时，殡管所将向阳山殡仪馆和东
华苑殡仪服务中心、哈平路殡仪馆和西华苑殡仪服务中心分别合并为一个服务机构，实行“一
条龙”服务。殡管所的理由是为市民提供更方便的服务，但这种做法对潜在的进入者构成了
不正当竞争，导致哈尔滨目前依然没有一家民营企业进入殡仪馆经营领域。国家民政部在化
妆、尸体火化、遗体处理等环节有明文的限制，但是在遗体运输和殡葬用品经营方面，并没
有硬性的规定。哈尔滨殡管所取消医院太平间、垄断遗体运送的依据为加强对殡葬的管理，
很大程度是由于医院太平间分流了殡仪馆的业务，留给殡仪馆的利润空间变小。事实上，太
平间是否该取消的问题尚处于争议之中，目前的做法缺乏法律依据。《哈尔滨市殡葬管理条
例》规定，殡葬服务单位只负责殡葬服务和对外租赁经营场地，放弃殡葬用品经营权。但我
们发现哈尔滨几乎所有的殡仪馆和墓地都将殡葬用品销售权外包给“顺世殡葬用品公司”和
“顺意殡葬用品公司”，而这两家企业均为哈尔滨市殡管所下属单位，这种左手倒右手的做法
使哈尔滨殡葬服务机构继续得以垄断殡葬用品实际销售权，在殡葬用品销售方面每年获得超
过 3000万元的收入（相当于 1987年全国 561个殡仪馆的盈利总和）。由此，哈尔滨市制定
的一条龙服务以及垄断殡葬用品经营的政策依据公益性和加强管理的说法缺乏合法性和合
理依据。在管制经济学理论中斯蒂格勒等人判断行业存在管制俘获的一个主要依据是管制政
策是否为生产者带来高额稳定的垄断利润[9]。
在上面的介绍中，（1）殡葬服务机构管制俘获的动机；（2）说明殡葬行业特点、地方
立法的强制性和管制结构共同构成殡葬业管制俘获形成制度约束；（3）说明殡葬服务机构
和管制部门之间存在利益分享、政治联系以及信息支持的事实；（4）说明哈尔滨市殡葬服
务机构过设置一条龙服务以及垄断遗体运输和殡葬用品销售，建立进入管制壁垒为自己近乎
无偿榨取高额利润。以上分析使我们清晰地看到，管制俘获理论在我国地方殡葬业依然存在
很强的适用性，公共价值(public value)在管制政策中并未得到完全的体现。
3 结论
由于民俗文化的关系，殡葬业长期游离于我国学者研究的视线之外，但对其管理的忽视
和放纵已经严重影响到国计民生。我国转轨时期的地方殡葬行业改革为研究利益集团干预政
府管制提供了一个理想的实验。对处于转轨时期的我国来说，政府俘获现象在我国其他实行
馆所分离模式的城市普遍存在，哈尔滨市殡葬行业只是其中一个缩影。通过哈尔滨殡葬管制
的案例使我们看到，我国地方殡葬行业管制俘获更多的体现为殡仪服务单位凭借自身的政治
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影响力俘获政府，形成隐性进入壁垒、价格固定等一系列无效率的政府保护措施。在这种情
况下，民营资本只有向政府支付更高的俘获“价格”才能进入，最终形成俘获竞争的恶性循环。
认识到殡葬行业管制背后隐藏的政府俘获的黑手，可以帮助我们重新认识这个问题的重要
性，殡葬服务机构通过影响法律的制定权而获利，它的后果远非企业为了制度执行上的变通
而进行的一般的行贿所能及的，其结果必然是社会资源的浪费，社会公平、公正和政府声誉
的丧失以及市场秩序的紊乱。而对于试图改善制度性框架的改革，那些拥有政治影响力的俘
获者必然全力反对，也正是因为这些俘获者勾结政府官员内外一致来抵制改革，才使殡葬改
革在我国部分地区进展缓慢[10]。
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