第十三章
区域经济政策
区域经济政策
重点问题:
●区域经济政策的理论基础
●区域经济政策的类型
●地方政府制定区域经济政策的职能
区域经济政策
主要内容:
第一节区域经济政策的概念和作用
第二节区域经济政策的类型
第三节地方政府的经济职能
区域经济政策
第一节区域经济政策的概念和作用
一、区域经济政策的概念
（一）区域经济政策的基本内涵
1区域经济政策的表述方法
美国学者认为：区域政策是处理“区域问题和在何处进行经济发展”
中国学者认为，区域经济政策是指中央政府为推动和协调地区经济发展、调控区域经济运行而采取的一系列方针、政策和措施的总称。
区域经济政策
第一节区域经济政策的概念和作用
归纳起来，区域政策是由政府针对区域问题而制定的一系列政策的总和，它的着重点是区域经济发展，它的必要性是纠正市场机制在资源的空间配置方面的不足，它的目标是实现资源在空间上的优化配置和促进区域经济的协调发展。
区域经济政策
第一节区域经济政策的概念和作用
区域经济政策的两种类型
（1）超国家层次的区域经济政策。
超国家层次的区域经济政策是指区域性组织制定的涉及该组织内部成员国经济发展的相关政策，如美洲经济圈、欧盟、东盟经济圈等的有关政策。超国家层次的区域经济政策涉及关税、货币发行、外汇管制、移民限制等多方面的政策。
区域经济政策
第一节区域经济政策的概念和作用
（2）国家层次的区域经济政策。
国家层次主要指一国各级政府为解决各区域体系之间经济发展的关系而制定的经济政策。国家层次的区域经济政策只涉及国家内部的区域公平发展、产业合理分布和地区利益协调等，并从全国各地区的发展需要，制定一系列指导性的产业、投资、科技、劳动、环保等方面的政策
区域经济政策
第一节区域经济政策的概念和作用
（二）区域经济政策的目标
区域经济政策的基本目标可以归纳为经济稳定化、资源配置高效化、分配公平化三种，即解决公平与效率的问题，使国民经济增长最快，资源的空间配置最优，区域间收入、福利、增长等方面的差别缩小。
区域经济政策
第一节区域经济政策的概念和作用
（三）区域经济政策的必要性
1市场经济在区域发展与运行方面存在功能失灵
2区域经济具有要素分布的空间上的不平等性
现代产业经济的四个基本特征都可能会加剧区域经济的非均衡发展。一是农业在产业结构中的比重降低，农村劳动力向城镇迁移；二是制造业由于技术进步的作用对原料的依赖度渐渐低于对市场的依赖度；三是随着经济发展和收入水平的提高，服务业的比重上升，而有利于服务业发展的只是人口聚集的城市；四是自由竞争的市场条件不复存在.
3不平等的区域竞争使区域差异扩大不可避免。
区域经济政策
第一节区域经济政策的概念和作用
（四）区域经济政策的手段
其主要手段包括：
(1)财政金融和税收手段。
由财政转移支付、税收优惠、贷款优惠和地区援助等手段组成。
(2)基础设施投资手段。
由公共设施建设、投资环境改善和专项基础设施建设基金地区分配等组成。
区域经济政策
第一节区域经济政策的概念和作用
(3)政府行政手段。
由政府工业建设许可分配、政府项目、政府采购和军事订货分配、就业补助、技术援助等组成。
(4)区域开发手段。
由区域与城市开发规划、贫困地区开发基金、国土整治规划、研究与开发经费分配等组成。
区域经济政策
第一节区域经济政策的概念和作用
二、区域经济政策的作用
（一）调节资源配置
区域经济发展的资源是有限的，而且各地区资源的分布极不平衡。政府对资源的配置是表现其对资源的所有权，市场对资源的配置则使资源利用达到最大效益。区域经济政策的作用是使这两种配置结合起来，达到最优化。
1调节区域资源结合的形式
2调节区域资源配置的数量比例
区域经济政策
第一节区域经济政策的概念和作用
（二）加快区域经济的要素流动
区域经济政策对区域经济发展的作用，表现为对区域要素流动的推动作用。
1劳动力的区际流动
劳动力区际流动主要是以迁移性的劳工流动和部分迁移性的人才移动为主体。
2资本的区际流动
资本作的流动，基本上有三种类型：第一，直接投资。第二，融资。第三，区际贸易。
3技术的区际流动
技术的区际流动，包括技术人员的区际流动，技术设备、产品、信息的区际交换。
区域经济政策
第一节区域经济政策的概念和作用
（三）调整区域经济的产业结构
区域产业结构受区域市场规模、区域要素供给的双重制约。生产要素随着经济发展水平的提高，在不同产业之间进行流动。劳动力从第一产业流向第二、第三产业，并在第二、第三产业间不断流动，以寻求收入的最高；资金也同样在各产业部门间流动，新增加的资金投入不断在不同部门间变化投入比例，以获取更高的收益率。产业结构的调整，关键是要发展有创新能力的新的产业部门。
区域经济政策
第一节区域经济政策的概念和作用
（四）促进国际区域经济合作
由于国际市场早已分割完毕，打入国际市场，就意味着竞争，就必须引进新技术，更换新设备。然而，进出口本身是互联的，不能只出不进。经济越往前走，国际竞争对手就越强大，经济就越发达。各地区应把对本地的对外经济合作纳入政府的工作安排，制定出一个长期的对外交流的区域经济政策。在世界经济趋向一体化的今天，任何地区不加强对外交往都肯定要落后。
区域经济政策
第一节区域经济政策的概念和作用
三、区域经济政策的适用地区
区域政策作用的重点对象主要有两类适用区域。
（一）重点发展区域
这类区域要么重点发展的产业较为集中，要么经济发展所需的战略资源较为丰富，它们都是从国民经济持续、快速、健康增长的角度所作的选择，这些区域或者具有投入产出高效率，能够带动其他区域的经济发展，或者具有保证国民经济持续增长后劲的重要资源，需要重点开发。
区域经济政策
第一节区域经济政策的概念和作用
1中心城市地区
中心城市地区是经济发展的增长极，是带动广大地区增长的力量源泉，具备大量有实力的产业部门，已经具备了自我发展的能力。对其的重点发展政策，关键是指导这些地区的产业结构调整，并引导这类地区能够达到经济社会协调发展。
2经济技术开发区
经济技术开发区是以引进先进技术、先进管理经验和海外资本为主要目的建立起来的专业化经济发展地区，产业发展的外向型表现得十分明显。区域经济政策，基本取向是以促进技术进步、发展具有带动性的主导产业为主要目的。
区域经济政策
第一节区域经济政策的概念和作用
（二）“问题”区域
这些区域的“问题”往往在于区域经济失调或区域企业竞争力衰退，其共同症状为长期经济增长缓慢，长期高失业率，生活水平低，人口大量外迁等，“问题”区域主要包括以下几类。
区域经济政策
第一节区域经济政策的概念和作用
1落后地区
通常有两个标志：一是按某个标准看是过分低下的收入水平，二是高于平均值的失业水平和一种人口过多外流的倾向。
2萧条地区
经济萧条区的通病是经济结构陈旧，它们曾经是发达地区，但随着时代的发展，原有支柱产业大都由创新阶段进入了衰退阶段。
3膨胀地区
膨胀地区的通病是经济结构臃肿、紊乱，其经济发展规模过大，超过了区域经济承载力。
区域经济政策
第二节区域经济政策的类型
一、区域财政金融政策
（一）区域财政政策
1区域财政政策的目标
（1）区域经济发展的效率目标。
在区域经济当中，生产的根本目的是满足人民的根本需要，无效的增长不可能达到这个目的。区域经济的有效增长的第一要素是资本的充足，国家和地区的财政政策是达到效率目标的基本保证。
区域经济政策
第二节区域经济政策的类型
（2）区际公平目标。保证社会经济资源的合理配置和区域间经济发展水平、收入差距不要拉得过大，保证区域间的公平分配，是国家和地区区域财政政策的重要目标。
（3）区域发展的稳定性目标。
促使区域经济的稳定、协调，避免出现波动，无疑是保证区域经济向前发展的重要目标。
区域经济政策
第二节区域经济政策的类型
2区域财政政策的实施手段
（1）地区税收杠杆。从财政收入来看，关税、消费税等归中央固定收入，营业税、房地产税、个人所得税归地方；企业所得税、资源税、增值税归中央和地方共享。地方的收入直接成为地区经济和管理的资金来源，增加地方的收入是地方政府长期追求的一个重要目标。中央的收入经过二次分配，有一部分返回地方，成为地区重点项目建设的主要资本来源之一。
区域经济政策
第二节区域经济政策的类型
（2）财政分配。中央政府投入是保证地区生产经营活动正常进行和社会经济环境正常建设的重要因素，主要用于全国性和地方性的能源、原材料等基础工业，交通、邮电通讯等基础设施，农业、教育、科技等基础产业的建设。包括地区企业的技术改造、高技术开发和基础设施建设，能源、原材料基础工业重点开发等。
区域经济政策
第二节区域经济政策的类型
（二）区域货币政策
货币流动带动生产要素的流动，货币不能在全国范围内根据市场利率流向效益最好的企业和区域，或者根据发展需要流向最合适的企业和区域，那么，生产要素就不可能在空间上达到优化配置。建立市场经济体系，只有发育和形成金融市场，才能打破资金的封闭性，充分运用时间差、行际差、地区差来加速资金的流动，为生产要素的空间合理配置和地域分工合作提供资金上的保证。区域货币政策的着力点是区内和区外的货币流动、中小企业的资金供应、生产经营项目的资金保证，以及农业生产资料资金的筹集等。
区域经济政策
第二节区域经济政策的类型
（三）区域转移支付政策
转移支付政策是解决由于中央和地方之间的纵向不平衡和各地区之间的横向不平衡而产生的某些区域、某些产业和某些人口的发展落后，是国家为了实现区域间各项社会经济事业的协调发展而采取的一项区域经济政策。
转移支付是政府把以税收形式筹集上来的一部分财政资金转移到社会福利和财政补贴等费用的支付上
区域经济政策
第二节区域经济政策的类型
施行转移支付，包括三个方面的内容。
1缩小地区差距方面的转移支付
2基本公共服务设施建设方面的转移支付
3扶贫方面的转移支付
区域经济政策
第二节区域经济政策的类型
二、区域产业与投资政策
（一）产业政策
产业政策是以区域经济各产业为对象，通过对各产业的保护、扶植、调整和完善，直接或间接参与产业或企业的生产经济活动的总称。
产业政策的意义不仅在于调整资源配置结构，更在于加快结构合理化与高级化和经济发展的步伐。
区域经济政策
第二节区域经济政策的类型
1产业结构政策
产业结构政策指政府调节资源在产业间配置的构成及其关联性政策，涉及结构协调和结构进化两个问题。产业布局政策，指调整资源在地理空间配置结构政策，它的目标是既要提高区域经济整体效益，又要缩小地区间经济发展水平的差距。
2产业组织政策
产业组织政策指调控一个产业内的资源配置结构的政策，解决规模经济与竞争资产的矛盾。
区域经济政策
第二节区域经济政策的类型
3产业布局政策
产业布局政策指调节生产要素在地理空间上的配置政策。
（1）产业布局目标的选择。
以经济开发为主，把启动当地经济的内在活力、追求区域系统综合效益的优化作为产业布局的中心目标，促进落后地区社会经济加速发展和人民生活水平稳步提高。
（2）产业布局的空间选择。
在空间布局上，统筹规划，突出重点，坚持点轴开发与协调发展相结合，非农业布局与城镇体系建设相结合，促进地区间合理分工和城乡的相互支持，从打通对外通道、改善交通、流通入手，把发挥地区比较优势与开拓国内外两个市场结合起来，逐步建立外向型经济，带动资源开发、基础建设和产业发展。
区域经济政策
第二节区域经济政策的类型
（二）投资政策
政府的投资行为，既包括政府的直接投资，也包括它对本地区企业和个人投资的影响。
地区在进行产业投资中，应优先发展主导产业，使之有效地承担起全国地域分工任务，并增加其带动地区经济发展的辐射力；配套发展关联性产业，特别是主导产业的前后向关联产业。
区域经济政策
第二节区域经济政策的类型
1投资环境建设
投资环境当中，硬环境主要指交通运输业、通讯业、金融业等行业，软环境包括区域发展战略研究，完善法律、法规，制定市场规则，维护市场秩序，保障生产者和消费者权益等方面。
区域经济政策
第二节区域经济政策的类型
2投资产业选择
从产业选择来看，尽可能延长产品链条，提高支柱产业的产业素质，保持、巩固其已有的支柱作用，积极发展基础性产业特别是其中的“瓶颈”产业，克服其对地区经济的制约作用，扶持潜在主导产业，使原有主导产业因条件的变化，主导作用削弱以后，新的主导产业可以及时接替上来，保证区域经济系统正常的新陈代谢。
区域经济政策
第二节区域经济政策的类型
三、区域经济协调发展政策
（一）区域协调发展政策
区域经济协调发展，是指在区域开放的前提下，各地区实现相互促进、相互适应、相互依存的状态和过程。包括各地区经济发展水平、速度的总量协调，区内外的产业发展合理化与协调，既有助于落后地区开发，又能够促进发达地区增长的经济布局协调，以及各区域之间的利益关系、交换关系、地位关系的经济关系的协调。
区域经济政策
第二节区域经济政策的类型
通过中央的政策作用，达到三个目的。
(1)建立合理的中央与地方的关系，增强中央的调控能力，使中央政府成为地方经济发展的协调人；
(2)理顺地区的利益关系，克服因产业结构差异和发展水平差距而造成的区域利益和地区人民收入的不平等；
(3)调整产业布局，克服因资源分布不合理而造成的产业布局的矛盾，特别注意调整国家重点项目的地区分布，尽量防止因经济发展水平和产业布局因素而产生的区域经济水平的严重的两极分化。
区域经济政策
第二节区域经济政策的类型
（二）区域合作政策
区域合作是区域协调延伸和拓展，区域合作政策的作用重点是克服由于区域利益矛盾引起的区域经济冲突，达成一种和谐与合理分工。
区域经济政策
第二节区域经济政策的类型
通过实施区域经济合作政策达成的区域合作，有五个方面的标志：（1）各区域通过专业化分工，经济优势都能够得到充分发挥；（2）通过发挥各自的优势，都能够形成较强的自我发展能力；（3）在自我发展的过程中，生产要素能够在区域间自由流动；（4）通过各类生产要素的流动和产品的自由销售，形成全国的统一大市场，并促使区域间互相开放市场；（5）经过长期的合作、发展，使各区域的经济效益和经济利益都得到提高，各地区的经济发展水平和人民收入水平也都得到提高。
区域经济政策
第二节区域经济政策的类型
四、区域创新政策
区域创新政策是指国家经济政策、国家科技政策和地区产业政策的结合，是一个整合的概念。
区域经济政策
第二节区域经济政策的类型
（一）区域创新政策的作用领域
1基础研究领域
在市场经济制度下，企业一般不会去做没有直接经济收益的基础研究，这就需要超越企业局部利益的中央和地方政府承担起组织、资助基础研究的责任。通过政策手段资助基础研究是区域创新政策的重要方面。
区域经济政策
第二节区域经济政策的类型
2基础设施建设领域
以基础设施建设为中心的许多公共设施建设，如交通、通讯和城市基础设施等，是技术创新活动能够进行的环境基础。由于这些公共设施具有公共产品的性质，因而有赖于政府的投资、建设。通过政策手段资助基础设施建设，能够为区域创新提供保障。
区域经济政策
第二节区域经济政策的类型
3主导产业领域
有一些产业领域的创新，如电子技术、能源、运输等，如果这些产业是地区的主导产业，它们的创新将会极大地促进区域的经济发展，中央和地方政府都应积极促进这些领域的创新活动。通过政策手段加快主导产业发展，使区域经济政策成为地区发现的主要机制之一。
区域经济政策
第二节区域经济政策的类型
（二）区域创新政策的主要手段
实施区域创新政策的手段主要有：
1政府资助的地区研究与开发项目
2政府采购创新产品
首先，政府部门的需求构成了一个大市场。其次，政府部门的购买起着需求拉动的作用。
3政府直接投资
区域经济政策
第三节地方政府的经济职能
一、地方政府的区域经济利益主体地位
地方政府作为利益主体，主要反映在对地方所拥有的各类资源的事实上的支配权和对于国有企业的所有权等诸方面。
1地方政府拥有资源的所有权
2地方政府拥有对国有企业的所有权
3地方政府是地区经济运行的主体之一
4地方政府同时也是地区经济调控的主体
区域经济政策
第三节地方政府的经济职能
二、地方政府在区域经济发展中的职能
（一）制定区域经济增长的目标
1制定经济增长的目标
地区经济发展总量目标，是一个地区在未来一段时期内经济发展的总体规模，是地区经济实力的体现，也是地方政府政绩的主要体现。
速度目标则是地方政府实现总量目标的具体安排。一般来讲，地区经济发展的速度不可能完全与国家在一定时期内的发展速度相一致。
区域经济政策
第三节地方政府的经济职能
2为实现目标而采用的手段
（1）通过对区域内的经济发展的优势和劣势进行具体分析，制定出科学的发展战略和具体规划。
（2）通过政府财政手段的使用，协调地区内的区域、企业和个人的关系。
（3）通过对基础设施的投资，引导地区企业的发展方向，以达到调整产业结构与布局的目的。
（4）通过对地方政府所拥有的各种经济手段的使用，平等地区关系，促进区内落后地区的发展。
区域经济政策
第三节地方政府的经济职能
（二）开发自然资源
1．各级政府对自然资源的客观配置
公共的自然资源归国家所有。政府拥有对自然资源的开发、配置和管理权，是政府承担国家经济建设职责的具体体现。
2．政府对自然资源配置的分级管理
同“合理分工，分级管理”方式相适应，政府对自然资源的管理也是逐步下放到地方的各级政府。
（1）国家直接开发的自然资源。
（2）地方开发的自然资源。
（3）正确处理中央与地方在资源开发上的关系。
区域经济政策
第三节地方政府的经济职能
（三）完善经济运行机制
建立完善的市场机制，是地方政府重要的经济职能。所谓市场机制，一方面是完善的市场体系；另一方面是畅通的流通渠道。
区域经济政策
第三节地方政府的经济职能
1．市场体系的建立和管理
一般意义的专业市场和商品市场，都是地方政府根据本地区经济发展的实际，以本地的专业化生产为依托而组建的，且启动资金一般都来自于政府。政府对市场的管理，主要体现在维护公平、维持秩序、维系经济关系等方面。
2．生产要素的组织和流通
生产要素包括资金、物资和劳动力等方面。生产要素的供给和流通，是地区经济运行的前提条件。地方政府的经济职能，是有效地组织这些生产要素，形成完善的生产要素流通体制和要素市场，并通过区际贸易获取本地区缺少的那些生产要素。
区域经济政策
第三节地方政府的经济职能
（四）调节各种经济活动
地方政府调节经济活动，是指地方政府通过发布行政命令，并通过职能部门贯彻这些命令，达到管理经济活动的目的。
1．行政手段调节的特点
（1）行政手段调节经济活动，具有直接性。
（2）行政手段的调节，具有相对规范性。
（3）行政手段的调节，具有有序性。
区域经济政策
第三节地方政府的经济职能
2．行政调节经济的主要部门
第一类是管理国有资产的部门。城市建设、能源供应、交通运输、生产企业、销售企业等，都有归口的部门来管理。地方政府负有对国有资产的保值和增值的责任，也同时负有为社会服务和本身盈利两个目标。
第二类是指导并管理非国有资产的部门。地方的一些非国有资产的生产部门，也有相应的归口管理部门。但管理的方法与第一类有区别，不是直接的生产管理，而是通过提供一定的服务，运用一定的政策，来影响其发展的方向和生产的行为。
第三类是综合的或专业性的指导和管理部门。
区域经济政策
第三节地方政府的经济职能
3．行政调节经济活动的范围
（1）社会基础产业。
主要包括能源、交通、通信、原材料工业和农业。基础产业的建设投入大，周期长，回报率低，有时跨部门、跨行业、跨区域。
（2）国有企业。
国有企业是国家或地方政府投资兴办的企业，一般都隶属某一个职能部门。
（3）资源产业。
资源产业一般都归国家所有，接受国家或地方政府职能部门的管理。资源产业主要指各类能源、矿产开发的部门。
区域经济政策
第三节地方政府的经济职能
（五）做好扶贫工作
第一，正确使用扶贫资金。
第二，资助贫困地区的技术培训和职业教育。
第三，正确分配地方政府的行政性和生活性支出，以此来促进落后地区的产业发展。
第四，有计划地组织移民。
区域经济政策
本章复习
关键词
区域经济调控区域经济政策政府行为
思考题
1制定区域经济政策的理论基础由哪几个方面构成？
2如何理解“超国家层面的区域经济政策”？
3区域经济政策的作用表现在哪些方面？
4各类区域经济政策之间有哪些联系？
5简述区域经济政策中的区域产业和投资政策。
6区域经济协调发展有哪些质的规定性？
7区域创新政策作用在区域经济发展的哪些方面？
8如何估量地方政府对区域经济发展的作用？
9你对目前关于区域经济政策理论上的争论有什么看法？
区域经济政策
区域经济政策
