美国的金融监管成本与监管模式之辨
在金融危机发生之前，美国完成了从机构监管（ institutional regulation）[15]向功能监管（functional regu-lation）的转变。功能监管的基本理念是，相似的功能应当受到相同的监管，而不论这种功能由何种性质的机构行使。1999年的美国《金融服务现代化法》（Gramm-Leach-Bliley Act）以立法的形式规定了功能监管，即“由州和联邦银行监管者监督银行业务，州和联邦证券监管者统辖证券业务，州保险委员会负责保险经营和销售……将最有经验的监管者置于其最熟悉的金融业务监管领域”。 2005年，美国在联邦和各州层级，总共拥有115个金融监管机构从事金融监管，而且当时国会还在考虑增设监管机构。[16]每家机构都在其监管范围之内颁布法规并实施监管。[17]从而形成了多层级的监管体制。 美国多重监管体制的形成，根植于美国文化中崇尚自由、信奉“分权与制衡”（check and balance）理念、以及孜孜以求于监管者之竞争格局的形成。联储前主席格林斯潘在其2007年出版的新著《动荡年代》（The Age of Turbulence）中阐述到“多个监管者比一个好。”的确，在一定意义上，多“脑”思考、多“眼”监督的监管体制，比集中判断的单一监管更有利于减少监管决策错误，同时也有利于降低单一监管体制的监管严苛和刻板。而且，从历史上看，多头监管体制确实支持了美国金融业的繁荣与发展。然而，事易时移，随着“混血型”金融产品和金融集团的不断涌现，这一监管体制存在的巨大局限性渐次暴露： （一）多重金融监管导致监管成本高企，效率低下 英国金融服务局（FSA）在2004年的年度报告中，比较了美国、德国、法国、香港、爱尔兰和新加坡的金融监管成本，得出结论称美国的监管成本居于各国之首。[18]学者经研究也得出美国的金融监管成本大大高于英国之结论。[19]2002 -2003年度，美国的监管成本是英国的12倍，而如果将美国联邦和各州金融监管机构的监管成本合并计算的话，实际上这一数字将达到16倍。2003年，美国的监管支出比德国多689%,2005年这一数字几乎没有什么改变，达到663%。[20]2006年这一差距虽然有所降低，但仍然相当惊人。该年美国金融监管成本高达亿美元，大约是英国亿美元的9倍。[21] 过高的监管成本，降低了美国金融市场的相对竞争优势。例如，一项对跨州营业的保险公司的研究表明，在各州重复监管模式下，保险产品实行多重申报和审查，降低了效率而且弊病丛生。另外，由于美国金融监管的开支源自于金融公司向联邦和各州监管机构支付的监管费，而金融公司通常会将其转嫁给客户，增加了金融服务的成本，最终降低了这些金融服务公司的市场吸引力。 （二）金融“混血”产品和金融集团不断涌现，监管重叠与监管真空并存 随着金融创新的不断推进，银行、证券和保险领域的产品及服务不再有截然的分野，兼具银行、证券、保险属性的金融“混血”产品（hybrid product）不断问世，并且渐成流行之势。例如，证券公司提供的现金账户也具有核算和储蓄功能，具有证券和人寿保险特点的可变年金（Variable annuities），即属其一。在此情况下，相对于单一监管者而言，多重监管的制度设计，就不可避免地存在监管重叠（duplicate regu-lation）和监管真空（regulatory gap）之情形。[22] 就监管重叠而言，大量的研究表明，监管机构架床叠屋，所发布的监管规定互相矛盾的情形并不鲜见，而且金融公司经常发现自己必须接受来自于不同监管者的重复监管。例如，美国政府文官事务委员会（Commission on Organization of the Executive Branch of Government）早在1994年时即建议整合联邦银行监管机构，[23]2004年美国审计总署（General Accountability Office）发布了金融监管规章的报告，称产业格局的变迁迫使美国的监管架构必须做出调整。[24] 就监管真空而言，像CDO（债务担保证券）、CDS （信用违约掉期）这样的金融衍生产品，到底该由美联储、储蓄管理局还是证券交易委员会来监管？法律并没有明确，以至于临事缺乏监管者。多头监管的存在，使得没有一家机构能够得到足够的法律授权来负责整个金融市场和金融体系的风险，最佳的监管时机往往因为会议协调和等待批准而稍纵即逝。此次美国次贷危机，即是美国联邦和各州金融监管部门激烈争论谁应当实施监管而留下监管真空的一个典型例子。 美国的次贷危机至少包括了以下市场主体：其一，办理贷款经纪业务的抵押经纪人（mortgage bro-kers）；其二，提供贷款的银行；其三，允许贷款像股票一样进行交易的贷款国际市场；其四，被创建来从银行手中购买贷款的特殊目的实体（ special purpose vehicles, SPV）；其五，帮助创建特殊目的实体并将贷款包装成证券的投资银行；其六，提供资产信用评级的信用评级机构；其七，为复杂的抵押债务提供担保的债券保险公司。其中，抵押经纪人在一些州受到了银行监管部门的监管，但在其他州却处于监管真空。特殊目的实体、投资银行应受SEC和各州证券监管部门监管，然而，这些监管机构对信用评级机构却基本上不进行监管。[25]最后，债券保险公司的监管部门是各州的保险监管机构。但仅仅是MBIA和Ambac这两家债券保险公司，因为承揽了次贷业务的损失就达到了240亿美元。[26] 在将贷款证券化之时，银行监管部门似乎并没有考虑其不良影响，也未能将抵押贷款人向信用评级机构披露误导性、不准确的信息，视同为“软欺诈”（ soft fraud）行为[27]。证券监管机构也未能考虑以贷款为基础的证券是如何创造出来的，同时未能问责在核定证券等级时忽视了承销标准大幅降低这一事实的信用评级机构。而银行监管者也未能考虑在银行和证券监管部门的监管失灵或者失败之时，可能会伤及保险公司，特别是那些以抵押证券为保险对象的公司。另外，金融市场中结构性产品[28]透明度的缺乏，意味着无论是投资者还是监管者都无法准确判断到底是谁承担着次贷的风险。而在联邦和各州监管机构为监管方向的迷失而大伤脑筋之时，次贷的制造者们却声称他们能够很好地控制风险，任何监管都是多余的。种种迹象表明，监管者未能将金融市场的交易予以通盘考虑，对系统性风险之防范，显然也考虑不周。 毫无疑问，次贷危机已经伤害了美国金融公司的盈利能力，并且大大降低了它们与其他国家同行竞争的实力。而令人啼笑皆非的是，在危机酝酿过程中，“放松监管”或者“不予监管”却一度被奉为提升市场竞争力的屡试不爽之法宝。 鉴此，美国联邦和一些州的监管机构已经尝试着解决多重监管和法规不一致的问题。例如，联邦银行的监管者们现在联合发布了一些法规，并且通货监理署、节俭监管办公室、联邦存款保险公司采用一套统一的申请表格，以应对开业和联邦存款保险的申请。全国保险监督官协会（National Association ofInsurance Commissioners, NAIC）也已经建立一套集中统一的各州保险产品的申请和审批体系。然而，美国目前缺乏一个有效的贯通各监管机构的论坛。在此一论坛中，联邦和各州金融服务监管者能够分享信息，评估风险在不同部门之间传递的可能性，并且协调和完善法规以应对风险。[29]缺乏此种制度安排，其险状令人担忧，因为这次金融危机，显然并不属于单一的联邦或州金融服务监管者的管辖范围。 （三）多重体制不利于监管金融集团，容易累积系统性金融风险 在金融市场的创新不断推进的同时，市场越来越倾向于通过资本市场筹集资金，而不是从传统的商业银行取得贷款，这就产生了“脱媒”（ disintermediation）的现象[30]。这一趋势还将增加大量的各类金融机构，并使银行和其他金融机构、货币市场和资本市场过分紧密地纠结在一起，最终会累积系统性的金融风险，为经济和金融市场带来巨大的负面效应。 系统性风险是金融系统的内生性风险。市场本身并不足以鼓励运营于金融体系内的公司降低系统性风险（因为这会降低公司的短期收益），以维持金融体系的整体稳定。Steven Schwarcz教授将这一问题称为另一种“公地悲剧”（type of tragedy of the commons）。因而，为了提高效率并促使金融服务公司将其冒险悖德行为给金融体系带来的外部性问题内部化，颁行金融监管法规乃势所必行。然而，美国既有的支离破碎的监管架构，并不能解决、或者设计之初也并不意在于解决“混血”金融产品和金融集团公司所带来的问题，尤其是无法胜任解决系统性风险蔓延至银行外部的问题。 另外，关于“混血”金融产品和金融集团公司的监管事权，经常成为联邦和各州银行、证券和保险监管者论战的焦点，斗争的结果却要么是因重复监管而导致过度监管，要么是“三不管”而导致监管真空，最后都会伤及投资者和客户利益。最后，由于各种监管规则制定得越来越细，在确保监管准确性的同时牺牲了监管的效率，对市场变化的反应速度越来越慢，最终削弱了美国金融市场的国际竞争力。 （四）金融监管竞争导致“监管竞次”和“监管套利” 按照公共选择理论，公共政策的生成并非基于抽象的“公共利益”，而是不同利益集团角力和妥协的结果。一方面，不同金融监管机构不可避免地受到部门内利益集团（亦即监管对象）的压力和影响，另一方面，监管机构自身在争取监管权限和监管资源时也有特定的利益诉求。因而，在现实中，金融监管机构总是倾向于尽力维持自己的监管范围，同时积极侵入和消减其它监管机构的势力范围。这种监管竞争被形象地称为“地盘之争”（turf war）。 监管机关“地盘之争”的一个直接恶果，是产生了所谓监管“竞次”现象（race to the bottom），即监管机构为了取悦本部门利益集团、吸引潜在监管对象或扩展监管势力范围，竞相降低监管标准，以致降低了整体监管水平，损害了消费者（投资者）和社会公共利益。一般来说，监管机构越多，监管结构越复杂，竞次风险就越大。 诸多事实表明，虽然美国联邦和州的监管者已经在一定层面上进行合作，并协调一致展开行动，但与此同时，他们却花费了大量的时间和金钱争夺事权，并经常就法规的适用范围展开激烈论战。[31]这些争斗，正如20世纪80年代发生于证券交易委员会与商品期货交易委员会之间关于证券期货监管权归属的论战一样，被完整地记载下来。[32]历史总是重演，时下发生的一切，也不过仅仅是昨天的翻版而已。例如，美国关于资本市场监管的中期报告呼吁，要采取措施削减各州在规制全国性金融公司中的作用，以解决对全国性金融公司过度监管的问题。但北美证券管理者协会（North American Securities Adminis-trators Association, NASAA）立刻发表一项声明称，它将“继续坚决捍卫各州层面的证券监管职权”，并会针对任何以联邦监管者优于州监管者为目标的图谋，“坚持不懈地作斗争”。[33] 多重监管的另一大弊病是“监管套利”（regulatory arbitrage），即提供相同产品的不同金融机构因受到不同监管者的监管，造成规则、标准和执法实践上的不一致，从而导致金融机构尝试改变其类属，以便将自己置于监管标准最宽松或者监管手段最平和的监管机构管辖之下。美国金融服务圆桌组织（Fi-nancial Services Roundtable）于2007年底发表题为《提高美国金融竞争力蓝图》（The Blueprint for the USFinancial Competitiveness）的报告，指出“美国金融监管体系存在结构性缺陷：监管机构的目标不同，多个联邦和州监管者的不同目标会带来潜在的监管冲突，导致监管套利问题。当冲突发生时，会延缓政策的执行，导致美国金融机构在全球竞争中处于劣势。美国执行新资本协议就是典型例子。当欧洲已经开始执行，而美国至少还需要两年的时间。再比如，各个监管部门商谈一个新的有关抵押业务的指引花费了大约一年的时间，尽管该指引仅仅适用于联邦监管的贷款人，并不适用州政府监管的贷款人。”
