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从福利刚性看
文 ·赵志刚 祖海芹
我国养老保险制度改革
“福利刚性”专指人们对自己的福
利待遇具有只能允许其上升不能允许其
下降的心理预期。福利的这种“刚性”特
征，使得具有社会福利性质的社会保障
制度缺乏弹性，一般情况下规模只能扩
大不能缩小，项目只能增加不能减少，
水平只能升高不能降低，这就是所谓的
“福利刚性”原则。由于这一原则，世界
各国在社会保障制度改革方面都比较审
慎，改革措施都以不降低现有社会保障
水平、尽量实现社会福利最大化为前
提。其结果是使西方福利国家社会保障
和社会福利开支逐年攀升，政府财政不
堪重负。
我国城镇企业职工养老保险制度改
革，避开了西方福利国家的 “福利陷
阱”，目前为止尚未使政府财政背上多
大的包袱，但却走上了另一个极端：一
些养老保险制度改革政策在实施过程中
违背了福利刚性原则，打破了城镇离退
休人员原来的福利平衡体系，降低了城
镇企业离退休人员的养老保险待遇。
多层次的城镇企业职工养老保险
制度体系在实践过程中部分制度的缺
失，违背了福利刚性原则，降低了城
镇企业离退休人员养老金水平
1991年，((国务院关于企业职工养
老保险制度改革的决定 (国发[1991133
号)明确指出：“随着经济的发展，逐步
建立起基本养老保险和职工个人储蓄性
养老保险相结合的制度”；1995年，((国
务院关于深化企业职工养老保险制度改
革的通知 (国发[199516号)也指出：“国
家在建立基本养老保险、保障离退休人
员基本生活的同时，鼓励建立企业补充
养老保险和个人储蓄性养老保险”；1997
年，((国务院关于建立统一的企业职工
基本养老保险制度的决定 (国发[1997】
26号)又进一步要求：“各地区和有关部
门要在国家政策指导下大力发展企业补
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充养老保险，同时发挥商业保险的补充
作用”。但在实践过程中，由于多种原
因，多层次的养老保险制度体系并没有
建立起来。一些部门片面地强调城镇企
业职工基本养老保险制度建设，忽视了
补充养老保险、个人储蓄养老保险制度
的建设，造成了补充养老保险制度、个
人储蓄养老保险制度实质性的缺失，客
观上形成了用单一的 “基本养老保险制
度”代替多层次的“养老保险制度体系”
的事实，使得本应由 “养老保险制度体
系”所产生的“养老金”，变成了由单一
的 “基本养老保险制度”所产生的 “基
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本养老金”。其结果是打破了我国城镇
离退休人员原有的福利平衡体系，使得
城镇企业离退休人员养老金水平与没有
进行实质性养老保险制度改革的机关事
业单位离退休人员待遇水平出现了较大
的差距。
据国家统计局统计，1990年养老保
险制度改革前，我国机关、事业、企业
离退休人员的平均离退休费每月分别为
143元、148元、134元，替代率分别为
81％、84％和75％，城镇企业离退休人
员与机关事业单位离退休人员待遇水平
相差10元左右；而2003年，机关、事业、
企业离退休人员的平均离退休费每月分
别为1221元、l15l元、644元 (含统筹
项目外养老金)，替代率分别为93％、
95％和57％，待遇水平相差500多元，城
镇企业养老金替代率下降近40个百分
点。个别省市相差幅度还要大，例如，
2004年河南省城镇企业退休人员的基本
养老金与机关事业单位退休人员的退休
待遇，差距小的在2倍左右，差距大的
在3倍左右。
转轨成本的回避违背了福利刚性原则，
造成了城镇企业退休人员基本养老保险
统筹项目外的待遇不能确保发放
城镇企业实行社会统筹与个人账户
相结合的基本养老保险制度后，基本养
老保险费主要由企业和职工个人双方承
担。由于实行基本养老保险制度前，国
家并没有进行养老保险基金积累，已经
离退休人员所创造的利润，包括其自身
养老所需的资金也都固化到国有资产中
了。实行基本养老保险制度后，城镇企
业所缴纳的基本养老保险费，不仅要作
为以后的养老保险基金积累，还要支付
实行 “统账结合”制度前已经离退休人
员的全部基本养老金和 “统账结合”制
度前参加工作、“统账结合”制度后退休
人员的过渡性养老金。这一部分 “转制
成本”本应由政府负担，但却通过提高
企业缴费比例的方式逐步解决，结果导
致城镇企业负担过重，基本养老保险费
率过高。多数企业在缴纳了基本养老保
险费以后，已经没有能力开展其他补充
养老保险，甚至无力支付离退休人员统
筹项目外的各项待遇。以黑龙江省为
例，全省各市地城镇企业统筹项目外的
养老金平均标准为每月80元左右，而绝
大多数市地统筹项目外养老待遇的发放
比例都在l5％～30％之间。
城镇企业职工基本养老保险制度
实施过程中封定档案工资的做法违背
了福利刚性原则，直接降低了部分城
镇企业退休人员的基本养老金水平
国发[1997126号文件规定的基本养
老金计发办法实施后，为了使新的基本
养老金计发办法尽快覆盖原办法，各地
都将原办法计发基本养老金的档案工资
封定在当地实行“社会统筹与个人账户
相结合”制度之前，然后再与新办法对
比，哪个标准高就采用哪种办法。这种
封定原办法的档案工资的做法，实质上
等于人为地降低了原办法计发基本养老
金标准。这样就使得经济发展比较慢、
新办法不能覆盖原办法的地区，在实行
“统账结合”制度后的离退休人员不能
享受社会发展的成果，其养老保险待遇
受到了损害。以黑龙江省为例，该省实行
“统账结合”制度时间一般为1996年，因
此老办法的档案工资一般都封定在 1996
年前。一些市地由于经济发展速度较慢，
职工社会平均工资较低，至2004年仍有
相当一部分企业职工退休时用新办法核
定的基本养老金标准不能覆盖用老办法
核定的标准。这就意味着这部分职工，即
使是在2004年退休，其基本养老金标准
也要按已经封定的1995年档案工资用老
办法进行核定。1995年黑龙江省全部在
岗职工年平均工资为4145元，按75％的
替代率计算，1995年城镇企业基本养老
中国劳动 2005／07
金平均为：
4145元／年X 75％=3109元／年÷
12=259元／月；
2003年黑龙江省全部在岗职工年平
均工资为l 1038元，按57％的替代率计算，
20o3年城镇企业基本养老金平均为：
l1038元／年X 57~／o=629l元／年÷
12=524．3元／月。
这样，如果新办法不能覆盖老办法，
2004年退休的城镇企业职工基本养老金
实际降低了265元／月：
629l元／年-3109元／年=3182元／
年÷12=265元／月。
城镇企业退休人员基本养老
金调整机制不健全，违背了福利
刚性原则，加剧了城镇离退休人
员养老待遇失衡程度
城镇企业职工养老保险制度改革
前，机关、事业、企业单位的离退休费
的调整是同步的，差距也是很小的。自
从养老保险制度改革以来，城镇企业退
休人员的养老金调整就与机关事业单位
离退休人员离退休费的调整拉开了距
离。企业退休人员基本养老金调整与企
业职工工资收入不挂钩，由国家根据社
会平均收入水平、居民收入水平以及价
格指数的变动进行统一安排。国发
【199516号文件明确规定，城镇企业基本
养老金“可按当地职工上一年度平均工
资增长率的一定比例进行调整”，实践
中调整幅度一般为职工平均工资增长率
的40％～60％。而机关事业单位离退休
金的调整幅度一般不低于职工平均工资
的增长率。由于目前机关事业单位仍实
行计划经济体制下的单位退休制度，退
休人员与单位不仅没有分离，反而趋于
利益关系更为紧密的状态。一方面退休
金与在职人员工资调整挂钩，另一方面
退休人员从所在单位获得的货币化的福
利收入与在职人员的工资外收入挂钩，
成为在收入构成中比例可观、相对固定
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的部分。这使机关事业单位退休人员无
形中双重参与了一次分配。据统计，
1 990年机关事业单位退休费用总额为
59．5亿元，到2002年已达到1187．6亿
元，增加了近20倍，年均递增25％，明
显高于工资增长率 18％的速度。
由于城镇企业职工养老保险制度改
革在以上几个方面违背了福利刚性的原
则，引发了众多的社会矛盾，影响了社
会稳定。特别是近些年来，随着从机关
事业单位调到企业的管理人员逐年增
多，关于城镇离退休人员待遇不平衡方
面的信访案件也逐年增加，有关方面的
反映也越来越强烈。据统计，劳动保障
部门受理的这类信访案件，由1999年的
4100多件增加到2003年的7100多件；
自2002年至2004年，全国人大和政协
关于养老保险制度改革方面的建议、提
案分别为167件、101件、118件，其中
分别有72％、39％、45％是反映养老保
险待遇水平差距问题的。针对城镇企业
离退休人员待遇水平降低的实际状况，
有关部门曾采取了相关的补救措施：一
是将企业离休干部的离休待遇水平与机
关事业单位的离休干部待遇水平拉齐；
二是给予在企业的军队转业干部基本养
老保险政策优惠，并实行最低养老金制
度；三是规定有事业费的转制科研机构
退休人员的基本养老金调整，仍按机关
事业单位退休人员的办法进行；四是给
予企业办中小学退休教师养老保险政策
优惠，要求与地方中小学退休教师待遇
标准拉齐。
以上几项调整措施，对稳定企业离
退休人员的情绪起到了很大的作用，但
并没有从根本上解决问题。建国前参加
革命工作的老工人与同期参加革命工作
的离休干部相比、在企业的复员兵与转
业干部相比、普通退休人员与特殊群体
退休人员相比养老保险待遇不平衡问题
仍然存在。笔者认为，平衡城镇离退休
人员养老待遇水平，应充分考虑福利刚
性原则，近期内可以采取以下措施逐步
弥补城镇企业退休人员的福利缺失。
加大财政投入力度，逐步提高城镇
企业已退休人员待遇水平。一是要建立
正常的城镇企业退休人员基本养老金调
整机制，加大基本养老金的调整力度，
从基本养老金调整方面逐步弥补城镇企
业已退休人员缺失的养老金。条件成熟
时可以建立统一的机关事业单位与企业
离退休人员基本养老金调整机制；二是
要降低城镇企业基本养老保险费率，由
此而造成的基本养老保险基金缺口，由
财政据实给予补助，这样可以为企业建
立年金制度及其他补充养老保险制度留
下空间；三是要规范目前城镇企业基本
养老保险统筹项目外的各项待遇，逐步
将具备条件的由企业支付的统筹外项目
纳入养老保险统筹基金支付。
以建立企业年金制度为突破口，切
实建立起多层次的城镇企业职工养老保
险制度体系，逐步减少由于养老保险制
度缺失而造成的城镇企业退46／,-员养老
金的损失。根据国务院的有关规定精
神，我国多层次的城镇企业养老保险制
度体系主要应由三部分组成：第一层次
为基本养老保险制度；第二层次为企业
年金制度，第三层次为个人储蓄养老保
险制度。其中第一层次的基本养老保险
制度应进一步调整和完善，覆盖范围应
进一步扩大；第二层次的企业年金制度
(补充养老保险)，则应充分体现企业、
行业之间差别，并应该在国家宏观指导
和税收政策优惠下，大力推进；第三层
次的个人储蓄养老保险制度，则是体现
参保人员个性差异的一种补充养老保险
制度，完全由个人根据经济实力和个人
愿望决定是否参保，国家在宏观上给予
指导并在政策上给以优惠。但建立起多
层次的养老保险制度体系前提条件是加
大财政支持力度，降低城镇企业基本养
老保险费率，并给发展第二、第三层次
的养老保险制度以政策优惠。
以建立国民基本养老保险制度为中
心，统筹城乡养老保险制度体系建设。
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改革开放以后，我国城乡从业人员发生
了巨大变化，传统的农民已经分化为纯
粹务农的农民、从事其他生产 “离土不
离乡”的农民、乡镇企业职工、城镇企
业中的农民工等。城镇就业人员也由于
国有企业改革和机关事业单位改革，产
生了众多的下岗失业人员，个体从业人
员，自由职业人员等。笔者认为，在市
场经济环境下应该统筹考虑城乡养老保
险制度体系建设，以建立国民基本养老
保险制度为核心，以建立多层次养老保
险制度体系为目标，逐步统一城乡养老
保险制度体系。其中作为多层次养老保
险制度体系第一层次的基本养老保险制
度，应该是全民共享的国民基本养老保
险制度。这项制度可以在现行的城镇企
业职工基本养老保险制度模式的基础上
加以完善，然后用这一模式整合城乡养
老保险制度体系，使不同体制的参保人
员基本养老保险水平相当，而作为多层
次养老保险制度体系的第二、第三层次
的补充养老保险制度则可以根据年金基
金来源、数量，在待遇水平上体现出相
应的差别。按以上目标模式，可以统一
现行的农村社会养老保险制度、城镇企
业职工及灵活就业人员养老保险制度、
机关事业单位养老保险制度，从而建立
起适合于城乡各类从业人员的多层次的
养老保险制度体系，合理地平衡不同体
制参保人员的养老保险待遇水平。
硼
作者单位：
赵志刚 哈尔滨工业大学
祖海芹 河北经济贸易大季
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