2013年第 5期（总第 423期）上
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近年来，小微企业在我国经济社会发展中发挥着越来越重
要的作用，然而，融资难、融资成本高已成为困扰其发展的一个
重要瓶颈。 而包括湖南在内的很多地区，民间资本充裕、活跃，
为小微企业发展开辟了融资新渠道。 但当前我国立法对于民间
融资的保护、规范和引导等问题上还存在诸多缺陷，直接影响
到小微企业的生存状况，完善法律规制，已成为促进小微企业
发展中亟待解决的问题。
一、小微企业民间融资情况概述
近年来，我国居民可支配收入快速增长，民间资本日趋活
跃，小微企业旺盛的资金需求与民间资本的大量闲置，自然契
合成小微企业对于民间融资的依赖。
本文所研究的小微企业民间融资，可以界定如下：是指来
源于民间个人或企业而非正规金融市场的，在没有法律明确对
其监管而内生于经济发展需要，旨在满足小微企业发展需求的
合法的资金筹借活动。 这种资金筹借活动是由于当前金融法律
制度改革明显滞后于经济发展要求，在市场交易过程中内生的
制度变迁，是符合经济规律的市场行为[1] ，与非法融资有着本
质性的区别。
以湖南为例，据了解，2011年年末，湖南全省民间融资规模
平均约 1572亿元，接近全国平均系数，由于正规金融机构无法
提供符合小微企业“快速、小额、信用”特色特点的融资需求，因
此被迫转向利息较高的民间融资。 根统计分析，民间融资分布情
况为：亲戚朋友 %、投资（咨询）公司 %、私人钱庄占比
%、典当行 %、商会 %、小额贷款公司 %、担保公司等
%。 其用途也较为集中，其中，企业借款用在生产经营的占比
%，主要是弥补流动资金不足，用于投资的占比 %。
从以上数据来看，民间融资在缓解小微企业融资难方面发
挥了重要作用，是对正规金融的有益补充，但是，也存在融资机
构良莠不齐，容易引发金融风险等问题。 而相关法律规制的缺
陷，是导致这些问题存在的根本诱因。 因此，分析现行有关小微
企业民间融资法律制度的不足，进而有针对性地进行法律制度
的建构，是解决问题的当务之急。
二、小微企业民间融资的法律制度现状及评述
纵观我国有关小微企业民间融资的立法现状，并没有专门
立法对其进行规范和引导，现有的有关内容散见于各个层级的
规范性文件中，内容庞杂，且数量繁多，存在诸多问题：
（一）基准规范缺位，相关法律分散凌乱
从规范的层级而言，目前，在法律一级，我国尚未存在针对
民间融资，以及小微企业的专门立法。 长期以来，民间融资一直
处于“盲目和无序”的状态，既得不到有效保护，也无规程可循。
作为当前针对民间融资管理的相关主要法律，《刑法》并未对非
法吸收公众存款行为的范围作出区分，《民法通则》、《合同法》
也仅就自然人之间的民间借贷问题作简单规定，民间融资与非
法融资的法律界限不清。 而金融法领域的主要法律也均未涉及
诸如民间融资如何审批、审批标准，以及对非法集资认定等方
面的内容；另一方面，小微企业本身所面临的法律环境也不容
乐观，《中小企业促进法》颁布已有十余年，变化不大，已经有些
滞后，并且，其法律条文过于原则性，细化程度不高，缺乏制裁
规定，规范本身的权利义务不清晰，对中小企业划分不明，而其
他相关的市场主体法律制度，如《个人独资企业法》、《公司法》
等，也缺乏针对性，上述立法对于刚起步的小微企业而言，扶持
效果并不明显。
近年来，国务院及其各部委也陆续颁发了一系列相关行政
法规和部门规章，整体而言，这些文件具有一定政策性和时效
性，但稳定性不足、缺乏配套细则、存在着内容笼统、可操作性
不强、衔接不足等弊端，如《国务院关于进一步支持小型微型企
业健康发展的意见》中提出要适当放宽民间资本参股设立小金
融机构的条件，提出符合条件的小额贷款公司可依据有关规定
改制为村镇银行，那么“放宽”的标准是什么？“符合条件”具体
指那些条件，这些都有待进一步明确。
（二）监管效力不足，制度设计存在偏差
首先，实践中，民间融资主体实施民间融资行为绝大多数
收稿日期：2013-04-20
基金项目：本文为湖南省教育厅一般科研项目《湖南小微企业民间资本融资法律问题研究》（项目编号：12C0761）；湖南省哲学
社会科学基金一般项目《湖南小微企业民间融资法律问题研究》（项目标号 12YBB137）的研究成果。
作者简介：彭进（1981-）女，汉族，湖南长沙人，讲师，研究方向：经济法、婚姻家庭法。
论小微企业民间融资的法律规制
———基于对湖南省民间融资情况的调查
彭 进
（湖南商学院法学院 湖南 长沙 410205）
摘 要：当前，我国民间融资活跃，已经成为小微企业融资的新渠道，然而，小微企业民间融资在法律规制上还存在
基准规范缺位，监管效力不足的缺陷，直接影响到小微企业的生存发展。 因此，应当确立民间融资的合法地位，制定《小微
企业法》和《民间融资管理条例》，引导民间资本进入小微金融组织，完善监管立法，明确监管主体，建立民间融资监测体
系，完善社会征信制度，从法律层面为小微企业民间融资提供切实保障。
关键词：小微企业；民间融资；法律规制；监管
中图分类号： 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2013）15-0104-02
【金融市场】Financial Market
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都未经有关机构批准，而我国当前立法主要以是否“经有权机
关批准”作为界定非法融资的标准，处理办法也以取缔为主，这
种“管制”而非“引导”的色彩，使得民间融资极易被披上非法的
外衣。
其次，由于民间融资至今没有合法的法律地位，与金融监
管相关的一系列法律并未对民间融资业务的监管职权予以细
化，所以依然存在监管主体缺位的问题。 目前，除了经前置审批
的小额贷款公司、融资性担保公司、典当行有明确的监管机构
与监管制度外，其他如投资公司、民间资本投融资服务中心、民
间借贷中介网站等从事民间融资的中介机构及其他民间融资
方式均未有专门的监管部门与规范性的管理办法，上述机构从
设立到业务办理均只需在工商行政部门注册即可，处于无人监
管的真空地带，风险较高。
最后，缺乏风险性监管。 由于征信平台和引导平台的缺失，
加之监管手段和技术的落后，不能深入民间资本市场，调查分
析民间资金的流动方向和运行态势，难以获取小微企业民间融
资的真实活动情况和准确的数据资料，并且各部门之间的联动
监管机制尚未形成，容易造成民间融资流动无序。
三、完善小微企业民间融资法律规制的建议
（一）确立民间融资合法化，引导民间资本进入小微金融组织
从法律规范的体系化而言， 在民间融资的立法完善中，首
要的工作是制定《民间融资管理条例》，明确其作为基准法的功
能属性、行政法规的层级属性、客观规则的性质定位，待条件成
熟时，再出台专门的单行立法。 在条例中，一方面，要对民间融
资的法律概念、民间金融主体的法律地位、资金投向、准入机制
和退出机制、融资方式、利率管理、风险纠纷的处理及收益的税
收调节等方面进行明确规定，保护正当的民间融资行为。 另一
方面，应对非法吸收公众存款、非法集资等非法民间融资予以
明确界定，重点打击上述违法金融活动，取缔非法地下钱庄，惩
治高利贷， 为发挥民间融资的积极作用创造良好环境和条件。
而各省，可以根据本行政区域民间金融的特点，先行制定或调
整有关政策法规，让民间融资有法可依，例如以地方性法规的
形式出台具备可操作性的民间融资指导意见，为民间融资发展
构筑一个合法的活动平台。
其次，要鼓励和引导民间资本进入实体经济，允许民间资本
进入或者独创真正面向小微企业的小微金融组织。 有序发展村
镇银行、贷款公司等机构，取消银行作为村镇银行主发起人条件
的限制，在坚持“只贷不存”的前提下，适当放松其他制度限制参
数，让在实际经营中表现优秀的小额贷款公司晋级为村镇银行，
可在股东自愿的基础上，按照《村镇银行组建审批指引》和《村镇
银行管理暂行规定》的规定将其规定规范改造为村镇银行。 [2]
最后，应尽快制定《小微金融机构促进法》以促进小微金融
机构的发展，促使小微金融组织与小微企业建立长期、密切的
合作联系，通过其提供的优质服务，为小微企业提供更广阔的
融资渠道。 如此既能有效利用民间闲置资金，又促进了市场竞
争，完善了金融组织的市场组成。 同时，尽快出台与《国务院关
于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》 配套的细则，及
《小微企业法》等多种扶持微型企业的法律法规，力促小微企业
发展的长期化和法制化。
（二）完善监管机制，加强风险性监管
完善小微企业民间融资的法律监管，探索各种可行的监管
措施。 主要包括以下几个方面：
首先，完善监管立法，确立从中央到地方的系统而完善的
监管体系。 我国当务之急，是要在中央一级确立央行和银监会
对于民间融资监管的主体地位，同时加快修改《中国人民银行
法》、《银行业监督管理法》，使其监管职能与现有民间融资活动
接轨，尤其应当明确对社会集资如何审批、审批标准以及对非
法集资认定的依据等问题。
第二，探索充实基层监管力量，分类管理民间融资机构。 由
于民间融资的区域性、地方化色彩非常强，不同地区的民间融
资在资金供求、借贷链条、经济基础甚至发展模式等方面都呈
现着各自的特点，这种区域性差别决定了中央层面的统一监管
难度较大，因此，在地方政府在地方金融监管及风险处置上有
着不可推卸的责任，对于民间融资发展较为活跃的省份，可以
考虑建立地方政府金融监管服务中心。 同时，由于现阶段民间
融资的创新形式层出不穷，因此，对于监管主体尚未明确的民
间融资机构，应进行统一监督管理，避免监管权责不明，多头管
理的情况，并且要分类管理，有针对性地制定监管措施，对于从
事融资中介服务的投资公司、私募股权投资基金、民间资本投
融资服务中心、民间借贷中介网站等机构，应改变仅由工商部
门登记即可经营的模式，参照小额贷款公司的做法，前置审批，
动态监管，鼓励其规范发展。 而对于商会、标会等，也应纳入监
管，进行规范，重点预防非法集资和放贷行为。
第三，建立民间融资监测机制，及时掌握和监测民间融资
运行情况。 监管部门应建立民间融资信息采集机制，定期收集
有关数据，重点监测民间融资规模、财务制度、资金流向、市场
利率、信用程度、风险状况等。 监测方式可以考虑互联网、自助
式电话报告、传真等自由申报方式，同时也有必要设立派出机
构或者信息检测中心，负责进行调研和信息报告的编制，供政
府决策部门参考，同时应以简报的形式定期通过网站或相关的
新闻媒体向社会公布信息监测的结果 [3] ，对高危民间融资行为
和风险聚集点及时发出红色预警。
第四，建立和完善社会征信制度，构建资金风险预防体系。
当前，应由央行或发改委牵头，由各金融机构参与，并联合多部
门组成征信体系，建立包括法人、合伙企业、个体工商户、自然
人等在内的信用数据库，随时向信用信息使用人依法提供专业
服务。
应当说，破解小微企业融资难是一个系统工程，需要发挥
各方合力，内部需要小微企业科学发展、自身强健，外部则需要
加强立法和政策指引，完善相关服务建设。 我们可以预期，借助
民间融资破除小微企业发展面临的坚冰，将会有力推动小微企
业的发展和经济的繁荣。
注 释：
数据来源自湖南省民间融资调研组于 2011年 11月 30日发布
的《湖南省民间融资情况调查报告》
参考文献：
[1] 胡淑莉.中小企业民间融资的法律困境与制度完善[DB/OL].
http：//
468，2009-02-07.
[2] 李耀.引导民间资本缓解小微企业融资难的困境[J] .知识经
济，.
[3] 李龙政.新视角下民间融资监管主体探微[J] .当代经济，2012.
8（下）. （责任编辑：陈丽敏）
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