集体行动、利益博弈与村庄公共治理
——岳村公共物品的供给困境及其实践逻辑
陈潭 刘建义
来源：《公共管理学报》（季刊）2010 年第 3 期
【摘 要】公共物品供给不充分和不均等是当下中国农村可持续发展的关键瓶颈，也是实现社会主义新农
村建设目标的重要障碍。在传统政府供给萎缩和市场供给有限的状况下，围绕“一事一议”制度的村庄集体
供给成为了重要补充，然而，实践表明村庄公共物品供给依然困难重重。作为村庄公共事务管理的主体，
受理性支配和机会主义行为倾向驱使下的村民无疑会追求自我利益的最大化。资源的稀缺性、村民的自利
性和管理的松散性自然而然地增加了村庄的公共治理成本，也导致了村庄公共物品供给困境的出现。通过
岳村的样本调查发现，村民理性集中表现在集体成本分担意愿方面，并呈现出由弱到强的变化态势，而村
庄集体行动的逻辑则表现为投机行为泛滥、精英剥夺严重、公共选择趋于瘫痪等方面。因此，构建村庄选
择性激励机制、推动村民自治与决策民主、实施有偿供给、构建小集团供给模式成为了走出村庄公共物品
供给的奥尔森困境的可能选择。
【关键词】集体行动；利益博弈；理性选择；公共物品。
一、思路与进路
根据阿特金森和斯蒂格里茨的公共物品定义，那么农村公共物品是指“局限在农村社区
范围内，用于满足农村社会的公共需要，具有一定的非排他性和（或）非竞争性的社会产品”
（石洪斌，2009：42），包括农村道路建设、水利设施的建设与维护、农业科技的提供、村庄
秩序维持和农村社会保障等。在计划经济时代，乡镇政府根据公共生产的需要主动承担了公
共物品的提供。然而，随着“后农业税时代”的到来和政府行政权力在农村公共事务管理中的
收缩，供给主体向农村社区发生转移，从人民公社时期的政府“包办”到改革开放初期的市场
渗透再到市场经济体制下的第三部门介入，已经呈现出多元主体的发展趋势。但是，政府职
能的缺失、市场失灵的存在与第三部门作用的有限性，使村民集资合作供给成为村庄公共物
品供给体系的有效补充。有些学者通过分析农村公共物品投资数据的分析，发现农村村一级
组织和农民自己负担了他们公共物品投资的很大一部分（张林秀、李强、罗仁福、刘承芳、罗斯
高，2005）。同时，作为村民参与村庄公共事务管理的主要模式，“一事一议”制度则体现出“在
村庄公共决策中充分体现出村民的偏好和利益”（陈潭、刘祖华，2009），并“从本质上赋予了
农村社区在公共物品供给上的自主权力”（涂圣伟，2009），这充分显示出村庄公共事务管理
中政府“包办”制度的解体，村民真正地成为了村庄公共物品的供给者与消费者。
然而，“‘一事一议’制度由于受自身缺陷与实施环境限制，很难有效地发挥作用，在当前
还无法成为农村公共物品有效的供给制度”（涂圣伟，2009）。陈潭、刘祖华运用博弈框架分
析了村庄公共事务治理中的村庄精英竞争体制，并描述了村庄公共事务治理的亚瘫痪状态
(陈潭、刘祖华，2004)；贺雪峰从公私观念出发，发掘国人行为的深层逻辑——私利或私域的
逻辑，解释了农民行动逻辑的合理性（贺雪峰，2006）；刘能则以抗交村提留款的集体行动为
【项目来源】国家社会科学基金项目（06BZZ035）以及教育部“新世纪优秀人才支持计划”项目（NCET－
07－0858）
【作者简介】陈潭（1969-），湖南常宁人，政治学博士，中南大学政治学院教授、博士生导师；刘建义
（1986-），湖南衡山人，中南大学公共政策与地方治理研究中心项目协理。
研究对象，提炼出了用于解释村民家庭户是否参与了抗交村提留款的集体行动这一因变量取
值的一系列自变量组群，构建了变量间关系与“四大理论”（ 古典理论、文化主义、结构主
义和理性主义）取向的空间理论模型（刘能，2007）。为了走出农村公共物品供给的集体行动
困境，张明林、吉宏提出了农业合作的可能：组织成员结构应该存在差异性，组织成员间存
在合理的利益共享，成本分摊机制和组织受益存在超可加性（张明林、吉宏，2005）；贺雪峰、
罗兴佐等人坚持国家在村庄公共物品供给中的主体作用（贺雪峰、罗兴佐，2006）；宋敏则分
析了农村公共物品的多中心供给方式（宋敏，2006）；此外，坚持农民的主体地位，重视声誉
等非经济诱因的作用，“由农户自愿供给农村社区内的公共物品会是一个有效的结果”（符加
林、崔浩、黄晓红，2007）。可是，现实远没有达到文本所描述的理想状态，依托村民筹资合作
的“一事一议”供给仍然存在诸多困境。这种现实与文本间的差距引起了我们的学术兴趣，希
望藉以岳村调查寻找现实注解。
岳村地处五岳之一的南岳衡山脚下，属衡山“后山”地区，行政隶属于衡山县白果镇。据
《衡山县志》记载，岳北地区③早在五六千年前已经有人类活动，夏、商、周时期更为苗、
扬越族的聚居地，而到了秦、汉时期，汉民才开始南迁。到近现代以来，战争的破坏与政府
行政机构改革，整个岳北地区经历了漫长的分分合合，白果镇也几经变迁。白果镇原名白果
铺，旧志曰白果市，1958 年属伟大人民公社；1959 年属白果人民公社；1984 年 2 月属白果
乡；1984 年 6 月原棠兴乡和原白果乡合并创建现在的白果镇。现全镇共辖岳北、绍庄等 25
个行政村，1 个居委会，246 个村民小组，总人口 33000 多人，国土总面积 平方公里，
耕地总面积 22916 亩，其中水田面积 21435 亩。白果地区石膏资源丰富，交通便利，是衡山
后山片区的经济文化中心。
白果地区有着光荣的革命传统，而 1923 年以岳北村为核心成立的“岳北农工会”是中国
共产党领导建立的湖南省第一个农民组织。毛泽东于 1927 年 1 月 15 日至 17 日考察白果农
民运动时，赞扬岳北人民像孙大圣钻进铁扇公主肚里一样，在军阀赵恒惕的胞衣盘里闹革命，
真了不起！并说，衡山有光荣的革命传统，是我国农民起来革命最早的地方之一。而因战争、
自然灾害等原因，该地区经历了多次人口迁徙。据 1929 年编纂的《衡山县地方自治调查实
录》记载，岳北地区的李姓是宋代开始从江西迁入，杨姓和周姓则在明代开始从江西迁入。
清康熙五十九年（1720 年）修编的《衡山县志》才明确记载了杨周两姓在明代中期迁入岳
北地区。同时，由于岳村地处丘陵和平原交叉地带，或一姓一村聚居于平原，或单家独户居
于山间丘陵，呈现多姓杂居形态。以绍庄为例，目前主要以李、杨、周三姓村民为主，且三
大姓基本上分享了村里的基本权力。这说明岳村作为“单个家庭或小家族因故迁居开始、经
过多家多姓历时嵌入发展而成为村落的状况”。（于建嵘，2005，第 38 页）据此，可以推断出以
绍庄为代表的岳村还是一个比较年轻的村落。
但在岳村的记忆中，却包含清晰的传统印迹。宗族组织的起起伏伏，乡绅士权的逐渐衰
败都是岳村的历史见证，并且族田的存在和乡绅的捐赠为维护乡村社会秩序，满足村庄公共
需求起了重要作用。1936 年，衡山县被国民政府确定为乡村建设实验县，为岳村的发展提
供了重要契机，保甲制度的重建使政府在社会公共事务中的作用得到加强。1958 年 8 月，
全国掀起人民公社化运动的高潮，白果人民公社也随之成立，政府成为农民日常生产、生活
的直接管理者。1978 年改革开放后，岳村抓住发展机遇，充分发挥石膏等资源优势，迅速
发展经济，成为衡山的小工业区。同时岳村表现出了同其他村庄一样的时代特征：农民外出
务工现象普遍，农田荒废现象严重，基层行政民主化等。在社会转型的背景下，岳村发展所
展既具有广泛的代表性，又存在其特殊性。因此，针对当前我国普遍存在的农村公共物品供
给匮乏现象，运用集体行动与利益博弈理论，以案例访谈方式，对岳村的公共物品供给现状
进行深入调研分析，将为我们勾画出该问题的深层图景，提供可能的解决途径。
二、集体行动、奥尔森困境与前公共物品供给时代
集体行动的逻辑由美国著名经济学家曼瑟尔·奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中提出，
他通过研究集体行动与集团利益的关系，得出“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强
制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会
采取行动以实现他们共同的或集团的利益”（奥尔森，1995：2）。以理性人假设为逻辑起点，
他从现象、原因和对策方面演绎了集体行动潜在的逻辑。鉴于个体理性与集体利益的公共性，
搭便车成为集体行动不可避免的困境。并且在一个价值偏好不一的小集团中，“在分担实现一
个共同目标的成本时，存在着一个令人惊讶的少数‘剥削’多数的倾向”（奥尔森，1995：3）。理
性是导致集体行动困境的根本原因，集团规模成为影响集体行动的关键因素，“第一，集团越
大，增进集团利益的人获得的集团总收益的份额就越小，有利于集团的行动得到的报酬就越
少……第二，由于集团越大，任一个体，或集团中成员的任何（绝对）小子集能获得的总收
益的份额就越小，他们从集体物品获得的收益就越不足以抵消他们提供哪怕是很小数量的集
体物品所支出的成本……第三，集团成员的数量越大，组织成本就越高，这样在获得任何集
体物品前需要跨越的障碍就越大”（奥尔森，1995：40），此外，成员增多使相互监督复杂化，
致使组织成本提高，引起集体行动失败。为了边缘化搭便车者，走出集体行动的困境，奥尔
森提出建立选择性激励机制，“它们既可以通过惩罚那些没有承担集团行动成本的人来进行
强制，或者也可以通过奖励那些为集体利益而出力的人来进行诱导”（奥尔森，1995：42）。
可见，作为集体行动理论逻辑起点的“理性人”假设同时也是产生集体行动逻辑的根源。
但要将这一分析框架嵌入村庄公共物品集体供给的研究中，除了考虑农民的理性选择外，还
要看到村庄的时代特性。村庄集体行为是指具有明确资格的村民或村民代表，遵循法定程序
和制度，共同参与村庄公共事务治理的过程，其实质是个体村民间的理性博弈。
小农经济时代，传统的中国农村形成一个个独立的围城，自给自足成为农村发展的重要
特征，与外界的联系更多的通过婚姻、行政往来实现。政府与村民是完全的赋税、劳役关系，
在依托土地而供给资源有限的前提下，社会集体行动主要由皇权专制体制强制实现，农民处
于完全被动的参与位置。在农村社区，除制度规定的固定赋税、劳役外，村庄集体行动更多
的通过宗族组织与乡绅士权的组织、协调来实现。为了抵抗自然灾害与外来侵略，族居变成
了流行社会生态，宗族组织是村民的重要归属，担负着维护集体利益，提供族群公共物品的
重要使命。族田是宗族的重要经济基础，有“义田、学田、祭田、祖坟等几种类型”（于建嵘，
2005：79），义田成为扶养乡村鳏寡老人的重要支持，学田则资助族内读书人的学习开支，等
等。宗族成为凝聚人心，统一行动，开展宗族集体行动的重要依据。在宗族主义与家长制度
背景下，以提供公共物品为主的村庄集体行动容易实现，但随着村庄开始出现姓氏多元化趋
向，宗族利益偏好的不同，增加了集体行动的协调成本。同时，大姓处于强势地位，小宗族
或者依靠大族行动得到较少的利益，或者完全掩盖在大族利益之下，达不到村庄集体行动的
帕累托最优。这个困境也发生在乡绅士族掌控乡村社会资源的背景下，一般情况下，乡绅士
族占有村庄大量土地，村民因土地租赁关系而依附于他们。于是乡绅士族利用这一关系组织
佃户为私人利益或公共利益服务，这容易导致“少数剥削大多数”的倾向，损害村庄集体利益
的最优实现。
而在计划经济时代，政府掌握所有公共资源，通过分配生产、生活资源，控制全国人民
的日常生活。在农村，从 1958 年开始，人民公社运动如火如荼，追求现实生活中的“理想
国”。在“一大二公”的人民公社体制下，所有的生产、生活资料统一划归集体所有，村民所
有的生产、生活开支都通过公社统一划拨，其生产、生活也由公社统一安排、协调，通过这
些行政性计划，村民的所有行动都在政府监管之下。虽然在这种制度之下，农民通过定量劳
动能够得到日常生活所需，分享集体行动带来的好处。但在平均供给主义原则下，实则暗藏
着集体行动走向奥尔森困境的根源。社员每人每天的生活物资按年龄进行分等级的固定供给，
同一层次中的农民获得的生活资料是相同的。于是在没有强有力的奖惩机制下，公社集体劳
动开始出现“磨洋工”现象，因为“干多干少都一样”。随着农民投机现象的蔓延，逐渐影响到
集体劳作的效率与质量，人民公社的集体劳动制度在达到了一个集体效用巅峰后开始回落。
另一方面，人民公社推行的“大锅饭”体制是对预期公共利益的损害，属于短期效益行为。历
史证明，在“大锅饭”体制下，公社将村集体所有粮食集中起来办集体食堂，开始能够充分满
足全体村民的生活需要，但这种好处是以牺牲长远利益为代价的，到了后期，公社普遍不能
有效负担起保障基本集体利益的责任。这种“竭泽而渔”的集体行为是失败的。
到了市场经济时代，家庭联产承包责任制度得到推行，市场经济也逐渐形成对农村传统
体系的冲击，经历了市场经济洗礼的农民个体理性逐渐觉醒，在资源有限的背景下，争夺集
体利益使得村庄公共事务管理陷入新的集体行动困境。经历了“大锅饭”困境之后，中国政府
调整农村发展思路，推广家庭联产承包责任制，改革人民公社制度，于 20 世纪 80 年代初确
立了村民自治制度，村民成为村庄公共事务管理的参与者，并具有一定的利益表达与选举权。
费孝通说，中国乡下佬“一说是公家的，差不多就是说大家可以占一点便宜的意思，有权利
而没有义务了”（费孝通，2007：23）。集体“分家”后村庄公共事务的管理就陷入了无法有效完
成的困局。而随着市场经济的发展，户籍管理逐渐松动，农民开始下海，逐渐变得理性，加
上常年在外，村庄集体行动的组织变得异常艰难，农民思想中的公家的与私人的也变得异常
清晰。为了应对新的村庄公共事务管理困境，中央政府于 2000 年提出了村庄公益事业“一事
一议”的决策实施制度，村庄公共事务管理步入以“一事一议”为代表的村民集体治理时代。“一
事一议”有效地缓解了资金短缺、资源有限带来的行动困境，有一定的实效，但农民的理性
觉醒和参与意识的增强，追求个人利益最大化成为他们最大的目标。一方面，村庄人数众多，
理性的农民个体有着不同的利益偏好，增加了村庄集体行动的组织、协调成本；另一方面，
在村庄公共物品供给中，为了实现自我效用最大化，农民采取投机取巧等行为逃避成本支出
或少支出。这些都阻碍了村庄公共事务管理目标的有效实现。
从宗族、乡绅对弱者利益的强势剥夺到“大锅饭”体制下的“磨洋工”、“三个和尚没饭吃”，
再到“一事一议”背景下的农民投机取巧，村庄集体行动的奥尔森困境一直存在。通过分析我
们发现，不论是大宗族与小宗族，乡绅士族同佃农，还是农民相互间的博弈；利益成为集体
行动参与各方争夺的核心，是集体行动陷入困境的根源。当前，在村庄公共资源有限的背景
下，“一事一议”制度下的理性村民追求自身利益最大化，在乡村公共事务管理决策中作出理
性选择。但我们看到村庄公共事务的集体治理目标并没有实现，特别是村庄公共物品的集体
供给仍然存在困境。
三、资源稀缺、理性选择与集体供给困境
资源的稀缺是指相对于人类的无限欲望，用来满足欲望的物品以及用来生产经济物品的
资源总是有限的（樊宝平，2004）。资源稀缺包含两个涵义：一是人的欲望是无限的，二是可
供使用的资源是有限的。当然，“满足人类需要的资源必须具有现实可得性”，也就是说“一种
资源要成为满足人类需要的资源，就必须在当前或可预见的未来能够为人类所获得，并能将
其投入到经济生活中发挥效用”。一直以来，地大物博给国人留下了资源无限的错觉。但实
际情况是，尽管我国资源总量丰富，但人均占有量却远远低于世界平均水平，以常用生活资
源为例，人均水资源占有量为世界水平的 1/4，石油为 12%，天然气仅为 4%，煤炭为 55%。
更为重要的是，资源利用率低，浪费严重，加深了我国资源短缺的状态。受资源约束，理性
的消费者以自我利益最大化为出发点，压缩他人甚至损害集体利益，导致集体行动陷入“三
个和尚没水喝”的窘境。
当前我国乡村公共物品供给匮乏是一个不争的事实，从供给结果来看，村庄公共物品
供给匮乏呈现两种形态：绝对不足与相对不足。一方面，由于历史原因及发展战略规划，乡
村社区逐渐成为政策盲区，国家将大量资源投资城市经济建设，忽视了对乡村建设的资源支
持，导致多数农业人口消费少量公共资源，使得公共物品供给总量与农民庞大需求之间存在
数量的绝对矛盾，即村庄公共物品供给的绝对不足。另一方面，鉴于政府与农民之间信息不
对称的存在，村民缺乏有效的需求表达机制，致使政府供给的公共物品不是村民需要的，形
成相对不足的局面，也称为结构性不足。正因为村庄资源的有限性，在公共物品的合作供给
中，村民为了获得更多的生活资源，将只关心实现自我利益的供给方案与决策结果。但每个
村民的利益偏好不同，在失去了外部力量的强力介入下，村庄公共物品的集体供给很容易陷
入困境，我们可以通过案例 1 察觉到这一过程。
[案例 1]“烂尾路”的民众话语
Y 路是国家“村村通”工程项目，按照国家政策规定，只有在村庄自身修筑路基之后，政
府才会注资铺设水泥路面，Y 路正是在这样一个背景下动工修建的。2007 年 3 月 20 日，Y
路一期工程启动，通过政府资助、村庄精英捐赠、村民集资等方式修建好了路基，并于同
年 7 月 19 日竣工通车。按照施工计划，经过七组的二期工程应该随即启动，但事实是二期
工程因种种原因陷入了“烂尾”困境，尽管一到下雨天路面就泥泞不堪，但村民仍然不提修路
之事。
村民 A：修路当然是好事，但新修的路离我家较远，好处不大，况且我家也没有车，能
用到路的地方也少。当然，如果大家都出钱了，我也会出点的。
村民 B：挖路基的时候填了我一半的池塘，又挖了一块菜地，现在田地本来就少，但村
里没有任何说法，还要我掏钱，除非从别的地方补给我一块土地，不然我是不会出钱的。
村民 C：我们组车子少，用路的地方较少，主要是为了下雨天路好走点。二、三组的车
子多，经常走这条路，也没见给我们组带来什么好处。现在村里要修路，如果他们不出钱，
以后坏了还要我们修，我们又不是傻瓜。
村民 D：以前我要把水渠修到我家田旁，而且还愿意多出钱，其他人不肯。现在修这路
又不经过我家，修不修都无所谓。
村民 E：家里人都出去了，在家的时间不多，用路的机会也不多，以后说不定买房子到
城里，就更管不着了。
由此，我们可以看到，在村庄可利用资源有限的前提下，村民会把资金、劳力、木材
等稀缺资源用到最需要的地方。但通过分析，我们同时看到，村民愿不愿意集资，是经过反
复理性思考之后做出的。这就是说，资源有限只是村庄公共物品集体供给困境的前提条件，
村民的理性觉醒才是根本原因。
亚里士多德指出：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关
怀着自己的所有，而忽视公共的事务，对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少
有些相关的事物。”（亚里士多德，1965）理性经济人是指一个以自利为动机，以追求自身利益
最大化为目标，同时又可以增进社会利益的人。他把追求利益最大化作为行为选择的出发点，
崇尚利己主义和个人主义，寻求实现预期目标的有效方式，力图在一定产出下使投入最小化，
或在一定投入下使产出最大化。理性人假设是集体理论的逻辑起点，奥尔森认为，理性人并
不意味着自利，一个利他主义者同样可以是理性的，理性利他主义者将采取有效的手段实现
利他目的。随着计划经济的没落与市场经济体系的不断完善，市场经济逐渐渗入乡村社会，
其所倡导的个人理性主义影响着村民的行为，村民的理性逐渐觉醒。村民的理性选择在村庄
公共物品供给中则表现为供给成本承担意愿的程度，如图 1 所示：
不出 大家都出我才出 出小份 别人出得比我少
弱 强
图 1 村民理性的话语表达
在资源约束条件下，理性的村民会利用博弈规则争取自身利益的最大化。虽然村民关
系依然受宗族、血缘等传统因素的影响，但市场经济的入场，冲淡了它们对村民行为的束缚，
使村民处于一个非完全信息博弈场域，于是，村民的诸多判断并非出于精确的计算，而是依
赖个人的习惯。然而，不论是出于纯粹的经济计算，还是依赖个人习惯的直觉判断，每个村
民利益偏好不同增加了集体行动的组织成本，提升了博弈的复杂程度，最终导致村庄公共物
品集体供给陷入困境。我们将依照村民的理性表达对当前村庄公共物品供给中存在的困境进
行剖析：
（一）投机行为：“零成本”诱惑下的村民选择
奥尔森认为，一个人是否参与集体行动，是理性分析和选择的结果。他在论述搭便车
理论时，提出：公共物品一旦被供给，不论消费者是否做出贡献，都能享受到这一物品所带
来的好处。公共物品消费的正外部性使得理性的消费者都希望他人出力而自己受益，即不付
出成本而坐享他人之利。而成员数量增加导致的受益减少、相互监督降低、组织成本增加会
加剧搭便车现象。在村庄公共物品供给领域，正外部性使得村民出于成本—效益考量，更愿
意“搭便车”。在村庄公共物品的供给过程中，公共物品消费的非竞争性与效用的非排他性，
为理性的村民采取投机行为提供了基础。随着宗族、宗教等强制组织的消散和市场经济带来
的个人主义横行，村民的“贪小便宜”心态渐渐主导其行为。
[案例 2]“偷水”事件
岳村以传统的农业种植为主，主要通过引江河水及水库蓄水灌溉，基础水利设施贯穿整
个村庄。但由于各村组、农户离水源远近不一，使得在村庄灌溉中经常出现“偷水”事件。
六组地处山地，同江河之间隔着七组，与水库之间横着五组，因此农业灌溉用水需要从江河
或者水库引水。建于上世纪六七十年代的村庄农业灌溉系统，因年久失修而漏水严重。于是
在六组抽水的时候，靠近水渠的七组村民经常偷水。因此，六组在放水时，不得不组织专人
对水渠“巡逻”，及时修补水渠漏洞和制止“偷水”行为。但相互比较熟悉，效果不是很理想，
“偷水”现象得不到根本解决。六组无奈之下减少了引江水灌溉的次数，而更多利用水渠经五
组从水库引水灌溉，或者组内挖掘公共蓄水池。
失去了搭六组便车的机会后，七组不得不增加了抽水的次数，费用随之上涨。在这种情
况下，那些靠近水渠或水源的农户开始采取非合作态度，少付或拒绝支付抽水费用，导致七
组集体灌溉陷入困境。为了解决灌溉问题，开始采用自理形式，自己掏钱放水，在一定程度
上缓解了集体灌溉的尴尬。但放水的用户中，远离水源的农户居多，于是靠近水渠的农户又
开始“偷水”，使得出钱放水的农户防不慎防。这种情况多了之后，愿意掏钱买水的农户减少，
村民们也越来越依赖于个人掏钱从靠近农田的私人鱼塘抽水灌溉。同时，因长久闲置，水泵、
水渠等基础灌溉设施也不断损耗。
“搭便车”既是集体行动逻辑的成因，也是表象。产生搭便车行为的前提是公共物品所具
有的非竞争性与非排他性，农民的理性则是根源。然而，农民在作出行为选择时，“实际
上……是根据与他人收益的比较来权衡自己的行动，这就形成了农民的一种特殊的行动逻辑：
不在于我得到多少及失去多少，而在于其他人不能白白从我的行动中额外得到好处”（吴理
财，2003）。不可否认，漏水是村庄水利设施老化的客观结果，也是供水者能够接受也必须接
受的一种村庄传统潜规则。既然水渠经过了七组或他人的田地，田地所有者顺带用水是很正
常的事情，但当水渠流经田地增多，“顺带用水量”突破了供给者的承担心理，导致下游供给
者没有得到或者得到较少时，理性计算下的心理不平衡将降低其对集体供给的预期估计，从
而做出减少供给、不供给甚至搭便车的行为选择，影响到村庄公共物品的整体供给结果，严
重者将导致集体行动的崩溃，产生村庄公共物品供给不足等困境。
此外，随着村庄成员的不断增加，单个村民从集体供给中获得的收益减少，愿意做出
的贡献度降低，推动了“搭便车”行为的发生。而随着供给者数量的减少，其承担的供给成本
增加，当其获益不足以抵消成本时，进一步增加了投机行为的出现。尽管存在村庄老好人，
但“公益心较强的人们付出很多，不仅没有得到人们的感激和尊敬，却被视为‘傻子’，成为‘搭
便车’行为的最终受害者”（王俊，2006 年），于是经过迭演博弈，在缺乏外部强制或自愿供给
情境下，村庄公共物品供给将走向毁灭，这也是集体行动走向困境的最普遍路径。七组村民
在“贪小便宜”心理的诱惑下，“偷”六组的水，致使六组放弃此途径，另觅灌溉渠道，引起投
机行为内化，七组内部的搭便车博弈最终导致集体供给崩溃，走向村民自我供给结局。尽管
这样，偷水行为依然存在，不仅影响了邻里关系，还引致灌溉水渠的荒废。不仅仅是村庄水
利，村民投机行为还存在于村庄生活的方方面面，如村庄文娱设施建设、机井挖掘、田垄修
缮等。
（二）有或无：从众心理引致的极端结果
“一事一议”制度确立后，村民成为村庄公共物品供给主体，通过集资实现。制度设计
的初衷是通过推动村民亲自参与，增强村庄公共事务管理的有效性与集体目标实现的成功率，
但实践总是与文本相偏离，村民的集体福利并没有因此而增加。一方面是因为受“枪打出头
鸟”的社会舆论的影响，大家担心带头参与会付出更多或者遭到邻里的鄙视、憎恨；另一方
面，随着市场经济侵入乡村社会，邻里关系疏远，相互信任降低，村民变得利益化，在集体
决策时变得理性而多疑，担心自己作了别人不做或少做，于是非得大家一起做才肯做。在这
两种因素的影响下，集体决策陷入马拉松式的漫长等待，最终产生两种截然不同的结果：要
么有人冒着“危险”领头参与，集体目标达成；要么大家一直耗着，最后不了了之，集体行动
失败。相比于前者，后者成为当前村庄集体行动的常态。
在岳村调查中我们经常听到村民以“别人都没交，我也不交”或“别人交了我才交”来掩
饰自己不合作的举动。以村庄停电现象为例，在我国乡村地区，整个村庄的供电通过一个变
压器供给，然后通过不同的线路向不同的村民输送。尽管乡村电网改造完成，但这种供给模
式并没有变化。由于 2004 年雷电袭击给全村村民造成了惨重损失，岳村电网进行了改造，
并设置了一个自动跳闸装置，防止偷电等意外事件引起电压突然升高造成类似于 04 年的烧
电器事件。但是在农村有一个传统，即农田缺水时会利用便携水泵进行野外作业，并且经常
不通知村电力管理员调整电闸，即俗称的“偷电”。于是一到农忙或干旱时节，岳村就会因为
水泵野外作业而陷入停电荒。问他们为什么不对偷电行为进行惩罚，村民们要么说“人家村
干部都不管，我一个农民担心个啥”，要么认为“都是乡里乡亲的，抬头不见低头见，要是告
密被他知道了，影响相互之间的关系”，更多的人提出“电是公家的，偷就偷呗，又不是用我
的，更何况别人都没说什么，我瞎操什么心”。在这种情况下，有时候村干部勤快点，就到
处跑跑，还能维持一定时间的供电；但更多的时候是大家都不管，全村或者大部分小组停电。
此外，权限不清晰也是引起集体福利受损的重要原因。在乡村社会，村民把“大队的”
与“自己的”分得特别清晰，在强制或自愿供给失位的前提下，村民对集体概念的错误理解使
得他们将自己排除在了村集体之外，而将私人利益置于集体利益之上。就像上面所听到的，
既然侵害的是公家的利益，我为什么要关心呢？同时，公家与私人的分化，使得村民在利用
承包地的时候存在竭泽而渔的行为，恨不得把土地几年的肥力在半年之内全用完，从而使得
土地肥力下降，生产能力降低，影响村庄整体资源利益的可持续供给。
（三）大户出资隐藏的集体利益损失
奥尔森在叙述集体行动的逻辑时指出，“在由大小或对集体物品的兴趣相差悬殊的成员
组成的不平等集团中，存在着专断地分派提供集体物品负担的倾向。”（奥尔森，1995，第 29
页）在这种异质性集团中，个人利益偏好的差异使得他们在公共物品供给的成本分担上存在
分歧。对于集团中的小成员来说，“搭便车”带来的收益大于付费所得到的收益，从而“搭便车”
成为他们的最佳选择；而集团精英为了获得更大的公共福利份额，将愿意承担大部或全部成
本。于是，少数精英获得了大多数公共利益，集体利益产生潜在损失。
随着市场经济入场，乡村社会产生了新的阶层分化。改革开放后，沿海城市的劳动密
集型产业发展，成为农村剩余劳动力转移的重要去处，乡村能人走出农村，通过打工、创业，
成为乡村新的精英，他们拥有富余的资金、丰富的人脉和宽广的视野，成为村庄公共资源的
又一来源，产生了大户出资供给公共物品的制度外供给模式，成效斐然。但我们要看到，集
体行动的成功不仅在于村庄公共物品的供给，还要分析其对集体利益的影响；不仅在于短期
利益的实现，还要考虑长期利益的预期。而村庄大户同样为理性人，其为了实现自我利益最
大化而做出的承担大部分供给成本的行为选择是建立在损害集体隐形利益的基础上的，也是
对村庄集体利益远期憧憬的侵害。岳村 Y 路一期工程为例，在所有 30 万集资中，曹某捐资
20 万，郑某捐助 8 万，五、六组村民集资 2 万。曹、郑作为村庄大户，家资殷实，生活水
平较高，拥有小车等现代化高档消费用品，对改善村庄道路的要求最为强烈，因此愿意出集
资的大部分修缮村庄道路，条件即是修好的村庄道路将直接从其家门口通过。一期工程完工
后，完全有必要走直线的公路改走弯路，既增加了投资成本，又提高了交通安全隐患。因为
曹、郑两家刚好位于下坡拐角处，加上道路两旁的树木遮挡，容易造成交通事故，是对村民
切身利益的隐性侵害。同时我们也要看到，村庄发展是一个长期过程，并受到交通的制约。
依照岳村依路建房的趋势，现在建成的道路既有可能影响乡村布局，也会限制各类资源的开
发与利用，是对集体长远利益的损害。另一方面，村庄公益事业的大户出资，将在村民中形
成好感，获得荣誉等非经济收益，提高其威信，在一定程度上引领村庄舆论，成为村庄意见
领袖。从长远来看，这会形成村庄集体行动的“专制主义”，容易使村庄公共事务治理朝着有
利于精英利益的方向发展，是对村庄长期利益的隐形损害。
（四）集体选择瘫痪：斤斤计较下的集体非理性
传统的集团理论认为，集团会在必要时采取行动以增进它们共同目标或集团目标。但
奥尔森在理性人假设的基础上，指出理性的个人并不会促进集团共同利益的实现。放在村庄
这个较大集团中，又会是怎样一种情形？村民自治制度是国家推动基层民主建设的重要举措，
通过村民代表大会，村民可以自由表达意见，参与村庄公共事务的治理。但实践证明村民自
治仍然停留在政策层面，政府依然是村庄公共事务管理的主角。人民公社制度解体后，村庄
公共物品供给重新进入政府供给轨道。而随着农业税的取消和“一事一议”制度的确立，村庄
公共物品的供给重新进入了村民集体供给模式。“一事一议”制度规定了村庄重大公益事务，
可以通过村民集资等途径进行供给，村民作为村庄公共事务管理的主体，具有独立决策权。
在村庄公共事务管理的集体决策中，一致通过是集体选择的最优状态，但个体的偏好差异增
加了一致通过的组织成本与协调难度，随着成员数量的增加，一致通过成为了理论存在。
而在一致通过或多数通过原则下，选民理性的无知会引致集体选择的崩溃，导致集体的
非理性结果。
在村庄公共物品的集体供给中，只要符合大部分村民利益并是他们急需的，都能得到
村民的拥护，并都愿意出资出力，但这并不代表公共物品就能实现有效供给，原因在于村民
是否愿意出资，出资多少都是依据其受益份额来做出的。
[案例 3]水库干涸困境
上个世纪六七十年代，在政府支持和村民们的大力协作之下，岳村在位于与邻村交接的
山坳里修建了村庄水库，并使用到现在。由于地理位置等原因，水库水源主要依靠天然降水
补给，于是出现了季节性明显的丰、枯水期，在枯水期需要从邻村的水库中引水进行水源补
充。现在随着村庄灌溉设施的不断完善，其灌溉功能在逐渐丧失，但仍然是靠近水库的农田
灌溉的重要水源。前几年，邻村愿意从他们村的水库提供水源补给的便利，但到了 08 年，
邻村开始以“没有从该水库中得到任何实惠”为由，拒绝为水库补给水源，使得水库陷入了干
涸的困境。
事情发生后，村民对于此事持不同的态度。有的村民认为“反正我用不到水库的水，水
库有没有水与我无关”，有的人觉得“没有了水库的水，我可以通过其它的途径进行灌溉”，
还有的人则因为“水库是大家的，我不关心，总会有人会想办法的”，而那些农田灌溉与水库
密切相关的村民则四处动员，以求解决水库供水问题。村支书则因为外出经商而对此事不闻
不问，镇政府更是奉行“不诉不理”原则，不主动参与到此事的协调解决中。需要说明的是，
那些对水库干涸持冷漠态度的村民主要为外出务工人员。因为大家你推我，我推你，而没有
拿出统一的、切实可行的解决方案，使得水库的补水问题一直悬而未决。
“一事一议”提出的经济基础为家庭联产承包责任制在农村的推行，目的在于推动基层民
主，鼓励村民参与。但受“大锅饭”行政模式的影响，以“一事一议”为代表的村庄集体行动仍
然处于政府包办形态。随着市场经济的发展与完善，村民的主体意识逐渐觉醒，民主意识逐
渐强烈，对村庄的集体选择有了一定的影响。作为村庄公共事务管理的主体，理性的村民在
作出行为选择时，将个人利益最大化作为衡量标准，私人利益与集体利益的冲突，私人利益
开始呈现胜出态势。在村庄公共物品供给的集体决策中，村民通过理性计算来决定自己的行
为选择，表现为投票权的博弈。一方面，在水库引水困境中，利益相关农户极力游说村干部
与邻里集体解决；另一方面，非利益相关户则抱着“看戏”的态度，任事情自由发展。由于每
个人利益偏好存在差异，集体选择的组织、协调成本上升，增加了集体行动的困难。此外，
从案例中我们还可以看到，本来担负村庄公共事务管理主要责任的村委会和村庄精英都没有
介入事件的解决，直接结果就是在没有制度的强制干涉与村庄强势人物的领导下，松散的村
民没有形成强有力的解决方案，使得水库走向了无水可用的结局。
四、结论与讨论
集体行动困境一直困扰着村庄公共物品的供给，从“大锅饭”到“搭便车”，村民理性及
利益博弈带来的利益集团对立分割了村庄公共事务管理的整体性，对公共责任与个体责任的
明晰则降低了村民参与公共事务管理的积极性。底层民主的发展、市场经济的入场和基层行
政制度的改革打破了传统的公共物品供给模式，“一事一议”背景下，政府职能的缺失、村庄
精英的崛起与村民主体意识的觉醒强化了村庄利益博弈的未知性，村庄公共物品的供给陷入
了非帕累托最优困境。在利益博弈背景下，我们看到集体行动困境已经成为村庄公共物品集
体供给的常态，而随着社会的发展与环境的变换，影响集体行动的因素也变得复杂、多变，
用发展的观点来分析该问题成为继续研究的重要前提。
而随着市场经济体系的完善，政府机制改革的深入和新农村建设的进展，乡村社区将
会成为社会主义市场经济体系的重要组成部分。以乡村自治为代表的基层民主的发展终究会
深入到村民的日常生活，村民成为真正的村庄公共事务治理主体将是必然趋势。在当前新农
村建设中，村庄公共物品供给的政府职能退缩，市场供给效用有限，加上农村公共物品供给
缺口客观存在，探寻村庄公共物品新的供给途径成为必然选择，而构建和完善村庄集体供给
将是重要手段。本文认为，在新农村建设的大背景下，可以从以下几个方面开辟解决村庄公
共物品集体供给困境的途径：第一，建立村庄选择性激励机制。基于村民贡献度而建立村庄
选择性激励机制，严厉惩罚“搭便车”者，增加他们的机会主义成本；同时按贡献度分级奖励
为村庄公共物品供给作出贡献的村民，除享有规定的公共物品份额外，增加额外的奖励，包
括奖金、荣誉等，加强村民间的相互监督，提高村民参与村庄公共事务管理的积极性。第二，
推进村民自治和决策民主。通过培育村民的民主、责任意识，改善村委选举机制，维护村民
的平等决策权，确保集体决策的程序民主与执行公开，保证村民在村庄公共事务管理中的主
人翁地位，推进村民自治的真正实现。第三，实施“有偿”供给。引入市场机制，将村庄公共
物品供给“外包”，由私人进行提供，政府或村民通过付费购买公共物品，实现集体供给组织
成本的外化。第四，构建小集团供给模式。在原有村民小组的基础上构建村庄公共物品的小
集团供给模式，按公共物品的受益范围分成一定数量的村民小群体，把村庄公共物品供给的
集体目标细化为次级目标，明确每个村民群体的供给责任。贺雪峰等通过调查湖北荆门的“划
片承包”，认为以重新调整农地为基础的“划片承包”可以有效解决农田水利某些超越农户层
次的问题，关键在于边缘化搭便车行为（贺雪峰、罗兴佐、陈涛、王习明，2003）。于是将农田按
地域划分责任片区，片区村民负责本区的灌溉费用，村民间的相互监督排除了投机行为的出
现，能够有效推进村庄集体灌溉目标的实现。
或许，岳村的个案调查研究只是对转型期我国村庄公共事务管理和公共物品集体供给的
一个区域性认识，具有局限性。但文章所提供的一个分析视角对于认清当前我国农村公共物
品供给现状具有重要的借鉴意义。同时，转型时期的中国农村，政府行政触角并没有完全退
出乡村社区，乡村市场也没有完全得到开发，经历了数千年封建专制统治的村民既没有完全
摆脱传统思想的束缚，也没有成熟的现代科学民主意识，在村庄集体供给模式中，其行为选
择将呈现传统文化与现代因素交织影响的印迹。通过剖析其行为，将有利于我们更好地把握
当前中国农村的变迁与农民身份的转变，更好的服务于新农村建设，推动和谐社会的实现。
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说明：原载于《公共管理学报》2010 年第 3 期，引用和转载请注明以发表期刊文本为准。
