《公共经济学》
公共经济主体
与
公共经济管理
余 斌
北京大学政府管理学院
2004年
北京大学政府管理学院 余斌
内容简介
公共经济主体
政府治理结构的转型
公共经济管理的概念
公共经济管理的基本原则
公共经济规划
公共性与民主监督
公共经济效率与效益
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公共经济主体的多元化
在传统意义上，政府是公共经济的惟一主体。首先，公共经济活动，尤其是纯公共产品的供给，一般具有成本高、规模大、周期长和效益低等特点，而且不易将免费搭车者排除在外，因此私人没有能力或者是没有激励来投身于公共经济活动、提供某种公共产品。其次，政府一般拥有巨大的“暴力潜能”和动员大量社会资源的能力，同时又具有广泛的社会代表性，因此有条件、有能力
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公共经济主体的多元化
来从事具有规模经济优势和非盈利性的公共经济活动。
但是，随着经济和社会的发展，这种局面发生了变化。政府作为公共经济惟一主体的地位和合法性受到了前所未有的挑战，公共经济主体出现了多元化的趋势。除了政府之外，私人企业、社区、社会第三部门和国际组织也参与到了公共经济活动中，成为公共经济活动的重要主体。
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多元化的原因
首先，公共经济活动中广泛存在“政府失败”现象。
其次，人们对公共经济尤其是公共产品的认识不断发生变化。传统上人们认为公共产品都是纯公共产品，只能由政府来提供。而今天在人们看来，公共产品可以分为纯公共产品、俱乐部型公共产品和公共资源型公共产品。公共产品理论的发展就为其他主体参与到公共经济活动中提供了理论基础。
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多元化的原因
再次，科技的进步为其他主体参与公共经济活动提供了技术上的可能性。例如，电视节目作为一项公共产品，加密技术的应用已经激励私人来提供此类公共服务。
最后，当今世界的一个显著特征是对国际合作机制的强调。在全球化背景下，建立某种基于公正原则的超国家机制以联合各个国家参与国际公共经济问题的治理已是必然趋势。
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政府的概念
对于政府的含义和概念中外学者莫衷一是，形成了众多的观点。
现代中国对政府的定义有两种说法，一种说法认为：政府就是国家行政机关，是国家机构的组成部分，是一个国家的统治阶级运用国家权力，组织和管理国家行政事务的机关。另一种说法认为，政府有广义和狭义之分，狭义的政府就是中央和地方各级国家权力机关和执行机关或国家行政机关。广义
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政府的概念
的则认为，国家的立法机关、行政机关和司法机关，都称为政府。
近现代西方对政府的看法是：首先，政府是“共同体”和“中间体”，一切权力属于人民，政府是权力的执行者。其次，政府是社会控制的杠杆。目前在西方，实行总统制的国家，政府一般都是指中央和地方全部的立法、司法、行政机关；而在实行内阁制的国家，政府通常是指中央和地方的行政机关。
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政府的基本特征
政府是公共经济行为的特定主体，经济组织所具有的一般特征政府都具有，但政府同时具有区别于其他经济组织（比如家庭、企业、社区、非政府公共组织等）的特征。
政府的最大特征在于具有强制性和普遍性，从这一基本特征出发，政府在决策上具有强制性、普遍性；在信息上主要是“纵向信息流”；在动力机制上对价格和利润不敏感，而对选票和升迁敏感。
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政府作为公共经济主体
由政府提供公共产品是多种判断标准权衡的结果。
一、技术判准
公共产品的属性与技术特征相关。如果公共产品在投入－产出的过程中成本难以测量，则无法通过市场配置。
技术判准还与收费技术相关。如果一种产品很难判断消费者的消费量，从而无法向消费者收费，就无法通过市场机制提供。
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政府作为公共经济主体
二、需求判准
首先，若需求对价格的变化缺乏弹性，价格调节将不会影响消费，就不能采用市场方式。
其次，如果当消费者达到一定数目后会产生拥挤，就应该把该产品部分或完全交给社会，用俱乐部、社区或私人进行生产。
最后，若广大消费者对某种产品消费偏好差异比较大，就不应由公共部门提供。
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政府作为公共经济主体
三、伦理判准
是否为了解决公平问题，是界定公共产品和私人产品的重要伦理判准。
公共产品如果是由公共部门提供的，且公共产品的资金来源是通过税收得到的，而消费方式却是非排他性和非竞争性的，即是免费的、均等的，那么就可以起到转移支付的功能，使低收入的家庭享受到福利，有利于福利分配的公平。
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政府作为公共经济主体
四、交易费用的理性判准
交易费用泛指“经济制度的运行成本”。公共产品的不同提供方式具有不同的交易费用。
首先，需要权衡公共部门与私人部门进行公共产品生产的技术和能力。
其次，政府是以官僚制组织起来的，政府的生产具有垄断性，缺乏衡量绩效的“基准线”和生产的终止机制。
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政府如何提供公共产品
政府提供公共产品有两种基本类型，一种是政府直接生产，一种是政府间接生产。
一、政府直接生产
1、中央政府直接生产
中央政府直接生产的公共产品大多具有纯公共产品的性质。主要有以下几种：
(1)国防。国防是典型的纯公共产品，一般都由中央政府提供。
(2)基础设施，包括文教、卫生、经济、
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政府如何提供公共产品
科技等领域的基础设施。比如国家图书馆、国家文献中心、社会福利等。这些基础设施由国家提供可以收到规模效益，也有利于整个社会的发展。
(3)国家知识创新系统。基础科学的研究和前沿科学技术的研究需要大量的投入，而且具有风险和消费的非排他性，需要政府提供，以增强国家的竞争力和科学技术事业的发展。
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政府如何提供公共产品
(4)大江大河的开发和利用，国土资源的保护和利用、开发和规划等。
(5)气象、消防、环境等公共服务。
2、地方政府直接生产
除了全国范围和跨地区的公共产品以外的其它公共产品可以由地方政府提供。
除此以外，中国地方政府还承担着为经济发展创造良好的基础条件和改善投资环境等任务。
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政府如何提供公共产品
二、政府间接生产
这是指政府通过规范市场秩序、充分运用预算安排和政策安排形成经济刺激，创造一个有效率的市场，使私人部门参与公共产品的生产。主要有以下几种形式：
1、政府与企业签订生产合同
大量的准公共产品具有一定的排他性，如果收费没有太大的困难，政府可以通过公开招标的形式，与合适的厂家签订合同。美
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政府如何提供公共产品
国的大量的公共产品是由各级政府委托给企业1来生产的。
2、授予经营权
授予经营权构成了市场进入的障碍，保护了生产者的积极性，同时以牺牲效率为代价。一般诸如通讯、传媒和意识形态等特殊行业，政府会采取经营权发售的形式提供。
3、政府参股
政府参股主要是为了向私人企业提供资
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政府如何提供公共产品
本和分散私人投资风险。可以分为政府控股和政府入股两种形式。
一般来说，在项目初期，政府投入的股份比较多，而一旦项目进入正常运营期，能够依靠正常的利润来维持时，政府就卖出股份从而收回资金；或者在运营一段时期后，政府将私人的股份买下，从而完成完全的政府生产的公共产品。BOT就是常用的政府参股1的形式。
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政府如何提供公共产品
4、经济资助
经济资助指对于难于盈利的公共产品的生产，政府通过补贴、津贴、优惠、贷款、减免税收等形式鼓励企业生产。
常见的经济资助主要有：
教育。
科技。
住宅。政府通过补贴或者直接进行住房建设为贫困阶层优惠提供公共住宅1。
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私人作为公共经济主体
“假若不付钱就会得到政府的供应，而政府的供应是由一般税收所支持，那么还有什么人会在任何市场付价呢？免费的午餐又能吃得了多久？”张五常的疑问肯定不了公共产品私人供给机制的存在。
在公共产品的消费上存在着“平等进入” 和“选择性进入”。“平等进入”指公共产品可由任何人来消费，如公园中的露天音乐会。“选择性进入”指消费者只有在满足一定的约
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私人作为公共经济主体
束条件例如付费后，才可以进行消费，如在音乐厅中举办的音乐会等1。
如果存在排他性技术，则私人可以很好地供给某些公共产品。例如，高速公路作为一种准公共产品，存在“选择性进入”方式，即在入口处可以设置收费站。因此，高速公路可以通过私人投资、私人收费的方式来兴建。
科斯认为，从17世纪开始，在英国，灯
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私人作为公共经济主体
塔一直是由私人提供的，政府的作用仅限于灯塔产权的确定与行使方面。管理灯塔的机构是领港公会——一个对公众负责的私人组织。具体来说，私人从国王那里获得修建灯塔的专利权。国王允许私人向船只收费，费用通过港口代理者（通常是海关官员1）来收取。
这表明，一向认为必须由政府经营的公共产品也是可以由私人提供和经营的。
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私人作为公共经济主体
私人若想成功地提供某些公共产品，需要以下条件：
首先，由于纯公共产品具有规模大、成本高的特点，所以，私人供给的公共产品一般应是准公共产品。这里要把某些纯公共产品的提供和生产区分开来。如某些国防产品也可以由私人生产，但由政府进行采购。
其次，在公共产品的消费上必须存在排他性技术。在科斯的灯塔中，港口即是一种
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私人作为公共经济主体
排他性技术，即进入港口的船只必须交纳灯塔税1。
再次，私人若想成功地提供公共产品必须要有一系列制度条件来保障。其中最重要的制度安排是产权。再以科斯的灯塔为例，私人从国王那里取得修建灯塔的专利权，即是从法律上获得了对灯塔的产权。由此以法律手段保障了私人修建灯塔的权益。但如果没有海关官员帮着收费2，产权又有何用？
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社区作为公共经济主体
社区是进行一定社会活动，具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体及其活动区域。一般来讲，社区包括四层含义：一是社区占有一定的地域，如村落、集镇等。二是社区的存在离不开一定的人群。三是社区中共同生活的人们由于共同的利益，面临共同的问题，具有共同的需求而结合起来进行生产和其他活动。四是社区的核心内容是社区中人们的各种社会活动及其互动关系。
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社区作为公共经济主体
社区提供公共产品的特点在于，社区公共产品的生产是基于生活聚集区的居民的实际需要，由居民根据协商原则集资完成，居民缴纳的资金并不出于利润的目的。
社区提供公共产品的形式是多样的，主要有以下常见形式：
1、产前契约的形式
所谓产前契约，也就是在社区没有某种公共产品而该产品又为社区中的人们所需要
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社区作为公共经济主体
的时候，在生产前大家进行谈判，如果大家各自表达各自的需要程度不足以生产出来公共产品，则资金归还社区成员。
对于产前契约，社区的成员主要有三种对策：一是其他人提供资金，自己搭便车。二是他支付保证的相应份额。三是整个社区成员都试图搭便车，结果导致全体被排除。
在社区中由于人们之间的亲密关系，多次博弈的结果将导致第二种结果1。
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社区作为公共经济主体
2、组建私人管理机构
私人管理机构作为一种社会治理的重要形式，具有自愿性、排他性、补充性、竞争性的特点。所谓自愿性就是说私人管理机构的组建是建立在社区成员自愿加入的基础上的，不受强制力量的约束。加入和退出出于成员的自由契约。排他性是建立在自愿性的基础上的，组建的私人管理机构提供的公共产品仅仅提供给参加私人管理机构的成员。
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社区作为公共经济主体
补充性是说私人管理机构作为政府提供公共产品的补充。竞争性就是由于私人管理机构提供公共产品的成本可能小于政府提供公共产品的成本，与政府提供公共产品形成潜在的竞争。
私人管理机构一般采用两种形式：居民社会团体和社区企业促进联合体。前者由住户组成，后者由社区中的大小厂商组成。
社区私人管理机构提供公共产品的初衷
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社区作为公共经济主体
在于节约交易费用，作为政府财政不足的补充而出现。但是，如果私人管理机构蜕变成为具有专制色彩的机构，将是对民主价值的损害，也有损公共产品提供的效率。还需要探讨的是，私人管理机构替代政府提供公共产品，对于那些被排除在私人管理机构提供的公共产品的消费之外的人来说，既失去了政府原来提供的公共产品，也无法享受私人管理机构提供的公共产品。
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社区作为公共经济主体
3、自愿供给
自愿者的支付一般采用金钱和时间两种形式。自愿提供公共产品与社区人员长期形成的社区文化有关。社区文化就是社区经过长期形成的，对社区成员心理、行为、价值具有稳定影响力的精神形态。根据不同的公共产品需求培育不同形态的社区文化，对于减少公共产品提供的搭便车，高效地提供公共产品具有重要的意义。
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第三部门作为公共经济主体
第三部门，亦称非营利性组织，是指除政府部门和以营利为目的市场部门（企业）之外的组织或部门，包括志愿团体、社会组织或民间协会等。
第三部门具有组织性、自愿性、自治性和非利润分配性的特征。
第三部门与政府部门、市场部门共同构成当代社会的三大支柱，成为当代社会协调运转的不可缺少的组成部分。
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第三部门作为公共经济主体
由第三部门提供公共产品源自于一系列来自公民个人、政府以外以及政府本身的压力。具体来讲，由第三部门提供公共产品的原因有以下几方面：
1、市场提供公共产品的失灵。
2、政府在提供公共产品上的失灵。
3、自由主义的重新兴起和公民自决意识的觉醒。
第三部门在提供公共产品和公共服务方
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第三部门作为公共经济主体
面有自己独特的优势：(1)创新优势。(2)贴近基层的优势。很多第三部门以社会弱势群体或边缘性社会群体为服务对象。一些第三部门坚持自助、互助、助人的原则和自主解决社会问题的精神，具有减少市场机制的负面效果，超越国家机构的官僚作风，增进人际和谐的优势和功能。(3)灵活优势。第三部门政治性不强，官僚化程度低，具有很大的灵活性。(4)效率优势。
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国际组织作为公共经济主体
随着全球经济一体化的不断深入发展，世界上国与国之间的联系越来越密切，国家之间的政治和经济关系也相互影响，相互作用。与此相适应，为了解决国际之间各种各样的问题，国际组织便应运而生。
国际组织提供的国际公共产品有以下几种：
1、促进国际贸易和国际金融行为的多边国际贸易体系、国际金融体系。
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国际组织作为公共经济主体
2、被普遍认同的国际法准则和协调国家和地区之间利益冲突的机制。如世贸组织的裁决和国际维和行动。
3、以环境保护为基础的集体行为。这类国际公共产品又可细分为两类: 一是政府间的协调行为，通过政府的部分财政支出，或者共同行动减少污染，或者共同研究开发防止环境恶化的方法和手段；一是民间通过国际捐赠而发展起来的环境保护行为。
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国际组织作为公共经济主体
4、国际红十字会提供的国际间的普遍救护和联合国难民署等提供的一些救助。
5、国际间统一的技术标准，尤其是在邮政、电讯等方面的。国际互联网也是一种典型的国际公共产品。它被全世界的网络开发商所提供，但作为整体的国际互联网，不属于任何一个开发商，也更不属于某个消费者。但这类国际公共产品存在私人部门控制的问题，如互联网的域名注册、DVD标准。
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政府治理结构的转型
公共经济主体的多元化对政府的治理结构产生了重要影响。它意味着政府存在自身的限度，并不是公共产品的惟一供给者。这种情况下，政府应把作用集中于更为基础的方面，如建立法律基础、保持非扭曲性的政策环境、投资基本的社会服务和基础设施、保护弱势群体和保护环境等等，同时积极吸引私人主体、社会第三部门、社区和国际组织广泛参与到公共产品和服务的供给中来。
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政府治理结构的转型
公共经济主体的多元化决不意味着要完全脱离政府，相反，政府在公共经济活动中发挥着至关重要的作用。而政府允许其他主体参与公共经济活动，也决不意味着政府在此方面责任的让渡。
首先，政府要为其他的公共经济主体提供制度激励，这包括对公共产品产权的界定以及给予某些激励措施等，从而为其他主体从事公共经济活动创造良好的制度环境。
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政府治理结构的转型
其次，其他主体从事公共经济活动可能会出现某些负外部性问题，对此政府要进行必要的规制1，以切实保护消费者的权益。
再次，由于公共产品的消费者一般是分散的，不太可能形成强有力的集体行动同公共产品的提供者讨价还价。在这种情况下，政府有必要为消费者提供信息以及其他必要的支持，以促使公共产品的提供者改善所提供的公共产品的品质。
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公共经济管理的概念
公共经济管理就是公共经济主体为了实现公共经济的效率和公平，对公共经济三大关系进行计划、预测、决策、组织、领导、协调、控制、监督的过程。
公共经济三大关系的管理是指：
1、公共部门与私人部门之间关系的管理。具体包括：公共经济部门的经费来源的管理，公共部门支出的管理，公共部门的公债管理，社会保障管理等等。
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公共经济管理的概念
2、公共部门经济活动要素和过程的管理，这些要素包括资金要素、信息要素、人力资源、技术要素等公共经济活动要素的管理和公共经济活动过程的管理，包括公共经济产品的生产、交换、分配、消费的管理。
3、公共部门与市场关系模式选择的管理。根据不同的经济情况，对公共部门的适当的定位进行管理能够增强公共经济变迁的前瞻性、主动性。
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公共经济管理的概念
公共经济管理是管理理念、管理过程、管理内容、管理组织与管理方法的统一。
管理过程包括确定目标、预测决策、制定计划、监督控制、评估反馈等环节。管理内容包括人力资源、物质资源、信息资源、技术资源、时间、空间等要素。管理组织包括管理体制、组织结构、组织设计、组织激励等众多的内容。管理方法包括经济方法、行政方法、法律方法、科学技术等等。
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公共经济管理的基本原则
1、有限原则
有限原则是与无限原则相对立的范畴。无限原则是指在经济活动中，公共部门的经济活动完全替代市场机制配置资源的作用。经济活动被一个万能的理性计划控制。有限原则指在市场经济运行的框架下，市场在资源配置中具有优先性、前提性、基础性、长期性的地位和作用，公共经济管理的目标、组织、过程、手段旨在弥补市场失灵，为有
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公共经济管理的基本原则
效率的市场发挥作用创造前提条件，提供一个法律、政策、管理框架。也就是说，通过有限度的公共经济活动，使公共部门与私人部门在市场经济中达到资源配置的最优。
2、约束原则
由于政府也可能失灵，这就要求公共经济活动和公共经济管理必须受到约束。也就是说，公共经济管理的目标、组织、过程必须受到宪政约束、法治约束、民主约束。
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公共经济管理的基本原则
宪政约束规定了人们根本的决策准则，合理的宪政结构能够产生合理的公共选择，从而使得公共经济管理的目标得到合理的定位，以便形成公共经济和私人经济的和谐配合，使得市场经济发挥效率。
法治约束既约束政府对经济活动的任意干预，又约束经济人行为，其中包括产权界定和保护，合同和法律的执行，公平裁决，维护市场竞争等。公共经济管理活动必须受
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公共经济管理的基本原则
到法治约束以防止公共权力的滥用。
民主约束包括两个基本方面，一方面，在公共经济管理的目标、组织、过程中能充分参与，并能充分表达自身的需要。另一方面，能够对公共经济管理的全部过程进行监督控制。
3、公平原则
公平原则是指在公共经济管理活动中，公共经济的目标、过程、组织必须以公平的
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公共经济管理的基本原则
价值作为规范，使公共经济管理能够维持经济活动的起点公平、过程公平和结果公平。
起点公平主要指公共经济管理中公共部门在税收提取和转移支付当中，应该坚持权利和义务对等的原则，并使自然资源禀赋不足1形成的竞争差距和竞争能力适度缩小。
过程公平是指在市场经济运行过程中，公共经济管理必须按照公平原则行事，形成公平的市场竞争环境。
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公共经济管理的基本原则
结果公平是指公共产品的分配格局达到社会满意的状态。
在现实1中，为了实现公平往往要牺牲效率，在既定的公平目标下，如何使效率损失最小化是公共经济管理的核心问题。
4、公共性原则
公共经济目标、公共经济产出、公共经济评估都具有公共性，受公共性的制约。因此，公共经济管理当中遇到的问题，诸如，
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公共经济管理的基本原则
目标设定、预测与决策、计划与规划、组织与流程、人员与激励、过程与控制、结果与绩效等方面的管理在很大程度上区别于私人部门的管理。
5、理性原则
公共经济管理的目标、组织、过程、内容、方法必须理性化，做到技术先进、经济节约，管理系统优化。就是说，在采用先进的科学技术手段基础上进行管理再造，对管
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公共经济管理的基本原则
理过程进行成本－效益分析。
成本－效益分析是分析和估价公共经济政策、公共经济管理的普遍标准和方法，广泛应用于公共项目的可行性研究、税收管理等管理环节中，是理性原则的重要表现。公共经济管理的理性原则要求在选择公共经济管理模式的时候需要对不同的管理手段（比如市场手段、行政手段、法律手段）进行比较分析，选择满意的公共经济管理模式。
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公共经济规划
从广义上讲，公共经济规划是指国民经济和社会发展战略规划。从狭义上讲，公共经济规划就是政府预算。
国民经济和社会发展战略规划是指一个国家或地区在较长的时期内关于本国国民经济和社会发展的全局的、总体的、长期的部署和谋划，具有全局性、长期性、层次性、阶段性和稳定性的特征。
国民经济和社会发展战略规划的内涵包
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公共经济规划
括：
1、战略指导思想。包括制定战略的理论依据和指导制定战略的主要意图和基本目标。
2、战略目标。战略目标是指涉及国民经济和社会发展全局的和长远的目标，它规定着一个国家或地区在较长时期内经济和社会发展的方向和预期达到的结果，有着鼓舞和动员人民为之奋斗的强大作用。
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公共经济规划
3、战略重点。战略重点是指那些对实现战略目标具有决定影响的经济社会部门或环节。在实现战略目标的过程中，总会有某些部门和环节表现出特别重要的制约作用。一方面，如果这些部门能够较快地发展，战略目标就能够比较顺利地实现；相反，如果这些部门的发展因遇到阻碍而不能顺利地发展，战略目标的实现也将会因此延缓甚至是失败。
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公共经济规划
4、战略步骤。战略步骤是分阶段实现战略目标的具体步骤。一方面，由于战略目标是较长时期的预期结果，它的实现时间较长，这就需要划分若干阶段，分步骤地逐渐接近目标。另一方面，由于在一个较长的时期内，社会经济条件有可能发生一些变化，需要对目标做出相应的调整，从而也会使目标的实现过程呈现出某些阶段性来。
确定战略步骤，需要注意三个问题：一
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公共经济规划
是规定各个发展阶段的起止时间；二是规定各个发展阶段的战略子目标、子重点和具体的战略措施；三是规定每一个发展阶段在整个发展时期中的地位和作用，以及与其他阶段的相互关系。这样，既能够看到当前应当迈出的第一步，又可以看到在今后准备迈出的第二步、第三步，从而脚踏实地地稳步前进，使宏伟目标的实现有具体阶段性计划的保证。
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公共经济规划
5、战略措施。战略措施是实现战略目标的对策、办法和手段。一般包括经济结构的调整，产业政策的制定，经济和管理体制的改革，资源的利用，环境的保护，人口的控制，社会分配制度的公平性，社会福利制度的建设等等。
战略措施的选择具有较强的针对性，它是根据各个国家或地区不同发展阶段具体的社会经济条件制定的。
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公共经济规划
完整的国民经济和社会发展战略规划，需要在一定的指导思想下，同时制定战略目标、战略重点、战略步骤和战略措施，缺一不可。其中，战略指导思想决定着战略内容的其他方面；正确的战略目标是选择战略重点、规定战略步骤的基本前提；而正确的选择战略重点是实现战略目标的关键；最后，合理的战略步骤和战略措施，是实现战略目标的保证。
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政府预算
政府预算，是指中央政府和各级地方政府在一个财政年度内对公共财政收入和支出的计划。在形式上，政府预算即指按一定的标准将财政收入和支出分门别类地列入特定的表格，以使人们清楚地了解政府的财政活动；在内容上，政府预算的编制是政府对财政收支的计划安排，预算的执行是财政收支的筹措和使用过程，而预算执行结果的总结则是政府决算。
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政府预算
预算可以分为增量预算和零基预算。前者指的是公共收支计划指标是在以前预算年度的基础上，按新的预算年度的经济和社会发展情况加以调整之后确定的；后者指的是公共收支计划指标的确定，只以新的预算年度的经济社会发展情况为依据，而不考虑以前的公共收支状况。
目前大多数国家和我国都采用的是增量预算。
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政府预算
在每一预算年度开始前，由法定的预算编制机关编制预算草案，然后交立法机关进行审议，得到批准后，以法律的形式成为正式预算；在预算年度开始后，由政府行政机关按照职责分头执行正式预算，而监督则由审计部门执行。年度预算结束后，由执行预算机关就全年执行预算情况及其结果编制该年度的实际收支报告，即决算，经审计机关审核后，由立法机关予以批准。
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政府预算编制的原则
1、完整性。政府的预算必须包括其全部公共收支，反映它的全部财政活动。
2、同一性。预算收支要按照统一的程序来计算和编制。任何机构的收支都要以总额列入预算，而不应只列入收支相抵后的净额。这实际上是要求各级政府都只有一个预算，而不能以临时预算或特种预算的名义另立预算。
3、年度性。预算要按年度编制，列出
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政府预算编制的原则
全年的公共收支，并对年度公共收支进行比较，不应对年度之后的公共收支做出任何事后的安排。
4、可靠性。收支数字必须正确估计，不能估计过高或者过低；各种收支的性质必须明确地区分，不能掺杂混同。
5、公开性。全部公共收支必须经过立法机关审议，而且要采取一定的形式向社会公布。
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政府预算的功能
首先是反映政府的活动范围和公共收支状况。预算就是按照一定的标准将公共收入和支出分门别类地列入特定的表格，它不仅表明了政府各部门及其机构是如何使用其经费的，也表明了政府的各项收入是如何筹措的。因此，它全面反映了政府活动的内容、范围和方向，体现了政府的政策意图。公共经济管理的三大职能：即资源配置、收入分配和经济稳定都在政府的预算中得以体现。
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政府预算的功能
其次是对政府支出的控制。一方面，政府的全部收支项目及其规模都纳入预算，预算全面反映了政府的收支状况。另一方面，预算作为公共选择的重要内容之一，必须经过国家立法机关的审批才能生效，并最终形成国家的立法文件。这使得政府的支出置于公民和立法机关的监督和制约之下。通过这一监督和制约，形成对政府支出规模的实际的和有效的控制。
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我国预算制度的弊病
我国目前的预算制度有以下几点弊病：
缺：这是指预算只包括预算内资金的使用计划，预算外和制度外资金在预算中全然得不到反映。
慢：这是指预算编制太迟，到向人大报告预算的时候，新的财政年度早已开始，有先斩后奏之嫌1。
散：各级政府的预算往往并不包括其所属各部门各单位的预算。
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我国政府预算的弊病
粗：报送人大审议的预算草案往往只列举了几大类的开支，没有详尽的分类分项计划。
软：预算对政府的行为没有有效的约束力，挤占挪用预算资金的现象十分普遍。
黑：预算内容和预算过程缺乏透明性，致使政府财政行为非常不规范，尤其是那些掌管资金分配的部门往往利用职权随意调剂财政资金。
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公共性与民主监督
公共经济作为一种资源配置方式，其最本质的特性是公共性。公共经济的公共性特征主要体现在以下几个方面：
首先是，主体责任的公共性。政府是所有公共经济活动的责任主体，尽管它不一定要直接从事某些公共经济活动。
其次是，服务对象的公共性。公共经济的服务对象是普遍意义上的社会公众1，而不是特定的社会集团、群体甚至个人。
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公共性与民主监督
再次是，公共经济管理过程的公共性。公共经济活动的过程要反映不同社会群体和个人的利益和价值偏好。因此，公共经济活动过程应该是一个广泛吸纳社会参与和监督的过程，应该听到不同群体的声音和诉求，应该允许社会公众基于社会公共利益的考量而对公共经济活动实施充分的监督。缺少社会公众参与的公共经济活动是毫无公共性可言的。
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公共性与民主监督
而社会公众对公共经济活动过程的参与主要表现为社会公众对一项公共经济活动进行的民主监督。
来自社会的民主监督的缺失，将会从根本上削弱公共经济的公共性特征。这主要表现在以下几个方面：
1、民主监督缺失导致公共经济管理中组织效率的低下。这主要表现为公共部门中的“目标取代”现象。具体来说，“目标取代”
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公共性与民主监督
是指，在一个组织中，组织成员对组织规章制度的遵守本来是实现组织目标的手段，但是逐渐成为了目标本身，导致组织成员行为的僵化和形式主义泛滥1。
2、民主监督缺失导致公共经济活动中资源的严重浪费。政府对预算最大化的追求导致政府开支的急剧膨胀和公共产品的过剩供给，造成社会资源的极大浪费。
3、民主监督缺失导致公共经济活动中
北京大学政府管理学院 余斌
公共性与民主监督
的腐败现象。公共经济活动是掌握公共权力和公共资源的公共部门对公共资源在全社会范围内的权威性分配。但是，公共部门官员同样具有自身的个人利益和部门利益，甚至受到特殊集团利益的影响。在民主监督机制缺失的情况下，不受制约的公共经济主体很可能会过度追求个人利益、部门利益甚至特殊集团的利益，由此导致对社会公共利益的偏离。
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公共性与民主监督
4、民主监督缺失影响到公共经济主体和社会之间信任关系的建立。
为了维护公共经济活动的公共性价值，加强对公共经济主体的民主监督势在必行。
首先，加强各级人民代表大会的监督和制约作用。
其次，建立关于重大公共经济活动的听证制度，确保社会公众的知情权，吸纳社会公众对公共经济活动广泛的参与和监督。
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公共经济效率
公共经济效率是公共经济主体在一项公共经济活动中，公共产出与投入的公共经济资源之间的比率。
对公共经济管理来说，效率并不是其首要目标，即公共经济主体要在多元的目标之间实现平衡。具体体现在以下几个方面：
首先，要处理好效率1与公平的关系。
其次，要处理好效率与民主的关系。民主过程可能导致公共经济生产的低效率。但
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公共经济效率
是，公共经济活动并不能因此而牺牲必要的民主程序，否则将削弱公共经济的公共性价值。
再次，要处理好效率与公共需要之间的关系。公共经济的高效率并不能一定带来社会公众高度的满意程度，即不一定能满足社会公共需要。
总之，效率虽然是公共经济管理追求的重要目标，但不是首要的和惟一的目标。
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公共经济低效率的原因
除了前面提到的“目标取代”现象和资源的严重浪费外，以下因素也会导致公共经济的效率低下：
首先，公共经济的垄断性特征。垄断免除了公共部门的外部竞争压力，同时也就免除了提高效率和服务质量的内在动力。
其次，公共经济产出的性质。在很多情况下，公共经济产出是无形的服务，具有非市场性质，很难用量化的标准加以测定。同
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公共经济低效率的原因
时，公共经济产出和产出的社会效果之间往往存在时间上的滞后性。这同样给公共经济产出效率的评估带来了困难。
再次，公众监督的困难。政府不仅垄断了大部分的公共经济资源，而且还垄断了关于公共经济活动的信息。这主要表现为政府公共经济活动的非透明化。在信息缺乏的情况下，也就谈不上公众对公共经济活动的监督了。
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公共经济低效率的原因
复次，民主过程的成本。公共经济活动需要社会公众广泛的参与和表达，听取各种社会群体的意见。这个过程可能包括诸多的民主程序，包括旷日持久的讨论等等。
最后，政治过程的影响。政治家所考虑的公共经济活动的首要目标通常不是效率，而是政治利益的得失。为了维护既得的政治利益，政治家们往往以牺牲公共经济活动的效率为代价。
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提高公共经济效率的途径
首先，引入竞争机制，实现公共经济主体的多元化。可采用民营化、公共服务合同出租、建立内部市场等多种方式1。
其次，在政府公共部门中引入私人经济的管理方式2。比如，将私人经济管理中的全面质量管理等现代管理方式引入政府公共部门。
再次，加强对公共经济主体的监督。
最后，建立公共经济效率评估体系3。
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公共经济效益
公共经济效益是指，一项公共经济活动发生后，为社会带来的综合性和整体性的利益结果，具体表现为对社会公共需求的满足程度以及对社会发展的推动程度。
公共经济效益关注的是社会本身，而公共经济效率关注的是公共经济活动本身。
如果一项公共经济活动效益低下，即使有再高的效率，也从根本上偏离了公共经济活动的本质。
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公共经济效益
公共经济效率低下并不一定意味着公共经济效益的低下，而公共经济效率高也决不意味着公共经济效益就高。
公共经济效益低下的根本原因1在于公共经济活动过程中社会公众参与的缺失，以至于公共经济活动不能很好地回应社会的公共需要。
社会参与的缺失，其后果是一方面导致了公共经济主体的活动失去了必要的社会监
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公共经济效益
督，致使腐败现象泛滥；另一方面导致了公共经济主体缺乏关于社会公共需要的信息，在不了解公共需要的情况下提供了社会公众不需要的公共产品或服务。
公共经济的最大特性在于其公共性，是对社会公共需要的回应。因此，从根本上将社会公众的参与和表达引入到公共经济活动之中，了解社会的公共需要并对其进行反馈是提高公共经济效益的关键。
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公共经济效率与效益的统一
公共经济活动既追求对公共资源的优化合理配置，即公共经济效率，更包括对社会公共需要满足的考量，即公共经济效益。虽然二者有时相互冲突，但它们仍是密不可分的。没有公共经济效率的实现，公共经济的效益将苍白无力，成本高昂；而如果放弃对公共经济效益的追求，即使有再高的公共经济效率，也是偏离了社会公共需要的效率，必将在根本上淹没公共经济的公共性价值。
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思考题
1、你认为我国的预算制度存在哪些问题，有何改进意见？
2、新公共管理理论倡导政府雇佣一批专门的经理人——首席执行官(CEO)，来管理合同制国家。这是一种关于政府如何通过竞争性的契约制，决定一项服务是由体系内还是体系外的组织来提供的操作性理论。你是否认同这种管理模式？如何看待高薪政府雇员？
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1 利益集团。
1 算作授予经营权的方式更合适。
1 这表明住宅具有公共产品的特性。
1 如此说来，家庭里的物品也是公共产品，因为在满足了亲朋好友的约束后，也可以进行消费的。
1 如果没有政府的强力介入，私人提供不了灯塔。
1 即使港口不是排他性技术，也可以把国土视为排他性技术，而对所有的国民强制收灯塔使用费。
2 这实际上是把国家的权力转移给私人（利益集团），把国家的公务员变成私人的看门狗。
1 但是如果大家对于公共产品的认识不同，则未必能达成协议。比如，禁烟，以提供清洁的空气。
1 会不会导致双重失败？
1 前后矛盾。权利和义务对等将维持甚至扩大自然资源禀赋的差距。
1 这是指的资本主义现实。
1 这与人大的开会时间有一定关系。如果一定要在某个会议期间同时审预算和决算，就免不了先斩后奏。
1 如果把俱乐部产品也视为某种公共产品，那么这里的社会公众就是俱乐部的全体会员，尽管他们对于更大范围的人群来说是一个特定的社会集团。
1 把党性退化为组织纪律性就是一例。
1 在上下文中效率一词有不同的含义，极易混淆概念。
1 竞争并不是万能的，尤其是恶性竞争，并且有可能将原本要克服的市场失灵从后门重新带入公共经济领域。
2 有些能引入，有些则不能。
3 象私人经济那样来建立评估体系是做不到的，不能拿做不到的事情来说。关键是进行公开的民主考评。
1 其根本原因是对于所谓效率的片面强调。
