城市公共信息城建档案论文
一、风险的识别风险是对未来的不确定性或者是损失
档案学界普遍多以社会环境、自然环境、技术条件、机构内部来分析档案风险要素。城建档案作为维护
城市安全的后盾，其自身固有的专业性、形成特殊性、单一性等特点，驱使我们需要用更细致方式辨别
城建档案的风险。以下将从纵横两个角度识别城建档案的风险，并分析风险可能发生的事故，以及事故
所产生直接和间接的损失。纵向是以城建档案的形成、保管、利用的一整套管理流程为节点；横向是以
实体和电子为标准。
1.生成阶段的风险
城建档案的形成贯穿于整个工程的建设中，一套完整的建筑工程竣工资料，包括准备阶段文件、监理文
件、施工文件、竣工文件、竣工图以及声像、电子档案，整个工程的跨度时间长。因此，在形成这些档
案的过程中，各种因素都会破坏城建档案，造成档案内容不真实、不完整、不准确。档案员的风险。一
些工程项目建设过程中未配备档案员，亦或是兼任，缺乏基本的档案意识，这严重影响了城建档案的质
量，不真实、不完整的文件混在档案中。《城市建设档案管理》规定建设单位应当在工程竣工验收后三
个月内，向城建档案馆移交工程档案。档案应是在工程建设过程中陆续产生的，但由于档案员的失职，
图纸丢失、施工文件未及时制作、材料后补现象普遍存在，这些文件缺乏真实性、准确性。生成环境的
风险。在向城建档案馆移交之前，一部分施工单位把文件、图纸随意堆放在施工现场。工地鱼龙混杂，
保管建筑物多数是板房，既会造成档案损坏、图纸遗失，又可能发生施工环节档案的失密。数字化外包
的风险。为了降低建设成本、节约人力财力，整合多方面资源，各地城建档案馆会选择外包来完成数字
化工作。数字化外包存在两个主要风险：一是数字化质量堪忧。外包企业质量参差不起，以利益最大化
为目的，形成恶性竞争，易压缩成本、降低质量，造成不必要的损失。二是发生泄密。城建档案馆难以
对外包企业进行管理和约束，外包企业人员、设备、管理的不完善，极有可能发生泄密。
2.保管阶段的风险
城建档案是不可再生资源，由于各地保管条件和档案载体的不同，寿命也不同。城建档案内容又涉及建
筑、交通、地下管线、拆迁等，这些与个人、城市密切相关的信息，如果保管不力，将威胁公众权利，
影响城市经济的发展。保管阶段城建档案所面临的风险有：库房的风险。城建档案库房是保存城市记忆
的存储器，被动和主动因素都威胁着库房。一是自然灾害。地震、洪水等天灾给档案带来的是毁灭性的
打击，2008年汶川地震中大部分档案馆遭受严重破坏就是一个真实的案例。二是库房建设和设备落
后。作为公益性部门，部分城建档案馆的库房仍然狭小、破旧，缺乏必要的恒温恒湿设备，虫害、潮湿
不利于档案的长期保管。载体的风险。城建档案载体形式包括纸质文字、图纸、照片、录像等，载体的
风险重点反映在两个方面。一是档案内容的缺失。早期形成的少数城建档案由于纸张和笔的原因，已经
发生字迹褪变，内容丢失。二是档案内容的不可用。城建档案馆拥有大量反映城市变迁的照片、录像，
但载体寿命有限，随着信息技术的更新换代，一些存储载体已经淘汰或是存储设备故障，造成不可读，
成为了“死档案”。如何使照片、声像档案经久不衰，给我们带来严峻考验。数据库的风险。信息化时
代，网络变得开放，城建档案数据库遭受到多方面的攻击。一是内部的风险。数据库的维护中，人为的
操作不规范，任意开放权限，会造成数据误删。苏州城建档案馆在管理系统自查中，发现一些工程卡被
误删，直接影响了档案的查询利用工作。二是外部的风险。计算机系统漏洞、病毒传播、网络攻击等将
破坏数据库的安全，易形成档案失密。
3.利用阶段的风险
城建档案是城市发展的记录，近年来各地城建档案馆围绕民众所关心的“住”、“行”的热点、难点问
题，开展了全方位的服务，包括老新村改造、房屋安全鉴定、申请保障性住房等。但在利用服务中的风
险也随之产生，主要体现在：保密与公开的风险。档案开放鉴定准确与否，直接关系到档案的安全，城
建档案保密与公开范围的不明确，过度的开放或是一味保密，都不是理智的决定。一方面城建档案随意
公开，会造成涉及城市安全的公共建筑、关乎个人隐私的拆迁和房产信息发生泄密，泄密信息随意的传
播，严重危害社会稳定。另一方面公开不及时，造成信息滞后，未能服务公众，反而降低了城建档案价
值，不利于城市的稳定发展。人为因素的风险。在档案利基层工作用过程中，档案人员与利用者是服务
与被服务的关系。一方面大批人员的查阅、复印，过度使用图纸造成价值的损失。另一方面利用者和档
案人员的档案意识不强。在查阅过程中，利用者保护意识不强，无意中会污损图纸。档案人员管理不严
格，在利用者查阅过程中不对其监管或监管不力，会造成失密，给非法分子可乘之机。城建档案在各阶
段风险因素的存在，直接导致决策失误、业务延误、秘密泄露、公众满意度下降、未尽公共信息服务职
责。风险的进一步深化，将带来间接风险，导致社会记忆的丢失、公众知情权受损，甚至危害国家和地
方经济发展和整体形象。
二、风险防范策略城建档案的专业性、原始性、单一性
以及广泛参与的社会性，决定了管理城建档案的特殊性，不仅要保证城建档案的完整、真实、准确、可
用，还要确保城建档案的原始面貌与历史痕迹，更需要长期、不间断地安全保管，尽可能延长其寿命。
这需要档案人员在工作中充分认识风险，采取有效方法规避风险，及时处理问题，建立牢固的安全体
系，增强对风险的抵抗力。
1.推进法规标准和责任制度的完善
城建档案在形成、管理、利用中的保护工作，必须营造良好的法治环境，通过法律来规范。一是健全安
全管理法规标准。结合档案和建筑相关法律法规，健全安全管理的标准，并严格档案开放的审批制度，
强化法规的执行力。特别是对城建档案形成过程中各种问题，制度细化标准。二是严格执行国家档案馆
建设标准规划，完善档案基础设施。严格执行《档案馆建设标准》《档案馆建筑设计规范》对库房的抗
震、耐火、防雷、供电、消防、监控的规定。三是强化责任落实和监管。城建档案员都要树立安全管理
意识，明确岗位安全职责，将责任层层落实到每个人，包括建设单位、施工单位、监理单位、城建档案
馆的个人和集体，同时对违反安全制度的人和事进行严格查处。
2.建立城建档案风险评估机制
风险评估工作的目的在于通过风险的评估，找出管理环节中的薄弱部分，并以此提出规避和降低风险的
必要措施。利用风险管理，按照“风险评估准备、资产识别、威胁与脆弱性识别、已有控制措施确认、
风险计算及等级确定、提出风险处理计划、编写风险评估报告”的一整套流程对城建档案进行风险评
估，测定每个风险的等级，并依据风险级别的差异，制定解决策略，周而复始，直至风险降至最低。对
城建档案进行风险评估，以前段控制来预防风险，有助于城市安全的维护，比如针对公共建筑物（包括
火车站、学校、商场、居民楼等）受恐怖袭击的可能性的不同，确定其档案的开放程度，区别对待各类
型的城建档案。
3.健全城建档案信息安全的保障
城建档案信息安全的保障，涉及到思想、技术、人员，通过采用“预防-监控-捕获-治理-提高-再预
防”这一良性循环、逐步提升的措施，完善信息安全的保障。其中信息技术是保障体系最为困难的，不
仅涉及到“防”和“治”，而且已扩展到密码、访问控制、知识产权等，通过实行隔离、加密、容灾备
份，保护城建档案信息的安全。一是在利用中，以电子档案来代替图纸、文件等原件，城建档案原件尽
可能封存，减少物理损伤。二是根据《数字档案馆建设指南》要求，对城建档案数据进行在线、离线、
异地、异质和分级存储，主要进行异地备份和异质备份，同时以技术迁移应对技术或标准发生的重大变
化。
4.将城建档案纳入城市公共信息平台
城建档案系统地记录了城市的发展、建设，是维护城市安全的重要依据。优质生活需要有足够的信息，
城市公共信息平台是面向全市，以改善、保障和服务民生为出发点，通过寻找城市科学发展规律，从而
为城市可持续发展提供决策工具。城建档案信息的建设，应纳入城市公共信息平台，实现资源共享。重
点是将城建档案信息条目式地汇入信息平台，特别是关乎民生的保障房档案、拆迁档案，通过公开、公
平、公正地开放信息，便于民众了解情况，维护民众的知情权。城建档案信息化要与城市经济发展、科
技进步、社会需求同步，在同一标准下，构建资源共享的体系，发挥信息化优势，更有利于城市公共安
全事故的预防和管理。
作者：周蕾单位：苏州市城乡建设档案馆
