第 n 卷 增刊
l997年 l0月
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提高矿山土地复垦率政策探讨
饶 绮 麟 乔 树 潭
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(北京矿冶研究总院)
目前我国已进入经济快速发展的历史阶
段，人口、资源、环境是影响我国国民经济持
续发展的三个基本要索。持续发展必须建立
在资源的可持续利用和 良好的生态环境的基
础之上，但由于我国尚处于社会主义的初级
阶段，经济基础差、技术水平低、资源消耗大 、
污染严重、生态基础薄弱、各种矛盾相互交织
和激化，特别在矿区，生态破坏更为严重 。如
果不把合理使用资源 ，保护生态环境纳入经
济建设之中，经济增长就难以持续，难以为子
孙后代创造持续发展的条件。因此+在矿山建
设和生产中切实保护和合理利用土地资源，
及时恢复被破坏土地 的使用价值，提高土地
复垦率，保护矿山环境，维持矿 山的生态平
衡．是本世纪末和二十一世纪保持经济快速
发展的必由之路。
矿山复垦现状
不论是露天开采还是地下开采都是对土
地的临时占用。露天开采需要剥离，直接破坏
了大量土地。此外，采矿和选矿排放出的废
石、废渣和尾矿也侵占了大量土地，其中很大
一 部分是农 田，破坏 毁损的土地 比较严重
据估算，目前全国各类工矿企业破坏毁损废
弃的土地已达 万亩，随着工业化、城市
化的进程，每年还约新增破坏土地 万亩，
这无疑将导致植被破坏、水土流失以及土地
和水资源的污染。要使废弃的土地和固体废
物堆场无害化、资源化，最直接、最有效的途
径就是复垦。通过复垦使废弃的土地变成有
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持续发展力的土地资源，从而成为贯彻落实
“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕
地”基本国策的重要手段。随着国民经济的发
展和环境保护要求的 日益提高，土地复垦开
始受到各级政府和矿山公司的重视 。特点是
年颁布《土地复垦规定》之后 ，我国土地
复垦逐步走上法制轨道+开始了从小到大 ，从
点到面+从被动到主动的历史性变化 ，开创了
土地复垦的新局面。但是由于我国复垦工作
的起步晚，起点低，经济基础薄弱，又面临从
计划经济向市场经济的转轨 ，土地复垦在不
少部门还是无计划的短期行为，必要的土地
复垦得不到充分的保障，远远落后于经济发
展和环境保护的实际需要。与发达国家相比，
无论是复垦科研 复垦技术、复垦规模还是复
垦水平都有相当大的差距，复垦政策和复垦
法规也不够健全 ，特别是复垦资金渠道还没
有真正打通，极大地影响了土地复垦的开展，
复垦率仅为 左右。工业发达国家矿 山废
弃地复 垦率大多超过 50 ，一些 国家如美
国、加拿大、澳大利亚 波兰、俄罗斯、英联邦
等达 80 以上，一 些 新矿 山 的 复垦 率 达
，这一切都说明我国的土地复垦尚处于
初始阶段，必须采取相应的对策，投入足够的
人力、财力 ，促进矿山复垦工作的开展。
提高土地复垦率的对策
． 加强环境保护和复垦工作宣传，增强全
民复垦意识。我国人口众多，土地资源匮乏，
人均耕地 ． 亩+仅为世界人均耕地的 。
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中 国 土 地 科 学 第 1I卷
尽管我们用全世界 7 的耕地 养活着世界
22 的人口，是一项了不起的伟大成绩，但我
们也要充分认识到潜在的危机。据大中型露
天矿的不完全统计。矿山开采已占地 3000万
亩，目前 已建成的铁矿产能达到 I亿吨 上，
其中露天矿占 90 ，年剥离土量在 2亿吨以
上。有色金属矿 山露天开采虽然不多 ，但年排
土量也在数千万吨。破坏的土地和占用的土
地给当地居民的生产和生活环境带来了重大
影响。我国土地复垦起步晚，老矿 山复垦欠帐
更多。在这种情况下必须大力进行土地复垦
的宣传和教育，唤起全民的复垦意识 ，特别是
各级领导和矿山公司的复垦意识，使他们充
分认识到缺乏土地的紧迫感和危机感；认识
到土地复垦将为社会主义市场经济发展提供
有效的土地资源，保持耕地面积的相对稳定 ，
加强国民经济的农业基础。在土地资源的恢
复和利用上要树立超前意识，土地复垦要及
时到位，不能把今天的土地破坏留给后代解
决 。要使人们懂得。中国正处在经济快速全面
发展的新阶段 ，但经济的快速发展决 不能以
牺牲环境为代价，走先发展后治理的老路 。经
济发展必须与环境保护相协调，只开采不复
垦，或先开采后复垦这种惯用的矿山生产模
式必须摈弃。未来矿山资源的发展关键不在
于矿业技术本身，而在于环境的制约。
2．2 加强立法 ．完善有关法规 ，从法律上保
障复垦工作的顺利进行。法规是搞好土地复
垦的法律保障，必须建立一套完整的法规制
度才能促进矿 山复垦的开展，提高土地复垦
率。此外，管理部门还要有一个健全的。行之
有效的监督管理运行机制。我国虽然在 1989
年颁发了《土地复垦规定女，使土地复垦开始
走上有法可依。有章可循的道路。开创了复垦
工作的新局面，但仅有《规定》，对复垦来说，
其力度是远远不够的。由于经济体制的转轨，
《土地复垦规定》也需要补充和完善 ．最好能
上升到法律 ，比如说制定出《中华人民共和国
土地复垦法》。新的土地复垦法规要删除《规
定》中不适应市场经济的条款，同时要更具
体。更便于操作 新的法规要特别强调土地复
垦是企业应尽的责任 ，是对社会做出的维护
环境生态平衡的承诺，而不仅仅是义务，切实
做到“谁破坏 ，谁复垦”。让厂矿企业树立新的
复垦观念，明确规定复垦是生产工艺流程的
一 部分，就象建立废石堆场和尾矿库一样。是
必不可步的生产环节。工矿企业种类繁多，又
各具特点，为有效地贯彻执行国家有关复垦
法规 。各行业应根据 自身的特点分别制定土
地复垦的实施管理办法和技术规程。为保证
新开矿山或扩建项目的土地复垦工作和生产
同步进行。其环境影响评价书必须设有复垦
专章 ，包括土地复垦规划的总体 目标、阶段 目
标、技术设计和 实施进度 ，并经过充分的论
证 ．得到有关行政主管部门、当地社区和企业
的认可。否则项 目不予审批。不能开工生产。
为了保证土地复垦率逐年提高，除了制定法
规外，建立严格的监督管理体 系也是非常重
要的。土地复垦在没有成为矿山公司的自觉
行为之前，要强制执行。不履行土地复垦责任
或不按期完成复垦任务都应枧为违法行为 ，
要承担法律责任。为严格执法，建议建立土地
复垦巡视员制度 ，及时了解和掌握复垦规划
的实施进度和按计划完成的情况。没有完成
年度复垦计划的，必须采取补救措施，限期完
成。通过严格执法，逐步使土地复垦成为民族
意识和企业的 自觉行为。保证土地复垦率持
续增长 。
2．3 积极开展复垦科研，建立稳固的复垦技
术队伍。复垦的起始 目的十分简单，即绿化废
弃的尾矿库 、排土场、矸石山，植树造林 ，消除
粉尘对空气的污染 。随着工业生产对环境破
坏和影响程度的加剧 ，环境保护意识的增强
和可持续发展战略的普遍认可，土地复垦已
被看成被生产破坏的景观生产力的恢复和再
生产的综合问题 ，即必须使被扰动的土地恢
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复到预先设定的地表形式和生产力 ，创造条
件，使场地有一个新的可持续的不同用途的
工艺过程。所以，复垦不再仅仅是一个土方工
程 ，复上土，种上草，栽上树就算了事，更重要
的是一个生态综合治理过程，对矿山来说就
是生态重建和恢复过程，在这一过程中，没有
专业复垦技术队伍不行，没有高起点的复垦
研究也不行，因为它涉及到生物生态、水文地
质、土壤 改 良、作物栽培、农 田水利、环境保
护、景观美学等多专业的联合投入，是一个综
合的系统工程 在复垦过程中，毒性物料的处
理 ，坝墙和边坡的稳定性 ，地面排水设计，矿
山排水对地表水、地下水的影响，农业复垦作
物的可食性分析，不同用途复垦场地的自我
维持和持续发展能力，以及环境生态长期稳
定性等都是研究的重要题目，也是检验复垦
科学与否的重要内容 我们的复垦科研与先
进国家相 比还有相当差距，在工程实簏中，多
停留在简单的土方工程环节或简单的生态设
计上，科技含量不高。针对这种情况，建议土
地行政主管部门制定复垦研究的长期规划和
近期目标，拟定重大研究课题 ，建立不同类型
的复垦示范场，从而筛选出科技含量高的复
垦实用技术，加强全国复垦的协调和发展。同
时要加强国际交流与合作，日f进先进技术和
设备。
2．4 把土地复垦纳入国民经济发展规划，多
渠道筹集复垦基金。我国土地复垦进展不快，
复垦率低，最大的制约因素是复垦资金不落
实，投入少。为此，建议采用以下办法解决复
垦资金 首先要建立土地复垦保证金制度 ，把
土地复垦纳入国民经济和社会发展指令性计
划。保证金制度可采取两种形式，一种是根据
环境影响评价报告书设定的复垦规划和内
容，按照应达到的复垦标准，在用地前向主管
部门交纳年度土地复垦押金，没有完成土地
复垦任务的，主管部门将使用这笔押金招标
其他单位完成复垦工作。第二种形式是在企
业、企业开户银行和土地复垦主管部门之间
实行土地复垦保证承诺制度 ，如果企业不能
完成土地复垦工作，土地复垦主管部门通过
银行期拨这笔资金请其他单位完成复垦。承
诺制度避免 了占用企业资金，比较适合我国
的情况 ，建议国家土地管理部门进行试点，待
条件成熟后形成一种普遍制度 。其次要建立
土地复垦基金，我国土地复垦起步晚，欠帐
多，在有关复垦法规颁布前 ，许多老企业已历
经了十几年、几十年 ，损毁了大量土地而没有
进行复垦。要把这部分土地资源复垦好 ，充分
利用起来，只靠企业的力量是难以完成的，需
要政府的扶持和帮助，多渠道开辟资金来源，
建立土地复垦基金。复垦基金可以从已征收
的各种土地税费中提取，如从耕地占用税、土
地出让金、土地转让增值税和农业发展基金
中提取，也可以从矿山企业产品收入中提取，
由国家和企业共同负担 。
(本 文编辑 梅 珂 )
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