2007年第lO期 学 术 论 坛 (总第201期) ACADEMIC FORUM NO．10，2007
(Cumulatively NO．201)
我国政府部门职能交叉中的利益博弈分析
谭燕萍
[摘 要]在解决政府部门职能交叉，对政府部门职能进行科学界定的过程中，往往受到利益因素的影响。通过运用
博弈论分析部门职能交叉中的利益博弈现状，力求揭示政府部门职能交叉得不到解决的深层次原因，职能交叉部门对部门
利益的追求，而政府权力资源的存在为获取政府部门利益提供了可能，最后权力扩张的特性必然导致政府部门职能交叉。
[关键词]利益博弈；职能交叉；界定
[作者简介]谭燕萍，广西民族大学综合档案室干部，硕士，广西 南宁 530006
[中图分类号] [文献标识码]A [文章编号]1004—4434(2007)10—0057—05
解决部门职能交叉，是建立“行为规范、运转协
调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制亟待解决
的重要问题。利益的因素往往影响部门职能的科
学界定，使部门交叉职能 “斩不断，理还乱”。因
此，分析部门职能交叉和界定中的利益博弈，揭示
政府部门职能交叉问题长期以来得不到根本解决
的深层次原因，对如何克服利益博弈的负面影响，
科学界定政府部门职能，解决职能交叉、理顺部门
间关系，显得尤为重要。
问题
一
、职能交叉——机构改革遭遇的棘手
政府的多次机构改革都把解决部门职能交叉、
理顺政府部门职能作为机构改革的一个重要内容。
1993年的政府机构改革特别强调了要理顺综合经
济部门、综合经济部门与专业经济部门、中央与地
方之间的关系，合理划分职责权限，避免交叉重复。
1998年的政府机构改革强调调整各部门的职能分
工，相同或相近的职能尽可能交由一个部门承担，
对个别一时难以分清的职能交叉问题，也明确了各
自的责任。2003年的政府机构改革按照“经济调
节、市场监管、社会管理和公共服务”的政府职能定
位，紧紧抓住转变政府职能这个关键，加强监管和
宏观调控职能，大力减少审批事项，增强服务功能，
界定和理顺部门职能关系。应该肯定，这几次机构
改革都把解决政府部门职能交叉作为改革的任务
之一，并取得了一定的成绩。但由于职能交叉涉及
的领域太广泛了，因此解决部门职能交叉问题是一
个系统的、复杂的工程，即使是在确认了机构改革
应该把转变政府职能放在首位的认识之后，经历了
1998、2003年的两次机构改革也还是没有根本解
决政府部门职能交叉问题。
(一)政府部门职能交叉的客观现实
目前我国政府部门职能交叉的类型主要有：
1．不同的机构行使相同或类似职能形成的职
能交叉。例如，民政部门是社会救济工作主管部
门，在《城市居民最低生活保障条例》中，规定县级
以上地方各级人民政府民政部门具体负责本行政
区域内城市居民最低生活保障的管理工作。但根
据有关规定，劳动社会保障部门负责企业下岗职工
基本生活保障工作，两个部门在职能上交叉。
2．法定职能主体与实际职能主体错位形成的
职能交叉。这种职能交叉常见于部门职能交接时，
当把某部门职能划归其他部门时，往往需要较长的
交接过程。例如，关于车辆购置税的征收上，根据
2001年 1月 1日施行的《中华人民共和国车辆购
置税暂行条例》，车辆购置税由国家税务局负责征
收，但国家税务局于 2005年 1月 1日起才负责征
收，在长达四年多的时间里，车辆购置税一直是由
交通部门负责征收。在这种情况下，当征收管理工
作遇到问题时，两个部门都认为不便管理。
3．非法定职能部门争相行使已有归属机构的
职能而形成的职能交叉。例如，对上路执法权的规
定。国家法律法规只规定公安部、交通部在各自的
职责范围内具有上路执法权，但现实中，城管部门
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也行使上路执法权，管理的交叉和重复显而易见。
4．由多个法定机构对同一对象进行管理而形
成的职能交叉。例如，桥梁的管理，市政工程、公
安、环卫、航道、大桥管理处等 9个部门分别从桥梁
的收费、安全保卫、维护等方面进行管理，但由于部
门间配合协调不好，导致部门间桥梁的管理权限重
叠、交叉，政出多门、多头管理，表面上每一事项都
有人管，实际上桥梁却处于无人管理状况。
5．因职能的行使部门没有指定，或者规定不够
明确，有关部门竞相进行管理活动而形成的职能交
叉。例如，对上市交易的房改房和经济适用房土地
出让金的征收上，房管局、土地局都认为应该 由本
部门负责，竞相征收土地出让金，导致重复收费。
又如，国家对小水电开发管理权限没有明确规定，
水利部门和发改委都对小水电开发进行审批，造成
各地小水电开发权管理混乱。
6．法律、法规把原本应属于一个有机的管理整
体的职能分割给两个或者几个部门行使，造成实际
管理过程中职能交叉。例如，交通部门和公安部门
在道路交通方面的管理。按照 1986年道路交通管
理体制改革后形成的现行管理体制，交通部门负责
公路的设计建设和路政管理、道路运政管理、交通
规费征收等，公安部门负责道路交通安全管理、车
辆牌照和事故处理等。表面上看是两个部门在从
事着各自的管理职能，而实际上是两个部门在从事
同一个范畴的管理。本来人、车、路是一个有机的
管理整体，而目前却被人为的分隔开来，由于两部
门缺乏有效的协调，管路的不管车，管车的不管路，
形成了公路建设与交通工具发展宏观调控不力，造
成了道路交通事故逐年上升，车辆无序发展，道路
运输市场运力结构混乱，公路损毁严重。
(二)政府部门职能交叉的消极后果
政府部门职能交叉给行政管理活动带来的消
极后果，主要体现在以下几个方面：
第一。政府部门职能交叉，容易造成政府部门
间互相扯皮。政府部门职能交叉，两个或多个政府
部门对同一职能作用对象进行管理，而各个部门的
管理权大小、管理的范围、职责限定不明确，容易使
各政府部门在实际的管理活动中从各自的利益出
发，有选择性地进行管理。这就在客观上造成政府
部门间相互扯皮，主要表现在有利的事情抢着办，
无利的事情推着办。有利的事情，即使是没有相关
的管理权限的部门也会找出种种理由和借口越过
本部门的职能权限而争相对职能作用对象进行管
理，借此捞取种种额外的好处，这样有可能会导致
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政出多门，政令不一致，造成管理上的混乱，令职能
作用对象无所适从，增加管理对象的成本。没有利
的事情，或者难于管理的事情，特别是当要承担部
门责任时，具有相关管理权限的部门之间就会相互
推诿责任，造成管理上的“真空”。
第二。政府部门职能交叉。影响政府决策的科
学性。政府针对某一行政管理事务作决策、定方案
时，由于对该行政事务的管理涉及多个政府部门，
多个政府部门在职能上都具有管理权，使得政府在
论证方案本身科学性的同时还要考虑该方案的实
施会不会影响到职能交叉部门间的关系。在现实
中即使解决问题的客观条件已经具备，甚至已经作
出正确的决策，但往往由于触及到各个相关部门、
单位、地方的利益，导致科学的决策不能实施，较优
的方案不能实行，而只能选择次优的方案，使政府
决策科学性大打折扣，影响行政管理的效果。
第三。政府部门职能交叉本身必然导致行政成
本增加，行政效率低下，进而损害政府形象。政府
部门职能交叉，机构重叠，易造成多头、重复审批，
此外由于利益的因素为达成政府部门统一意见或
行动的共识耗费大量的时间、人力、物力、财力来协
调部门间关系，而效果往往不是很好。因而，一方
面使得政府的行政管理成本增加，行政资源的投入
与实现政府工作目标的产出不一致，导致行政管理
效率低下。另一方面公众办事审批环节过多，使得
公众办事成本增加。公众为办成一件事，往往在审
批上要花费大量的时间、金钱。
二、利益博弈驱动政府部门职能交叉
造成政府部门职能交叉的原因很多，有历史、
体制、职能配置、机构设置上的原因，本文认为造成
部门职能交叉的一个重要的原因在于部门利益驱
动，某些政府部门不适当地追求所在部门的利益最
大化，加剧利益博弈，放大职能交叉。
(一)利益博弈的基础——职能交叉部门对部
f"IN益的追求
博弈指一些个人、队伍或其他组织，面对一定
的环境条件，在一定的规则下，同时或先后，一次或
多次，从各自允许选择的行为或策略中进行选择并
加以实施，并从中各自取得相应结果的过程⋯。
在计划经济时代有一种比较理想化的认识，即
认为政府部门之间、个人与部门之间、上下级部门
之间的利益、宗旨、目标都是一致的，都是全心全意
为人民服务的，他们之间并不存在什么矛盾。这种
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认识随着我国社会由计划经济向市场经济转型而
逐渐改变。
北京大学李景鹏教授认为，在行政系统内部存
在着由复杂的利益关系所形成的利益结构 ，其中充
满了深刻的矛盾。这种利益矛盾来 自行政机构内
部的角色冲突、行政行为相对成本的差异、不同行
业和不同体制下人们获得利益的总量与行政机构
中人们获得利益总量之间的反差。_2 J( 9)、部门利
益的客观存在同样可以通过这几个方面来解释。
首先，在社会转型的历史条件下，政府部门不
同程度的生长出以部门利益为主的团体利益。政
府部门是作为党的政策的具体贯彻者和国家的意
志在某个领域的代表者出现的。因此，它除了党和
国家的利益(也即是人民的利益)之外，没有任何
特殊的利益。但是在社会转型的历史条件下，政府
部门除了代表党和国家的利益之外，也不同程度的
生长出团体的利益。随着政府与社会关系的调整，
逐步形成“小政府、大社会”的新型关系，必将使更
多的社会事务、经济文化事务由社会承担，而政府
就要从这些领域退出，许多原先由政府履行的职能
转由社会执行。那么，政府职能的变化必然会使得
部门之间机构增减合并、职权扩大或缩小，这样就
引发了政府部门利益结构的调整。政府部门利益
结构调整的过程也是部门利益再分配的过程，而部
门利益的再分配是不可能实现部门间利益的绝对
均衡的。这就使得某些部门为了维护和增加 自己
小团体的利益，想尽办法扩大、截留对本部门有利
的职能。社会管理工作的复杂性，往往一事涉及多
个部门，有些工作客观上要求有关部门共同管理，
各司其职，但往往 由于某些政府部门小团体的利
益，在配合中出现不协调的现象，有利的争着干，无
利的互相推，尤其是有规费、或罚没的项目，职能交
叉现象就更为严重。如地下水管理职能，地热水和
矿泉水既是水资源，也是矿产资源，按规定水利部
门与地矿部门应协调制订地下水开采计划，分别核
发地下水许可证和施工证，但实际工作中往往出现
扯皮现象。 J( 西安市装饰装修业的 l2年部门利
益之争的实例，就是最好的说明。
其次，政府部门的行政首长及一般行政人员对
利益的追求，加剧了政府部门职能交叉。一是政府
部门行政首长一方面担负着党和国家利益、人民利
益代表者的角色，另一方面还担负着作为部门利益
的小团体代表，以及作为社会个体私人的利益追
求。作为私人，他具有追求自己利益最大化的倾
向。作为部门利益的小团体代表，他与部门利益小
团体成员们具有共同利益，他必然会想方设法维
护、追求本部I'l／J~团体的利益。这些极其复杂的角
色利益关系，使得政府部门行政首长在行使行政权
力的过程中有可能不顾党和国家利益、人民利益，
而以个人、部门利益为出发点，尽可能的追求部门、
个人利益最大化，这样无疑会使职能的运行脱离正
确的轨道 ，突破部门职能合理的界限，职能交叉不
可避免。二是政府部门中的一般行政人员往往也
充当着不同的角色，既作为党和国家政策的执行者
的角色，也作为私人的角色。这两种角色之间同样
存在着上述的冲突，这种冲突在不同程度上影响行
政权力的运行，使行政权力偏离其原来的轨道，冲
破行政管理职能权限，加剧政府部门职能交叉。
最后，职能交叉部门在对同一职能作用对象进
行管理时会从本部门的利益出发，考虑成本与收益
的比值。当面对同一职能作用对象或管理任务，不
同的部门付出的成本不同时，便会产生利益矛盾。
一 种情况就是陷入“和尚吃水困境”，即“一个和尚
挑水吃，两个和尚抬水吃，三个和尚没水吃”的情
况。三个和尚所以没水吃，就是因为他们面临着行
为成本差异，结果谁也不愿意为完成任务而付出比
别人更多的成本。另一种情况是“逆向竞争效应”
即当收益平均而且固定不变时，则付出得越少，得
到的(闲暇)越多，形成了“懒惰的竞赛”。 J( 这
样使得职能交叉部门在行使职能的过程中并不以
党和国家利益、人民利益为出发点，而是考虑本部
门利益，当付出的成本小于收益时，就会消极对待，
产生行政不作为，反过来，当收益大于成本时，部门
就会积极作为，甚至为了获取更多的部门利益而不
顾本部门的职能权限，哪里有利的地方，哪里就有
权力。这样必然会极大地影响行政权力运行的状
况，造成部门职能交叉，影响行政效率和效益。
(二)政府权力资源的存在为获取政府部门利
益提供了可能
恩格斯说过：“政治权力不过是用来实现经济
利益的手段” “ 。行政权力属于政治权力的一
种，行政权力同样具有政治权力工具性的特性，是
实现利益价值的手段，在追逐经济利益上具有天然
的优势。因此，“在现代社会政治生活中，政府的行
政权力在一定范围内和一定程度上表现为一种交
换的力量，权力的行使在一定范围内和一定程度上
变成为权利的交换”[ 】 。政府机构按照职能分
工而一经设立，就拥有相应的权力资源，运用这种
权力资源与外部环境交换得来的权利往往以部门
利益表现出来，为本部门所有。而政府各个部门所
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获得的行政权利因各部门专业性质不同，权力资源
作用不同，其效率和收益也各有差别。这就刺激了
政府各部门为获得更多的行政权利，而增强对部门
行政权力的追求，也就有可能超出本部门的职能权
限来进行行政管理活动，造成政府部门职能交叉。
(三)权力扩张的特性必然导致政府部门职能
交叉
权力具有 自我扩张性。德国历史学家弗里德
里希 -迈内克指出，“一个被授予权力的人，总是面
临着滥用权力的诱惑、面临着逾越正义与道德界线
的诱惑。人们可以将它比作附在权力上的一种咒
语它是不可抵抗的。” ](嘶 近代资产阶级政治学
家孟德斯鸠说过，“一切有权力的人都容易滥用权
力”，“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的
地方才休止。”[" 政府职能部门是公共权力的
具体行使者 ，权力自我扩张的特性导致政府职能部
门热衷于对权力的追寻或对现有权力的无限扩张。
这种权力的扩张，必然反映到组织机构的结构与功
能上来。例如机构膨胀、机构重叠、职能交叉等。
现代西方政治理论流派中的“公共选择学派”
则认为，政府机构垄断了公共物品的供给，缺乏竞
争，因而使之有可能实行过剩投资政策，结果产生
出比最佳的现实社会财富分配所需要的还要多的
东西，不适当地扩大机构，增加公职人员。 儿 ’政
府官员为了增加 自己升职机会和扩大 自己的权力
范围，从本部 门利益出发，’追求机构规模最大化。
机构规模扩大，人员增多必然使得社会成本增加，
同时又刺激政府官员为消化本部门机构增加而产
生的成本而进入下一轮的权力扩张。如此循环往
复，必将加剧部门职能交叉。
我国是社会主义国家，一切权力属于人民，但
权力扩张的动力依然存在。这主要是由下几个因
素决定的：一是权力的具体行使者，仍是以各种不
同角色的机构为基点。机构一经建立起来，便可能
形成自己独特的利益追求，我国还不能提供足以消
除“权力变异”的物质基础，因此机构追求权力的
动力十分强烈。二是权力分配的不平衡。由于客
观上形成的社会分工，政府权力也应由各个不同部
门来行使。权力分配上的不平衡，必然导致攀比和
竞争。没有权力的部门要争取权力；权力小的部门
要与权力大的部门争；权力大的部门还想争取更大
的权力。这就是权力扩张得以实现的现实条件。
权力扩张的结果，可能使一些机构职能膨胀了，另
一 些机构职能萎缩了，还有一些机构则濒于消亡。
这种由于权力扩张而产生的机构变异，其直接后果
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就是政府结构的严重扭曲，从而严重地阻碍了政府
的正常运转 ‘ 。
三、政府部f-IN益博弈的根源
在一定的环境条件 规则下，政府部门之所以
能够同时或先后，一次或多次，在一定的范围内，选
择并加以实施各 自的行为或策略，并从中获得相应
的结果，最根本的原因是由于我国正处于一个利益
分化的政治时代，激发了各个利益中心和利益主体
对自身利益的追求。
根据马克思主义的基本观点，社会中各种形式
的利益关系是人类社会最基本的关系，是维系一个
社会的本质的、经常的、必然的要素。在从计划经
济到市场经济的转型过程中，利益的分化与重组就
成了一个必然的过程，这就使得我们这个时代成了
一 个利益分化与利益重组的时代。 J( -2)“在这一
利益分化的进程中，经历了利益依赖性到利益独立
性的转变。”[8](PI25)对于政府各个部门来说，过去在
高度集中的计划经济体制下，其几乎没有自己独立
的利益。在经济转型过程中，政府部门之间的地
位、收入、待遇在不同的部门之间有了差距。政府
部门创收的多少与其自身的地位存在着这么一种
联系：创收大的部门，掌握的各种资源相对创收低
的部门要多些，地位也就相对高些、重要些。政府
部门工作人员的收入、福利待遇与本部门的创收紧
密相关，创收大的单位工作人员的各种奖金就多，
享受的福利待遇也相对好，反之则差。因此，政府
各个部门为了得到自身的进一步发展，工作人员的
收入水平提高，就纷纷开动脑筋，以增强自身的经
济实力。在这一过程中，甚至出现了某些部门偏离
了政府部门的职责，在管理过程中处处以单位创收
为前提，有利可图的事务就积极办理，无利的就借
故拖延或者干脆以种种借口不予办理。因此，“在
不同部门之间，不同的单位之间，都出现了较为明
显的利益分化，有多少个组织或团体或行业就有多
少个利益中心和利益主体” J(n 。正是处于这样
一 个利益分化的政治时代，政府部门中也出现了较
为明显的利益分化，而政府职能作用对象也经历了
利益依赖性到利益独立性的转变。因此，现在有多
少个政府部门、多少个职能作用对象就有多少个利
益中心和利益主体。政府部门具有的权力资源能
够为其带来部门利益，那么政府各个部门围绕权力
之间的博弈实质就是各个部门利益最大化的争夺。
而职能作用对象也将从各自的利益出发，为了获取
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自身利益的最大化而寻求相应的策略。他们之间
的博弈关系将会变得更加错综复杂。“利益格局发
生根本变化的过程，也就是一种利益重构的过
程” 8lJ( 。政府部门职能重新界定的过程实际上
也就是全局公共利益与其他利益(政府部门利益)
的分配和调整的过程。
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[责任编辑 ：周志华]
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