（售后服务）新首钢高端产
业服务区运行管理创新(成
熟部分)
新首钢高端产业服务区运行管理创新
目录
一、国内大型工业园区管理模式 2
（一）国内大型工业园区管理模式分析 2
1、行政主导型管理模式——纵向协调型和集中管理型 2
2、公司制管理模式 4
3、混合型管理模式——政企合一型与政企分开型 5
（二）国内大型工业园区管理模式优缺点对比 7
二、国内大型工业园区开发运营模式 8
（一）国内大型工业园区开发和运营管理三种模式 8
1、园区工业房地产开发的三种主流阶段 8
2、国内大型工业园区开发和运营管理三种模式 9
3、外部融资对工业园区开发和投资回报的影响 10
三、国内一些知名园区开运营模式分析 11
1、蛇口工业园区 12
2、张江高科 15
3、中关村科技园区 19
四、首钢工业园区运行管理创新 23
（一）新首钢高端产业综合服务区开发运营情况 23
（二）首钢工业园区运行管理当前存在的主要问题 26
一、国内大型工业园区管理模式
（一）国内大型工业园区管理模式分析
国内大型工业园区管理模式可分为行政主导型、公司治理型
和混合型三种管理模式。
1、行政主导型管理模式——纵向协调型和集中管理型
行政主导型还可以细分为两种模式，纵向协调型和集中管理
型。
（1）纵向协调型
纵向协调型是由所在城市的政府全面领导开发区的建设与管
理。所在城市的人民政府设置管理委员会，成员由原政府行
业或主管部门的主要负责人组成，园区内各类企业的行业管
理和日常管理仍由原行业主管部门履行，管委会只负责在各
部门之间进行协调，不直接参与开发区的日常建设管理和经
营管理。所在区县政府负责园区内的公安、消防、卫生、网
点等的管理。哈尔滨高新技术产业开发区属于“纵向协调型”
的典型。管理结构如下所示：
（2）集中管理型
集中管理型是我国大多数高新区所采用的管理模式。由市政
府在开发区设立专门的派出机构－管委会全面管理园区的建
设和发展，具有较大的经济管理权限和相应的行政职能。管
委会可自行设置规划、土地、项目审批、财政、税务、劳动
人事、工商行政等部门，可享受城市的各级管理部门的权限，
同时也接受主管部门必要的指导和制约，真正体现了“小政
府、大社会”的特点。这种方式给予了管委会更大的职权，
与相关管理部门的很多协调工作变成了直接管理事务，提高
了园区的管理效率,但问题是管委会的政府色彩更加浓厚。苏
州高新技术产业开发区即采用此种模式。如下图：
行政主导型产业园的特点是产业园的政府性质非常浓厚，具
备很强的行政职能。园区内的税务、公安、工商、劳动人事
等政府职能均由园区管委会进行管理。园区的开发、管理问
题解决了，但是园区的发展问题却显得薄弱。
2、公司制管理模式
公司制管理模式又称企业型管理模式。这种管理模式主要是
以企业作为开发区的开发者与管理者。目前在县、乡（镇）
级的开发区和高新区中使用的较多。县、乡政府并不设立派
出机构，而是通过建立开发公司作为经济法人，组织区内的
经济活动，并承担部分政府职能，如协调职能等。总公司直
接向所在地区政府负责，实行承包经营，担负土地开发、项
目招标、建设管理、企业管理、行业管理和规划管理等职能，
而园区的其他管理事务，如劳动人事、财政税收、工商行政、
公共安全等，主要还是依靠政府的相关职能部门。把政府职
能还给政府，成立投资公司进行园区投资、开发、管理。这
种管理模式的特点是职能清晰，规避了政府和企业双重身份
的问题。这种体制以“蛇口模式”为典型，这种模式可使开
发管理工作实现集中化和专业化。
3、混合型管理模式——政企合一型与政企分开型
行政主导型与公司治理型其实是两种相对极端的状况，我们
更常见的是混合型模式，政府部门既设立了园区管委会，又
成立了投资开发公司，管委会负责政府行政管理职能，投资
开发公司负责企业运作职能。混合型管理模式主要分为政企
合一型与政企分开型。
（1）政企合一型
在管委会下设一个开发公司，管委会负责决策、职能管理以
及服务性工作，而开发公司则负责开发区内的基础设施建设，
这种开发公司尽管是经济实体，但管理行为很大程度上仍然
是行政性的。管委会和开发公司在人员设置上相互混合，负
责人通常是互相兼任，即是通常所说的“两块牌子，一套班
子”。在这种管理模式下，政府的管理具有双重性质，不仅行
使审批、规划、协调等行政之前，同时还负责资金筹措、开
发建设等具体经营事务，而开发公司和专业公司基本上没有
自我决策权。我国南通开发区采用的是此种模式。
（2）政企分开型
管委会作为地方政府的派出机构，行使政府管理职权，不运
用行政权力干预企业的经营活动，只起监督协调作用，而开
发公司作为独立的经济法人，实现企业内部的自我管理，从
而实现政府的行政权与企业的经营权相分离。政企分开模式，
目前为我国大多数开发区所采用。根据具体情况不同，又可
分为三种类别。
管理模式 特点 开发区
管委会与总公司
并存
既设有管委会、又设开发公司，管委会负责宏观决策，监督、
协调和项目审批，开发公司负责项目引进，经营各种基础设
施。
广州、天津、常
州等
管委会与专业公
司并存
设立管委会和各种专业公司，由专业公司负责各项基础设施
的建设
福州马尾、江苏
昆山
管委会与联合公
司并存
管委会与联合公司并存，管委会作为政府派出机构行使管理
职权，而负责开发区建设及项目引进的开发公司是由管委会
与其他企业共同出资建立的股份公司。
宁波、苏州等
（二）国内大型工业园区管理模式优缺点对比
工业园区管理模式比较
类型 含义 优点 缺点
纵
向
协
调
型
所在城市的政府全面领导开发区的建设与
管理。政府设置管理委员会，成员由原政
府行业或主管部门的主要负责人组成，园
区内各类企业的行业管理和日常管理仍由
原行业主管部门履行，管委会只负责在各
部门之间进行协调，不直接参与开发区的
日常建设管理和经营管理。所在区县政府
负责园区内的公安、消防、卫生、网点等
的管理。
有利于城市政府的宏观调控，园区不会
脱离城市的整体规划轨道而片面发展。
管委会权限很少，不利于大胆创新
和试验。
管委会在许多职能部门的多重管理
下，造成相互推诿和相互扯皮的现
象，管理工作效率低下。
行
政
主
导
型
集
中
由市政府在开发区设立专门的派出机构－
管委会全面管理园区的建设和发展，具有
较大的经济管理权限和相应的行政职能。
管委会有较大的经济管理权和部分社
会事务管理权，以及拥有对新运行体制
和机制的试验权，能够不断探索和创新。
容易脱离城市整体的发展规划，并
造成与老城区的资源和人才的竞争。
管
理
制
管委会可自行设置规划、土地、项目审批、
财政、税务、劳动人事、工商行政等部门，
可享受城市的各级管理部门的权限，同时
也接受主管部门必要的指导和制约，真正
体现了“小政府、大社会”的特点。
摆脱了各市级管理部门的牵制和约束，
能够及时果断地处理园区内重大问题，
提高工作效率，有利于开发区的整体规
划和协调发展。
管委会下属部门受管委会统一领导，摆
脱了双重管理，能够保持相互沟通和协
调一致，避免相互扯皮的现象。
公司制 这种管理模式主要是以企业作为开发区的
开发者与管理者，政府建立开发公司作为
经济法人，组织区内的经济活动，开发公
司直接向政府负责，担负土地开发、项目
招标、建设管理、企业管理、行业管理和
规划管理等职能，园区的其他管理事务，
如劳动人事、财政税收、工商行政、公共
安全等，主要还是依靠政府的相关职能部
门。
这种模式可使开发管理工作实现集中
化和专业化。有利于政企分开，使开发
区政府从大量的行政事务中解脱出来，
提高工作效率，增加对市场信息的敏锐
性。
有利于总公司经济实力的增强，进行园
区建设，并提高整体建设的速度和整体
经济效益。
开发公司作为经济组织，缺乏必要
的政府行政权力，如征地、规划、
项目审批等，行政协调能力不强，
权威性不及政府部门影响了管理效
力的发挥，只能在较小型的开发区
中适用。
容易造成政府部门与开发公司各行
其是，形成管理的死角。
开发公司是一个企业，必然会采取
各种手段达到盈利的目的，追求经
济效益的最大化。
政
企
合
一
型
在管委会下设一个开发公司，管委会负责
决策、职能管理以及服务性工作，开发公
司负责开发区内的基础设施建设，这种开
发公司管理行为很大程度上是行政性的。
管委会和开发公司在人员设置上相互混合，
负责人通常互相兼任，即“两块牌子，一
套班子”。在这种管理模式下，管委会不
仅行使审批、规划、协调等行政职能，还
负责资金筹措、开发建设等具体经营事务，
开发公司和专业公司基本上没有自我决策
权。
建立初期对开发区的建设具有一定的
推动作用，有利于管委会和总公司各司
其职，既发挥政府的行政职能，同时又
发挥总公司的经济杠杆功能。
管委会权利过分集中，不但负责决
策，而且还从事一般经营管理，尤
其是工业园区从开发阶段进入项目
引进阶段后，从项目审批到建设投
产等一系列活动均由管委会负责，
使管委会陷入一般性事务中，分散
了对开发区进行重大决策的精力。
政企合一可能导致总公司发展动力
不足及过多依赖于管委会的行政职
能等问题，并由此造成总公司自我
发展能力不强，市场压力不大，不
能迅速适应市场经济的要求和建立
现代企业制度。
混
合
型
政
企
管委会作为地方政府的派出机构，行使政
府管理职权，不运用行政权力干预企业经
营活动，只起监督协调作用，开发公司作
不仅体现了“小政府、大企业”的原则，
还有利于充分发挥政府的行政职能，同
时利用实力雄厚的企业资金和先进的
在初创阶段，难以集中有限的人力、
物力和财力进行建设，有可能与政
府的职能部门产生矛盾或相互推诿
分
开
型
为独立的经济法人，实现企业内部的自我
管理，从而实现政府的行政权与企业的经
营权相分离。政企分开模式，目前为我国
大多数开发区所采用。
技术管理经验来弥补开发区自身的不
足，充分发挥企业的职能，使二者相互
促进、相互配合。
的现象。
二、国内大型工业园区开发运营模式
（一）国内大型工业园区开发和运营管理三种模式
1、园区工业房地产开发的三种主流阶段
以园区为载体的工业房地产开发，经历了三种主流阶段，形
成了多元化投资开发和多种管理模式格局。
第一阶段，政府投资兴建园区为主流。在政策没有放开，思
想没有解放，也无较好的市场化经济主体时，“筑巢引凤”策
略曾是各地政府互相学习，极其推崇的工作经验。这一阶段
表现为土地开发的投资主体，其特征是外商独资、中外合资
合作、中方企业独资、政府投资模式。
第二阶段，政府主导、企业参与兴建园区为主流。在政策逐
渐放开，思想逐渐解放，出现实力强大、良好运营的市场化
经济主体，各地政府在工业房地产开发中非常注意与龙头企
业的积极合作。这一阶段表现为土地开发的管理主体，其特
征是政府直接管理、开发区管委会管理、名为管委会管理，
实为公司管理。
第三阶段，政府配合、企业主导兴建园区为主。在政府与企
业，企业与企业之间专业化分工越来越细，在“筑巢引凤”
策略基础上，一些有胆识和远见的政府开始推行“引凤筑巢
凤引凰”的策略。这一阶段表现为管委会/开发公司关系，其
特征是政企合一模式、政企分开模式、公司自治模式。
2、国内大型工业园区开发和运营管理三种模式
国内的园区开发和运营管理有三种模式，公司制运作的园区
的活力比较强，而“官助民办”模式发挥作用的空间会越来
越大。
国内大型工业园区开发和运营管模式比较
典型园区 活力 优点 缺点
政 府
派 出
机 构
模式
齐鲁软件
园、广州/
深圳软件
园。
活力一般；从
招商效果和
服务质量看，
与公司制运
作有差距。
没有土地开发和盈利的
压力，可以全力考虑支
持产业发展。
有利于调动政府，通过
税收、土地、人才等方
面的优惠政策加速园区
的聚集。
政府背景深，协调力度
强。
对园区企业的服务意识和客户
意识不如企业制运作。
几乎没有考虑回报地高投入，
但政府的支持也不可能无限的，
资金漏洞将一直存在。
政府的作用左右着管理服务机
构作用，影响管理服务机构的
品牌形象。
成 立
国 资
公 司
运营
中关村软
件 园 /浦
东软件园。
活力较强；获
取政府充分
支持下的市
场运作。
按照企业需求的市场化
运作。
机制灵活，办事效率比
较高。
在选择对企业的服务内
容上，更能切中要害。
有利于获得政府的政策
支持。
压力比较大，往往有投资回报
方面的需求。
基础建设的资金投入大，回收
慢，缺少资金。
在产业促进上，心有余而力不
足。
渴望政府的更多的政策支持，
如地价优惠。
容易强化企业对政府的依赖。
官 助 大连软件 活力较强；完 良好的市场服务意识， 与政府沟通的难度相对较大。
民办 园。 全按照市场
机制运作。
提升入园企业的满意度。
比较关注投入产出，能
够在合理的成本范围内
服务企业。
从长期看容易打造健康
运营模式。
在资金上压力比较大。
3、外部融资对工业园区开发和投资回报的影响
基于良好的盈利能力和招商能力，引入外部资金可以加快产
业园投资建设、加速客户聚集，快速形成产业积聚优势。
外部融资对园区开发和投资回报的影响
三、国内一些知名园区开运营模式分析
随着我国市场经济体制的逐渐成熟，通过公司制实行企业化
经营已经成为一种重要的管控模式。产业园区企业化经营是
指：企业作为产业园区的管控主体，以产业园区作为自己的
经营对象，以盈利为目的，通过市场交易的方式实现对产业
园区的开发、推广以及管理和服务。这种模式以深圳蛇口工
业园区，上海张江高科技园等开发区为代表。
1、蛇口工业园区
（1）蛇口工业园区的开发模式
蛇口工业区是我国第一个由外资(香港招商局)独资开发的成
片开发区。招商局蛇口工业区面积是 11平方公里，位于深圳
特区西部、南头半岛的最南端，依山靠海，东临深圳湾，西
依珠江口，与香港新界的元朗和流浮山、珠海经济特区隔海
相望。由香港招商局独立负责工业区的投资开发建设及后续
的招商引资等工作。政府以土地与招商局进行利润分成。
蛇口工业区土地由招商局蛇口工业区房地产公司独立开发、
建设、经营、管理。
租金成为实现工业园发展战略的杠杆。
控制能力：掌握土地产权，利于日后的统一规划、统一管理。
长期稳定的现金流：通过园区转型、硬件提升、环境改善等
举措提升租赁物业价值，租金成为持续的利润增长点。
楼宇经济：工业园区可开发利用的土地日益紧张，盘活现有
存量土地，提高土地利用率和集约水平，实现“无地招商策
略”。例如收回“空地”再招商，提高厂房容积率，严格控制
建设项目用地规模等。
产业升级：通过适时调整租金，灵活地淘汰和更新企业，提
升整个蛇口工业区的综合竞争力，不断调整产业布局及优化
产业结构，形成自己的产业链、产业集群及培育壮大核心产
业。
园区转型：改造物业以符合高新技术产业对硬件的需求；展
商务、居住、旅游度假等综合功能；展自身的工业、房地产、
高科技企业等，成为工业园综合运营商。
（2）蛇口工业园区开发成功经验
1987年，政企分开的国企改革在全国拉开序幕后，蛇口工业
区由一个区域的概念变成了一个经济实体——蛇口工业区有
限公司，以董事会取代了原工业区管委会，实现了完全的企
业化经营管控制模式。招商局集团有限公司是蛇口工业园区
有限公司的控股股东，而招商局集团是由国务院国有资产监
督委员会监督管理的国有企业。从产权关系上讲，蛇口工业
园区有限公司是国有产权占主导地位的股份制企业。
蛇口的园区开发，长期由企业主导，其优势包括在综合园区
运营、科技及产业投资、物业开发、综合服务配套等方面经
验，依托政府扶持，依托蛇口本身成熟社区及良好先天环境
优势，吸引各类创新产业入驻区内，推动区内创新型产业发
展壮大，最终推动区域经济的转型和提升，成为全国产业园
区转型升级的示范和先锋。
蛇口工业园为了应对制造业转移，在深圳高新技术产业大发
展的背景下，通过建设高科技孵化基地和产业基地，实现产
业提升。
蛇口工业园开发建设情况
2、张江高科
（1）张江高科经营模式
张江高科技产业园是上海市几个典型企业化经营模式的产业园
区之一。1992年，上海张江高科技园区开发公司经上海市政府批
准成立，成立伊始便展开了对区域内 17平方公里土地的开发，
同时兼具招商引资的功能，先后支持了 300多个项目的建设直接
参资的内联，具有完整的园区开发、推广、服务及管理的能力。
1994年，发起人联合上海久事公司募集设立上海张江高科技园区
开发股份有限公司，1996年 3月，公司成功上海证券交易所上市，
是典型的国有经济为主导地位的股份制国有企业。
张江高科受上海市国资委的监督和间接管理，与上海市市政府形
成国有资产的委托——代理关系。上海市于 1999年提出了“聚
焦张江”的战略，在政府政策的带动下，张江高科技产业园区进
入高速发展期，土地资源日趋匮乏。同时，张江高科技园区周边
的几个区镇经济发展相对落后，有大量土地闲置。土地供求以及
园区与周边区域的经济发展不均衡的双重矛盾凸显，这一困境已
非一个企业能够解决。为了解决这一困境，2002年，开发区成立
了管委会。管委会与张江高科形成了“一套人马，两块牌子”的
治理结构，园区内的管治以公司为中心，园区外的协调以管委会
为中心。此时，尽管张江高科与政府派出机构——管委会之间
的关系显得复杂，但企业运营并没有受到管委会的牵制。张江高
科的上级监督部门并没有移位和重设。这也是浦东开发模式的路
径依赖结果，同在浦东的陆家嘴金融服务区、金桥出 12加工区
和外高桥保税区与张江高科技园区走过了同样的发展之路。
（2）张江高科开发模式
张江高科通过丰富的融资手段打造多元化融资平台，成为张江高
科起飞的根本动力，同时实现从土地开发向多元业务的控股公司
转型。2000年以前，张江高科利润主要来源于土地批租和政府补
贴。张江高科以开发者的身份扮演着地产商的角色。2000年后，
随着稀缺的土地资源逐渐殆尽，张江高科紧紧抓住园区大发展的
历史机遇，优化了业务结构，加快了产业转型，全面实施了向高
科技投资公司转型的战略决策，至此，公司的房地产开发与高科
技投资并举。公司加大了房地产的开发和物业的建设，并且将房
产开发和高科技项目进行有机结合，实现了“两条腿走路”，以
稳定的物业收入保证公司的稳健发展，以高科技项目投资丰厚的
回报实现公司跨越式的增长，使得公司利润与规模达到同步扩张。
公司利用园区大发展带来的历史机遇和商机，面向国内外资本市
场，整合园区资源优势，充分发挥土地资本、金融资本、科技资
本和智力资本相结合的优势，拓展多元化筹融资的方式，搭建风
险投资平台，打通创业资本进退渠道，建立股权退出机制。将房
地产开发、物业建设和高科技项目有机结合，充分利用股权经营、
政府回租、杠杆收购、增资扩股等金融工具和信息资源优势，促
进公司的快速发展。同时，公司积极探索土地资产的股权化、证
券化，将土地资本和金融资本相结合，将国内和国外资本市场相
结合，将房产开发资源和高科技投资资源相结合，使土地资源变
为流通性能好、具有市场价值发现功能的高科技项目股权，在取
得高收益的同时，也实现了滚动投资的良性循环。
张江高科融资方式
张江高科融资示意图
张江高科土地资本与金融资本结合情况
3、中关村科技园区
（1）中关村各园区采用管理模式
北京市中关村科技试验区是由分布在各区县的相互独立的 5园 1
区组成的。为了加快首都北京的高科技产业发展，实行统一规划
和统一政策，1998年，国务院批准建立北京中关村科技试验园区，
成立了大管委会，实行大管委会和各园区管委会两级管理体制。
中关村园区管委会主要负责制定政策，各园区采取不同的管理模
式，每个开发区的具体政策和规划基本是由所属政府决定。如海
淀园采取管委会与行政区分离的方式，税收、工商都由海淀区政
府负责，管委会进行落实政策，协调企业与政府各方面的关系，
高新技术企业认证和企业服务等。在大兴亦庄经济技术开发区是
国家级开发区，采取封闭式的管委会管理体制。
中关村高科技园区管理模式存在的主要问题是园区的一体化程
度不足，不能保证园区企业所要履行的各项手续均能够在园区内
完成。目前，中关村管理体制改革的趋势是将更多的行政管理权
下放至企业所在园区，使该园区的管理更加一体化。在经营模式
上，中关村各园区均或多或少面临可开发土地日益缩小的局面，
其下属各开发建设公司正在逐步转换经营思路，将工作的重点由
开发建设转向服务园区以及打造企业的核心竞争能力，实现企业
的可持续发展。
中关村各园区采用管理模式借鉴－海淀园、德胜、电子科技城、健翔
园区 管理模式 实施情况
海淀园 混合型政
企分开型
海淀区区长兼园区管委会主任，三位副区长兼副主任，并分管相应的园区工作。
海淀园管委会为议事协调机构，委员单位含区政府办、计委、经委、建委、科
委、国资委等。
办事机构为综合办公室、规划建设办公室和招商服务办公室。综合办公室下划
分秘书处、创业促进处、国际合作处和企业发展处。
管委会下设事业单位，包括发展战略研究中心、创业中心、外事服务中心和上
地基地办公室。
北京海淀科技园建设股份有限公司是由海淀区国有资产投资公司等 5家股东出
资建立起来的大型国有控股股份制企业。负责海淀区的一级土地开发和房地产
开发。
德胜园 混合型政
企分开型
西城区区长任领导小组组长，主管副区长任管委会主任。
第一层是“德胜科技园领导小组”。由著名的两院院士任顾问，西城区区长为组
长，相关委办局主要领导为小组成员。“领导小组”负责对科技园建设与发展的
规划、政策与重大问题进行决策和指导。
第二层是“德胜科技园管委会”。由区政府主管副区长任主任，政府相关部门、
公司等 24个单位的主管领导组成。负责执行领导小组的决定；组织研究、协调
落实科技园区的建设规划；进行高新技术企业资格认定；落实对企业的高效优
质服务，协调重大招商引资项目；对市（区）财政拨付的部分专项建设资金进
行管理和使用等。
第三层是“德胜科技园管委会办公室”。它是德胜科技园管委会常设办事机构，
负责德胜科技园管委会的全部日常工作。管委会办公室下设西城区生产力促进
中心，承担为企业提供注册、咨询、办公秘书、融资担保、技术中介等服务职
能。
电 子 科
技城
混合型政
企合一型
管委会与电子城科技有限公司两块牌子，一套人马。下设办公室、计划财务部、
科技促进部、规划发展部、项目工程部、物业管理部、国际合作部和投资促进
中心。
北京电子城有限责任公司是 1994年经北京市人民政府正式批准成立的，注册资
本 110000万元。主要负责电子城科技园区整体的规划、投资、建设和开发。包
括对园区市政基础设施的改造和建设，老工业基地电子标准厂房的土地资源整
合和对新建电子标准厂房的入住企业进行物业管理、危旧房改造等职能。
建翔园 混合型政
企分开型
管委会副区长兼任管委会主任，科委主任任管委会副主任，管委会办公室设在
区科委，办公室主任由科委主任兼任，成员包括区内其他各有关政府部门领导。
建立了“一站两会”的新型管理模式，即“院士服务站”、“专家咨询委员会”、“企
业家联合会”。
（2）中关村软件园区的管理模式
中关村软件园区的管理模式采取公司运作的形式，盈利主要来自
土地转让收入。
业务模式：中关村软件园采用二级土地开发模式,第一阶段由北
京中关村软件园发展有限责任公司（以下简称软件园公司）受北
京市政府委托，对中关村软件园实施土地一级开发及物业管理，
是中关村软件园在规划设计、征地拆迁、市政基础设施、环境和
配套设施建设、招商、综合服务等方面的主体。第二阶段将采用
市场运营机制，由多元化投资主体来进行二级开发
盈利模式：主要收入来自房地产，通过土地整理和卖地实现；服
务收入和少量的产业投资也是主营业务收入的一部分，但只有部
分市场、商务服务，如会展，宾馆等具有盈利性，多数服务并不
盈利
部门职责：规划设计部主要负责整个园区的规划设计，计划经营
部主要负责园区的运营，招商以及园区的服务提供管理，产业发
展部主要负责入园企业的产业发展，包括市场渠道开拓帮助，产
业发展规模管理，入园企业政府基金申报协助和不同企业之间资
源互补的调控桥梁，拆迁和工程部主要负责园区的具体建设。
中关村软件园有限公司组织架构图
四、首钢工业园区运行管理创新
（一）新首钢高端产业综合服务区开发运营情况
根据《新首钢高端产业综合服务区控制性详细规划》，服务
区核心区即首钢石景山区主厂区用地面积为 平方公里，并
有围合区、协作发展区，跨石景山区、门头沟区和丰台区三区，
构成首都西部最大的产业发展功能区和发展核心区。服务区核心
区实施“五区两带”布局，设立工业主题园、文化创意产业园、
综合服务中心区、总部经济区和综合配套区五大功能区，以及永
定河沿线的滨河综合休闲带和贯穿场地内部的城市公共活动休
闲带；重点发展工业研发设计、文化传媒业、生产性服务业、产
业教育培训业、工业博览旅游业、生活性服务业等产业。北京市
和首钢总公司要求，新首钢高端产业综合服务区要建设成为“高
端要素聚集、创新创意活跃、总部特征明显、生态环境优美”的
国际化综合服务区、面向全球的高端产业综合服务区、中国
建设“世界城市”的先导区。
目前，新首钢高端产业综合服务区开发建设取得初步进
展，主要是：
一是建立管理机构，推进基础建设。
成立了“高端产业综合开发领导小组”和“新首钢高端产业
综合服务区管理委员会”，统一组织协调首钢北京地区的产
业转型和土地开发工作，颁发《新首钢高端产业综合服务区
管理体系方案（试行）》。根据首钢总公司关于调整完善新首
钢高端产业综合服务区管理体系有关机构的通知（首钢总公司首
发〔2011〕397号文），首钢总公司新首钢高端产业综合服务区管
理委员会，管委会负责首钢各园区开发和招商引资工作的统一组
织领导、统一协调平衡。管委会主任和副主任由总公司领导担任，
成员有总公司主管领导，成员单位包括规划发展部、高端产业开
发部、首钢建设投资公司、房地产公司、实业公司、计财部、投
资部、设备部、技研院、生产部、能源环保部、劳动工资部、组
织人事部、宣传部以及拟组建的高端产业开发专责机构和项目筹
备机构等单位。管委会下设管委会办公室、二通实验区办公室和
特钢园区办公室三个办事机构，其中：管委会办公室既负责所管
区域开发建设组织管理，同时行使各园区办公室工作的统一组织
管理、统一协调平衡和业务汇总职能。
二是积极进行工业区土地开发
目前，北京市政府正式批准了《新首钢高端产业综合服务区控制
性详细规划》。首钢配合市相关政府部门继续完善主厂区土地一
级开发实施方案，核定一级开发成本，加紧开展市政基础设施规
划、项目综合及设计综合、地下空间规划、新技术新能源规划等
的研究；结合土地一级开发时序要求，加快先期上市地块的控规
方案设计，推进相关区域拆迁腾退等工作；配合“两街一线”市
重点基础设施项目建设，做好工厂和厂中村拆迁工作；作为先期
启动项目之一，开展了首钢总部大厦项目设计。
三是设立创业投资基金，吸引社会资金投资。
2011年初，成立北京京西创业投资基金管理有限公司，设立“北
京服务·新首钢”股权创业投资基金。该基金由市、区两级政府
和特大型国有企业共同发起的股权投资基金。基金发挥政府资金
的杠杆作用，通过引入社会资本，重点支持首钢在石景山区厂区
转型发展、北京西部地区产业升级和区域发展。北京服务·新首
钢股权投资基金发展规划分三步，首期募集 10亿元资金；择机
进行第二期募集，吸引社保基金、中央企业资金、民营资本资金、
外资等多元化社会资本跟进投资。计划用 3年左右时间募集 30
亿元；第三步是基本形成成熟稳定的运作模式，在基金市场具有
较高知名度，吸纳更多的多元渠道资金投入，将基金规模扩大至
100亿元。
四是深入研究和推进招商引资工作。
围绕园区整体建设、工业遗产再利用、总部建设、地块开发等多
个项目进行对接，利用与石景山区建立的联合招商平台，加强招
商合作。组织与 100余家企业就招商合作进行接洽，与其中 20
余家世界 500强企业、央企和有实力的民企深度洽谈，与两家大
型央企就签署合作开发、引进总部的战略协议进行了实质性商议。
（二）首钢工业园区运行管理当前存在的主要问题
新首钢高端产业综合服务区具有不同于国内其它开发区、试验区、
科技园区的特征：一是特大型制造业国有企业搬迁后在原厂区和
相关地区开发建设。二是以竞争性行业国有企业为主导开发建设，
不同于政府为主导开发建设的模式，也不同于类似招商局蛇口工
业区有限公司（即蛇口工业区）和上海张江高新技术产业开发区
那种由政府垄断性公司为主导开发建设的“模式”（实质上这不
是一种模式，而是包括在政府主导模式中的一种方式）。招商局
为央企，自蛇口工业区开发以来，招商局蛇口工业区有限公司长
期既是企业，又是“政府”，区内企业基本上为该公司下属企业。
该公司除拥有房地产、科技、制造业和公共设施（水、电、互联
网、市政、公交、出租车）等外，还拥有地区公共报纸、电视台
和深圳蛇口港公安局。上海市政府主导张江高新技术产业区的开
发建设，“上海市张江高新技术产业开发区管理委员会”由上海
市政府设立，分管副市长兼任管理委员会主任，上海市科学技术
委员会为管委会的依托单位。三是首钢作为特大型国有企业成立
区管理委员会，要处理相当多的本应由政府管理的公共管理事务。
新首钢高端产业综合服务区存在的主要问题：
一是基础管理亟待加强。
管理是企业永恒的主题。经营工作、技术创新、持续进步，都离
不开管理。首钢现有基础管理工作相对落后，工作效率低下，管
理制度流于形式，制度执行力亟待提高。一些领导干部和职工缺
乏学习、拼搏进取精神。结合首钢信息化建设及“走、转、改”
实际，亟待加强计量、原始记录、统计会计业务核算等基础管理，
夯实基础管理。
二是园区开发体制机制创新问题。
以企业为主体的开发体制，其特点是通过设立一个企业来规划、
开发、管理一个开发区，开发公司实际上承担了一定的政府职能，
进行公共事业开发。作为以企业为主体的园区管委会，尚不具备
承接税收返还及市财政拨付发展资金、项目审批等必要的政府职
能，不利于高效协调推进各项工作。此外，由于园区管委会运行
体系组建不久，相关机构、部门职能及相应的考核机制尚在建立、
调整和完善中，造成部分工作推进迟缓等问题。
三是战略规划问题。
新首钢高端产业服务区特征等多种因素确定其开发、建设和发展
是全新的课题，区域内产业的培育、发展不可能照搬首钢集团已
有产业培育、发展的经验，也不可能照搬其它开发区、示范区等
区域。
现阶段，新首钢高端产业综合服务区发展目标不明确，规划滞后。
在产业规划上，针对首钢整体产业布局的战略研究以及具体产业、
项目进退的跟踪分析等亟待加强。需从形成产业集群、打造并延
伸产业链条、推动二三级产业的配套体系建设出发，围绕如何实
现现有新产业间、现有产业与未来新产业间、新产业与钢铁主业
间的协同发展，形成综合支撑能力，做好统筹规划和设计，着力
构建全首钢一盘棋有机联系的产业版图，确保高质量完成存量与
增量任务，并不断形成产业转型发展中新的经济增长点。
四是政策对接问题。
新首钢高端产业服务区在政策对接上，拉动力大、可操作性强、
具有突破性和独有性的重大专项支持政策尚不具备。需积极推动
市、区相关政府部门出台支持首钢转型发展的专项政策，建立健
全政策应用体系，并不断争取后续新政策。研究完善“首钢产业
转型发展实施方案”，研究争取土地、规划、财税、项目审批、
基础设施建设等政策与资金支持。
五是招商引资问题。
目前招商引资仍处于起步阶段，一些重要工作未能展开，招商引
资人员精力过多用在汇报、内部沟通上，对形成招商引资的活跃
态势不利。在产业的培育上，相关的招商合作项目亟待做实、落
地，以尽快形成辐射带动及产业乘数效应。同时，目前处于培育
期的部分产业、项目，未来发展还存在不确定性。
六是服务运营管理问题。
在实施区域土地开发、招商引资组织管理工作的同时，对筹建服
务运营管理体系重视不够。通过对国内外产业园区打造服务运营
体系的系统研究和到国内知名园区的实地考察，可以看到：先进
园区在专门管理机构统筹组织下，都形成了较为完备的区域服务
设施和服务产业集群，对园区开发建设、招商引资起到不可或缺
的重要作用。可以说：土地开发、招商引商、服务运营管理体系
是一个园区开发建设初期必须进行的三足鼎立、支撑性工作，新
首钢高端产业综合服务区这方面工作明显滞后。
七是资金问题。目前新首钢高端产业综合服务区处于起步阶段，
资金缺口非常大。形成相应经济总量及市场规模还任重道远。需
进一步树立新思维、构建新载体，并不断加强开放合作，尽快研
究、解决园区建设所需的庞大资金支持、经济支撑问题。
八是在人才保障问题。人才队伍建设不适应新首钢高端产业综合
服务区等区域开发建设和发展的需。各类高素质、专业化、经验
丰富，同时能快速适应首钢转型发展形势任务需要、善于学习且
能够学以致用的人才仍有较大缺口，人才队伍建设、人才储备工
作需持续加强。
（三）新首钢高端产业综合服务区开发管理创新
(有关首钢高端产业管理创新主要从上面 7个问题围绕展开)
