房地产税改革化解土地财政困境
一、土地财政的概念
土地财政是指地方政府利用土地的所有权和管理权进行的财政收支活动和利益分配关系。例如地方政府
通过招标、拍卖、挂牌等方式转让经营性土地使用权来获取市政建设资金，或作为抵押品获得银行贷
款，用于弥补财政收入不足。土地财政的构成包括：土地非税收入（土地租金、土地出让金和其他收
入）、土地相关税收（直接税税收和间接税税收）以及土地抵押融资。
二、土地财政形成原因
（一）分税制改革不完善造成地方政府财权事权不匹配 1994年中国进行了以分税制为特征的财税体制
改革。分税制改革的核心内容是引入了以增值税为主要税种的现代税制，为适应市场经济和开放经济的
需要对税种进行了精简和调整，并且对政府间财政关系作了新规范。在分税制下，地方政府预算内的财
政收入主要依靠地方的税收收入和中央政府的财政转移支付。分税制提高了中央财政在收入分配中的比
重，降低了地方政府在财政收入中的比重，可地方财政支出责任并没有减少，中央政府新增加给地方政
府的转移支付不足以弥补地方政府因改革导致的财政收入减少部分，由此引发财权和事权的冲突。地方
税收满足不了地方政府财政需求，因此只能另辟蹊径，不得不把土地作为财政“开源”主要手段。
（二）现行土地制度致使地方政府垄断土地在当前的土地制度下，城市土地国有所有制和农村土地集体
所有制并存。我国中央政府不直接掌管土地，地方政府既负责管理土地，又负责土地的经营，即是“裁
判员”又是“运动员”，在资金匮乏的压力下，运用手中的垄断权力、寻求土地价值最大化。地方政府
不仅强压征地成本、侵犯农民的利益，而且抬高地价、致使房价上涨。地方政府垄断土地所有权使其利
益独享，没有任何竞争者，于是大量依靠与土地有关的财政活动吸纳资金。十八届三中全会六大改革内
容中，有一项就是土地制度改革，土地管理制度导致政府对土地市场的垄断，依赖于土地财政，因此土
地制度的改革迫在眉睫。
三、土地财政的困境
（一）不利于房地产业健康发展目前，房地产的产权是 70年，如果房产买受人支付房产费用，那么其
将拥有 70年的权益年限。“土地财政”即是政府依靠房产购买人支付的资金获取收入，而政府在这 70
年将不会重复获得土地收益。对于土地资源有限的城镇来说，这种收入来源是有限的、不可持续的，更
是不可取的，从长远来看，这种趋势也不利于房地产业的健康持续发展。
（二）房价虚增，损害老百姓的利益一方面，土地作为不可再生的稀缺资源，成为房地产开发商眼中的
“肥肉”，地方政府通过提高地价来增加其收入，直接导致房地产开发商征地成本的增加。另一方面，
房地产开发商通过购入土地，然后转手卖出，赚取高额的利润。这些使地价增加的行为成为房价虚增的
重要原因，不仅损害老百姓的利益，也是房地产“市场失灵”的重要因素。
（三）通过“土地财政”获取收入，掩盖地方政府的真实业绩目前，我国对地方政府的政绩考核，往往
只重视经济指标，忽略经济总量的组成结构。使得地方政府可以轻易的通过转让土地获取收入，不仅增
加财政收益，而且可以增加地方的 GDP总额。而土地是一种稀缺资源，这种收入的获取不具有可持续
性，短期来看，可以增加地方政府的业绩，但从长期来看，不靠实体经济，单靠卖地来发展经济、创造
GDP是不可持续的，是要在长远的未来付出代价的。
四、房地产税分析
从我国房地产税制运行来看，房地产行业涉及的税费，整体并不轻，但结构严重失衡，主要存在以下问
题:
（一）房地产税重复征收现象严重我国房地产税种较多，税种设置不尽合理，存在重复交叉征收的现
象。如，对纳税人的房产所占用的土地，既从量计征土地使用税，又从房价上征收房产税。再如，房地
产产权转让收入须按全额或差额征收营业税，而同时又要按增值部分征收土地增值税，对于增值的那部
分金额明显地存在重复征税的现象。这些重复征收的税种不仅增加税务机关的工作量，而且损害纳税人
的利益。（二）征税范围不合理，计税依据过时，达不到应有的税收功能如城镇土地使用税是国家对在
城市、县城、建制镇和工矿区内使用土地的单位和个人，以其实际占用的土地面积为计税依据征收的一
种税。其功能是通过土地有偿使用的方式，达到限制土地浪费的目的。但税收优惠范围较宽，征收范围
窄，达不到限制土地浪费的目的。房产税的计税依据是从价计征和从租计征二种形式，并没有考虑随着
环境的变化房产的市场价值会有所变动。
（三）房地产税负结构不合理我国房地产保有环节的税负偏轻，而开发流转环节税负过重，致使房地产
存量过多。由于我国房地产税收主要集中在开发流转环节，持有房地产几乎不存在税收负担，其结果
是，一人拥有几套乃至几十套普通住房，将不在征收范围之内，可以豁免，不能打击房地产市场的投机
活动。
（四）房地产税种设置简单，征税条款不详细，漏洞较多例如 1987年通过《耕地占用税暂行条例》，
该税是国家对占用耕地建房或从事其他非农业建设的单位和个人依其占用耕地面积征收的一种税，此税
的功能是为了保护耕地。但在实践中比较普遍的做法是将被使用土地不作为耕地上报从而就无需交纳耕
地占用税。耕地占用税名不副实，难以保护有限的耕地资源。由此可见，中国房地产税制改革已进入基
础性制度建设阶段，必须按照现代市场经济发展的要求，构建房地产税制。
五、房地产税改革思考
十八届三中全会有一项重要部署就是深化财税体制改革，“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税
负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完
善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。”新一轮财税改革的目标之一，无疑是解除地方政府
“依赖土地财政”的顽疾。当务之急就是调整中央和地方在财权和事权上的分配。在上收部分事权的同
时，中央应适度下放部分财权，以稳定地方财源。房地产税收体系的改革作为完善分税制财政体制的重
要组成部分，对于化解土地财政也要十分重要的作用。
（一）重新考虑税种的征收范围，避免税源的遗漏从理论上说，对于在某个地区拥有房地产的居民而
言，房地产具有固定地点，不能随意移动，地域性强，而且与每个居民息息相关，同时房地产的增值以
及利用房地产所获得收益的高低与当地城市基础设施和地方政府所提供服务质量的优劣密切相关，不论
是企业财产还是居民个人的住宅都要享受到来自各级政府所提供的公共服务，因此房地产税征税范围也
应当覆盖全部城乡范围，不分内资外资，不分城市农村，不分房产地产，应当一律纳入征税范围。
（二）加大房地产保有环节税收，增加房地产保有成本征收新购房产税，加重房地产保有成本，这对房
地产投资和投机行为产生限制。这种调控方式，对于多套房产拥有者来说，今后可以自由的选择出租或
者出售，减少房产闲置率，提高住房的利用率，并使房价趋于合理的水平。
（三）设计合理的计税依据，符合经济的发展例如将房产税按房屋原值一次减除 10%-30%后的余值计征
的办法为按房屋的评估价值计征，改目前从价计征和从租计征的办法统一为从价计征。
（四）房地产税的改革还应与土地制度的改革相结合分税制的改革不完善是导致土地财政的重要原因，
但是我国的土地制度也是产生土地财政的罪魁祸首。我国土地归国家所有，地方政府的土地垄断使得私
人不能进行土地交易，只有解决土地制度问题才能更好的完善房地产税的改革。
（五）完善房地产税收相关法规政策整理已有的房地产相关税收法规政策，对不适用的和过时的政策进
行必要的修改，确保房地产税税收征管的严肃性。依据房地产税制改革的基本方向和目标，进一步制定
和完善配套的实施细则，使理论与实践能更好的结合。税务部门更应正视自身的职责配合税收的征管任
务，使税收法规有效执行。
六、房地产税改革对土地财政的影响
房地产税并非新税种，中国自建国以来，即改革开放前便有。房地产税是中国最重要的税制体系之一，
为中国经济发展作出过贡献，由于时代的变化和历史的变迁，它逐渐呈现出诸多问题。通过以上对房地
产税制改革的几点思考希望对化解土地财政的困境有积极影响。一方面，减轻房地产开发流转环节税
收，在保有环节加重税赋，大量的房子将上市交易，能够盘活存量，买卖双方信息量加大，通过双方的
博弈，将会达成理想的价格，那么市场上也会出现一个新的合理的价格均衡水平，整体房价将会下降，
从而既保障了老百姓的利益，又增加了政府的税收收入。另一方面，由于房价的下降，人们的购房支出
相应减少，从而增加了其他方面的消费，这无疑也带动了其他产业的发展，同时使地方政府的财政收入
增加，提高地方政府的业绩。这是一个好的开端，不仅使政府卖地收入减少，保护了土地这种稀缺资
源，也使政府更加注重实体经济的发展，保障民生。最后，对于房地产税的相关税种、计税依据、计征
范围、计税环节等的重新设计，并辅以税收相关法律法规的制度保障，有可能会使地方政府获得一种有
保障的地方税税种，地方政府有了独立自主的税收来源，会逐渐减少对土地财政的依赖，从而化解土地
财政困境。
七、结语
税收是重建社会和谐和国家公平的利器，税收是缓解贫富差距的利器，顺应十八届三中全会的重要布
局，完善财税体制改革，房地产税改革是其中重要的一项部署，为地方政府建立稳定的税源体系，有利
于地方政府摆脱对土地财政的过度依赖，真正消除高房价的根源。
作者：屈恒 单位：江苏师范大学法律与公共事务学部
