新一轮交通白皮书发展战略研究

1 《新一轮交通白皮书发展战略研究》(最终成果) 《新一轮交通白皮书发展战略研究》课题组 2012-12-31 2 交通发展战略的研究定位 02版白皮书后评估深化和延续交通发展战略研究支撑 20个子项专题互动总体构想和基本素材5个配套调查新一轮白皮书文本 3 编制依据及参考资料 1.中国共产党第十八次全国代表大会报告年中央经济工作会议公报 3.《十二五综合交通运输体系规划》（国发〔2012〕18 号） 4.《全国主体功能区规划》（国发〔2010〕46号) 5.《长江三角洲地区区域规划》（发改地区 [2010]1243号） 6.《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》（国发[2009]19号） 7.《全国城镇体系规划2005-2020》（国家住建部 2006年） 8. 交通运输部关于贯彻落实《国务院关于实施城市公共交通优先发展战略的指导意见》的通知 9. 中国共产党上海市第十次代表大会上的报告 10.《上海市城市总体规划（1999－2020）》上海市人民政府，1999年； 11.《上海市土地利用总体规划（2006-2020》上海市人民政府，2006年； 12.《上海市国民经济和社会发展五年规划纲要》上海市人民政府 13.《上海市城市交通白皮书（2002）》上海市人民政府，2002 14.《上海市主体功能区规划》沪府函2012-87号 15.《上海市城市交通白皮书（2002）后评估》 16. 上海市综合交通模型 17.《上海城市空间发展战略(2020)》（参考资料） 18.《上海市城市总体规划(1999-2020)》实施评估报告（参考资料） 19.《上海市综合交通体系规划（2010-2020）》（参考资料） 20. 20个白皮书子课题初期研究成果（参考资料） 4 研究历程 8月22日白皮书编制领导小组召开第二次会议，杨雄市长进一步明确下轮白皮书战略的工作要求，要求进一步突出对交通发展规律的认识，重视交通与城市规划、社会经济的匹配发展，高度关注公共交通发展、道路拥堵、停车矛盾、交通安全等突出的民生问题。此后战略研究共经历4个阶段： 框架论证阶段（8-9月）。江绵康巡视员主持召开白皮书专家组第一次会议（9月22日），明确了战略的编制框架。 内容深化阶段（10-11月）。加强白皮书战略课题与25个分项课题的互动交流，充分吸纳课题研究成果。期间，黄融主任、秦云副主任、江绵康巡视员、驻办专家组多次听取汇报，指导战略研究。发改委、公安局、规土局、交港局等成员单位领导也高度重视和关切战略研究的推进工作。11月下旬形成白皮书战略阶段成果。 部门意见征求阶段（11月底-12月中旬）。黄融主任、秦云副主任、江绵康巡视员带队，先后与公安局、发改委、交港局、规土局、铁路局、华东民航局、机场集团、邮政局、海事局等交通主管部门开展调研，征求意见。为战略报告的完善和优化提供了扎实的基础。 战略成果成稿阶段（12月下旬至今）。在充分吸纳部门意见的基础上，对战略成果进行修改，形成战略成果专家评审稿。 5 研究成果的主要变化 完善研究框架，进一步梳理提炼交通发展背景和存在问题。鉴于对2020年交通战略边界条件尚未达成充分的认识和统一，将原“形势和阶段判断”调整为“交通发展背景分析”，进一步增加对十八大、中央经济工作会议、国家部委文件等重要政策的学习和认识，以此明确上海的发展要求。结合发展差距对发展问题进行了进一步梳理。 优化提升战略体系构架。体现新老白皮书的历史传承、发展阶段差别，突出了“发展、提升”的主线要求。进一步统一了“公共交通优先”和“小客车调控管理”的共识，将原先4大战略调整为5大战略，并对具体目标进行了拓展完善。 综合多方意见，不断推敲完善政策导向。充分吸纳部门调研意见、课题研究和交通调查成果，不断完善政策导向。 就战略实现途径进行量化评价分析。开展战略方案设计及测试工作，就战略实现的途径进行量化比选，并形成推荐方案。 6 交通战略研究框架交通发展背景分析交通发展突出矛盾主线交通发展战略框架目标核心战略战略方案评价具体政策要点分析 7 一、交通发展背景分析十八大提出2020年全面建成小康社会的目标和五位一体的建设总布局。习近平总书记在参加上海代表团讨论时希望上海加快推进“四个率先”，加快建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市。 跳出上海看上海—把握全球化和新一轮城镇化发展战略机遇 跳出交通看交通—支撑经济、产业、人口、空间结构转型发展 加强“民生保障”—更加关切日益提升的市民交通出行要求 重视“生态文明”—加快构建绿色低碳交通运输体系（一）跳出上海看上海8 ——把握全球化和新一轮城镇化战略机遇 加快建设四个中心。面对全球化新格局和对外开放新形势，在应对国际金融危机的关键时期，要求上海全面加快“四个中心”建设，朝着建设国际化大都市的目标迈进。 积极稳妥推进城镇化建设。地处沿海和沿江两条国家城镇发展走廊交汇点，要更好的发挥服务全国功能。作为长三角核心城市，要带动长三角世界级城市群的建设发展。长三角（二）跳出交通看交通 9 ——支撑经济、产业、人口、空间形态的转型发展人口发展趋势 支撑经济发展，人口持续增长带来的交通刚性需求快速增长要求。2020年GDP在2010年基础上翻一番，全面建成小康社会。2020年人口总量达到2650万（上海市主体功能区规划）-2800万（白皮书子课题），郊区将成为未来人口主要增长点，交通出行总量较2010年增长40%，交通运输压力持续加大。交通出行目的发展沿革 支撑产业结构优化调整，服务经济快速发展带来的交通运输速度、质量和服务提高的要求。人员出行目的更加多元化，出行行为更加复杂化。更加注重出行的便捷、安全、可靠、舒适等目标  支撑城乡统筹发展，引导城市用地空间形态发展趋势城市空间向“多层多核”形态转变。构筑“多中心、多层次”的大都市区空间战略布局，支撑人员出行距离加长、空间分布变化、对机动化依赖增加的要求。（三）加强“民生保障” 10 ——更加关切日益提升的市民交通出行要求 从出行者的角度：运输需求结构和服务要求升级 •人民收入水平提升，物质文化生活不断丰富，居民对交通服务提出更高的要求 •道路交通拥堵、停车矛盾、交通安全、轨道交通高峰拥堵、地面公交可靠性不高、交通违章等交通出行问题将进一步突出。 从政府的角度：加强民生保障，更加注重“以人为本” •打造安全交通，提高交通安全应急保障能力。交通安全形势依然严峻，特别是当交通负荷继续增加后，给交通系统增添了不稳定性，交通应急保障能力亟需提高 •凸显公平交通，兼顾全民出行需求。道路交通资源的分配体现公平性，有限的道路资源应向公共交通倾斜。 •建设法治交通，健全公众参与机制。交通违章和不文明现象仍旧突出，交通参与者遵章守法意识有待提高。公众参与机制尚需健全。完善交通法制。（四）重视“生态文明” 11 ——加快构建绿色低碳交通运输体系上位政策要求 党的十八大要求加强生态文明建设。把生态文明建设放在突出地位，要求促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度，节约利用资源、推动资源利用方式的根本变化。 公共交通优先、绿色出行已经上升为国家战略。交通部提出公共交通都市发展要求，城乡建设部要求进一步加强步行和自行车交通系统建设，支撑生态文明建设要求。 上海第十次党代会建设安全、便捷、宜居的城市。明确提出应加快推动经济转型，全面提升城市管理水平，大力提高生态文明水平，建设资源节约型和环境友好型城市。上海的选择 走集约化发展之路：加强交通与城市空间的整合，从源头上集约用地和交通 走绿色生态发展之路：持续提高交通节能减排水平，鼓励慢行交通发展 12 二、交通发展的五大主要矛盾 对外交通辐射能力和服务水平仍显不足 交通与人口、产业、用地、经济亟需进一步统筹 公共交通吸引力不足 道路交通供求矛盾日益突出 综合交通管理亟需进一步提高 13 （一）对外交通辐射能力和服务水平仍显不足 航运中心面临转型发展，集疏运体系有待健全。航运企业处于国际航运价值链低端。港口集疏运体系不健全，公路过载、铁路缺失、水运特别是内河利用不够。 空域资源紧张，浦东机场对长三角区域性服务欠缺，枢纽地位尚需提高。空域资源与地面保障资源不能同步增长，高峰时刻容量不能满足航空公司建设枢纽航班波的要求。浦东机场远离长三角，与虹桥枢纽缺乏便捷联系。货运集疏运通道组织管理有待完善。 铁路枢纽布局需要优化，外通道扇面尚未完全打开。铁路方面仅有沪宁、沪杭两个方向铁路运输通道，对沿海、中部方向的辐射不足。铁路枢纽布局“西重东轻”，浦东缺乏铁路服务。嘉定、松江作为长三角节点城市，现有高铁站远离城区，且班次很少，难以支撑节点城市发展。 公路对外通道负荷较大，客货运枢纽布局不合理。车流过于集中于高速，高速入城段常出现拥堵。中心城内部客运枢纽站点分布过密。货运场站与对外交通枢纽衔接不畅，功能基本以集装箱堆存中转为主，且多为自建自用。（二）交通与人口、产业、用地、经济14 亟需进一步统筹 中心城建筑量仍在增加，导致交通供需矛盾日益加剧。2012年中心城建筑开发量亿平方米，2020年中心城建筑开发量将达亿平方米，中心城人口和岗位量进一步增加，对已处于高强度负荷运行状态道路交通和轨道交通设施，产生更大压力。 郊区城镇体系尚未完善，对中心城人口分流作用有限。新城的产业结构以二产为主，50%建设用地中为工业仓储用地，高端服务业发展滞后。2010年新城人口达229万人，其中外来人口占45%，大部分人学历较低，多从事劳动密集型产业。世博后中心城重点地区开发建设指标现状新城从业人员结构居住公建新增建建筑量筑量建筑量人口岗位面积（万平米）（万平合计 7% 米）（万平米）（万人）（万人） (公顷) 32% 世博红线地区 15 437 452 9 528 一产前滩地区 103 247 350 3 9 283 二产徐汇滨江地区三产（B、00 458 858 11 11 741 C、D单元）4 60% 合计 518 1142 1660 29 1552 数据来源：黄浦江南延伸前滩地区（Z000801单元）控制性详细规划；世博红线地区数据来源：世博地区结构规划；徐汇滨江B、C、D单元规划土地使用构成表（含建筑面积） 15 中心城周边地区蔓延发展，进一步加剧中心城交通集聚中心城周边地区（外环以外附近一圈）用地面积约1051平方公里，人口485万人。是过去10年人口岗位增幅最快的区域。建设用地以居住为主，且分布有大量的104个产业区块，形成了大量的二产工业岗位需求。吸引大量市区及外来人口迁入，外来人口占比达40-50%。中心城周边地区与中心城联系紧密，潮汐交通压力日益加大。中心城周边地区内部出行占6成，对外出行占4成。其中往返中心城方向约占对外出行70%，交通方式结构以个体交通为主，小客车37%，助动车（含摩托）24% 。中心城周#黄浦江以#黄浦江东边地区西地区地区面积（51 km2）10 507 544 人口（万人）485 311 171 建筑面积（万24863 m2） 15208 9655 其中：住宅类比重58% 56% 62% 建设用地比例67% 73% 40% 建筑密度(万24 m2/km2) 30 18 数据来源：第六次人口普查数据、2010年遥感用浦江镇地数据、测绘院测绘建筑量数据。（三）公共交通吸引力不足16 公共交通出行比例提升艰难。公共交通出行比重（扣除步行）全市34%，中心城47%，提升速度明显滞后于小客车和电动自行车，与十二五“50-50（中心城公共交通比重（扣除步行）达50%，中心城轨道交通客运量占公共交通客运量比重达50%）”的公共交通发展目标仍有差距。 公共交通占机动化出行的比重呈现下降态势。中心城年均下降1个百分点，2011年61%，与交通部《贯彻公共交通优先国8条》意见中确定的2020年公共交通机动化出行比重70%的要求相差较远。公共交通分担小客车和电动自行车比重增幅缓慢分担比重快速增加公共交通方式结构比重公共交通/机动化出行比重 70% % % % 65%% % 60%55%50%45%40%.90% 35%%% % % 34 30%20072008200920102011全市交通方式结构变化情况中心城公共交通方式结构变化情况 17 公共交通体系功能不完善。市域快速轨道系统不健全；中运量骨干网络尚未建立；最后1公里接驳体系有待完善。 公共交通服务及运营效率有待提升。地铁客流高峰/平峰，中心城/郊区差异大；总体客运强度万乘次/km，低于国内同类城市及国际城市水平。地面公交信息化推进较慢,缺乏路权保障，可靠性、准点率差，吸引力不高，单车客运强度低于同类城市。  缺乏可持续财政扶持机制。政府财政补贴压力日益增大。2009-2011年市区两级财政仅在地面地面公交的补贴总额已达124亿元。轨道交通客运强度较低地面公交单车客运强度低于同类城市万乘次/km 地面公车辆交线路规模客运量单车强度北京 745 万 1300万 590人/车广州 565 1万 685万 685人/车上海 1165 万 769万 450人/车上海北京广州香港东京（四）道路供求矛盾日益严峻18 1、道路交通服务水平持续下降，停车矛盾严峻 中心城道路服务水平持续下降。一是城市快速路拥堵路段和拥堵时段均在增加，早高峰车速低于20公里/小时的拥堵路段里程占路网总长%，高峰时段持续延长。二是地面道路交通拥堵加剧，高峰时段浦西地区“三横三纵”平均行程车速14-15公里/小时；浦东地区17-18公里/小时。中心城66%主要交叉口处于拥挤状态。 停车矛盾日益严峻。中心城建筑密度高，且存在大量的老旧小区，停车配建历史问题突出，无法满足日益增长的车辆停放需求。 交通拥堵、停车矛盾已经蔓延至部分新城。新城新市镇综合交通体系尚未健全，部分新城已经出现道路拥堵、停车困难的现象。中心城快速路早高峰车速示意图中心区主干道车速示意图松江新城现状高峰期路网服务水平 19 2、电（助）动车无序发展对道路交通秩序产生不利影响。 2011年全市电（助）动车实际拥有量为400-500万辆（课题结论），其中大部分为电动自行车，外牌和无牌现象突出。 电动自行车超速超重现象严重，骑行随意性强，严重干扰道路交通秩序和安全。上海市近五年来共发生4152起涉及电动自行车的交通事故，其中电动自行车与机动车的事故为3141起，占总数的%。 老年代步车和残疾人车辆等新型电动车还在不断出现。上海市开展多次对助动车和电动自行车的整治行动 20 3、路网、停车、环境容量约束下，中心城可容纳200-250万辆小客车使用，既有额度拍卖政策效应可能在3-4年内失效 中心城当前快速路系统高峰供需比为，拥堵段长度约为%。若以快速路系统高峰拥堵段长度15%为极限，综合考虑路网、停车、环境容量，及不同的小汽车使用强度，则中心城还可容纳40-100万辆的小客车使用增长空间，即中心城可容纳200-250万辆小客车使用。 既有政策体系下，在中心城使用的小客车年增长约12万辆，即中心城路网容量可维持3-4年，至十二五末即呈现交通恶化。 “十二五”交通规划和综合交通体系规划确定的路网容量变化情况中心城路网 2010 2015 2020 里程（km） 3249 3400 3800 路网密度（km/km2）路网容量（亿车公里/日）其中：快速路路网容量8 /日 (亿车公里) 中心城200万辆使用量时流量分配情况（15%快速路段拥堵） 21 （五）综合交通管理亟需进一步提高 与生态文明、安全发展、智慧城市等更高发展要求仍有一定差距。 •机动车尾气排放已经成为城市空气污染排放的主体，交通耗能刚性增加。 •交通系统日益复杂化、高负荷运行，安全风险增大。 •交通信息化发展和应用与城市管理和市民需求仍有差距。 精细化交通组织管理尚需深化完善。 •在道路信号配时，路口资源优化，交通流组织等方面有待完善。 •以公共交通优先分配道路资源的理念尚未完全形成共识。 在资金投入、法制文明、体制机制等综合保障政策有待进一步完善。 •新一轮城镇化建设仍需大量设施投入，现有设施的维护成本也日益增加。 •交通法规尚不能充分满足交通发展需求，且存在执法困难、不规范等问题。市民交通行为也有待规范。 •交通综合管理机制对规划、用地、产业等要素的统筹协调仍面临较大难度，两级政府事权分配管理机制有待进一步完善。 22 小结 面对人口持续增长，机动化进程显著加速，城市化由市域向长三角城市群纵深拓展、以及资源能耗约束条件日益加剧的发展态势，未来交通总体形势依然十分严峻，交通供给不能满足交通需求快速增长的矛盾仍然将长期存在。 交通问题已经上升为影响城市发展的全局问题，应进一步坚持交通与城市空间统筹协调，坚定不移的贯彻公共交通优先发展政策，并以生态文明，智慧城市建设为契机，转变交通发展模式，实现交通的转型发展。 23 三、上海交通发展战略框架  经验借鉴  发展主线  战略目标  核心战略 24 国际大都市交通战略发展沿革城市发展特征交通特征交通战略导向 1.大都市发社会经济快速发展阶交通需求快速增长，主体展阶段：20世段，人口过度膨胀，集聚在中心城区 以缓解道路交通拥堵为重点。纪部分工业产业向外转末初-60年代小客车开始逐步进入家庭，蔓延(城和市小集中移。绿带和卫星城，重视道路网络和城市轨道网络等客车无法抑制都市区无序在二战后进入爆发式发展骨干交通设施的拓展和延伸。并快速普及开始重视车辆拥有管理。 ) 蔓延，形成以内城为阶段，60年代已经达到100核心都市区空间模式。辆/千人,引发交通大拥堵。 交通需求依然呈现快速增用不同的公共交通支撑城市发展 2.都市圈发长态势，通勤圈范围扩大加强区域交通设施建设支撑城市展展阶到50～70公里纪阶段：20世社会经济快速发空间结构调整（巴黎的RER、日60-90年代段，城市形态由单中本的新干线） (心向多中心发展，人伴随着城市郊区化进程，口、岗位在更大范围新城人口大增，促使汽车展空间分散拓加强多模式交通体系建设，小客到的疏车使用管理得到重视（巴黎的有通体和系多构模筑式交) 内有序发展。在更大的范围内得散和增长。小客车保有量轨电车、公交专用道、日本铁路达到300-400辆/千人的高和轨道网络整合、信息化路车系峰水平。统） 对区域交通设施提出更高要求，3.全球城市社会经济稳定发展阶交通需求总体平缓增长，重视现有交通基础设施的扩容和发段，城市形态进入全世展纪阶段：20城际、洲际交往进一步频维护。 90年代至球城市的网络化发展今阶段，人口岗位缓慢繁。 城市交通战略侧重维护和提高公和稳(功步发能展提升) 增长。积极培育新的共交通服务水平，加强交通需求小客车保有率总体稳定，增长极。部分都市出现下降。管理，慢行交通出现了回归的迹象；环境、能耗、公平等社会要素纳入战略目标体系。 25 国际大都市交通战略发展导向 以人为本、绿色低碳是为发展方向。更加关注低碳、安全、宜居、高效、公平、舒适等可持续发展。 强调交通与城市的协调发展。进一步加强交通与用地、产业整合。加强现有设施进行扩容和维护，保障国际大都市竞争力。 更加注重综合交通体系构建。注重城市机动化服务的整体组织和品质，倡导慢行交通回归。《伦敦市长交通战略2030》《纽约城市规划2030》《大巴黎地区交通出行规划《日本低碳城市建设指导方针 2005》（2011-2050年）》 26 （2）发展主线：建设更高标准的国际大都市一体化交通体系 02版白皮书新一轮白皮书定位：一体化交通体系构筑阶段定位：一体化交通体系发展和提升阶段构筑国际大都市一体化交通，以优质、进一步完善一体化交通体系，充分发挥体系高效、整合的巨型交通体系，适应不功能，支撑上海“四个中心”、国家、区域断增长的交通需求，全面提升城市综及市域城镇体系战略发展要求，不断提升交合竞争力。通品质，实现城市与交通可持续发展。时间重要文件描述上海市国民经济“十二五”是上海加快推进“四个率先”、加快建设“四个中2009 和社会发展十二心”和社会主义现代化国际大都市的关键时期,仍处于可以大有五规划作为的重要战略机遇期,面临重大机遇和严峻挑战。上海第十次党代坚定不移地走创新驱动、转型发展之路，在加快推进“四个率会先”、加快建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的伟大征程中阔步前进。党的十八大习近平总书记参加上海代表团讨论时希望上海加快推进“四个率先”、加快建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市。 27 （3）战略目标交通运输部十二五规划便捷、安全、经济、高效的综合运输体系。上海第十次党代会安全、便捷、宜居 功能完善（交通各系统的发展规模）上海综合交安全可靠（万车死亡率，公交事故率、公交运行准点率及平均候车时间）通体系规划运输集约（对外交通方式结构，多式联运比重，公交方式结构） 高效有序（城际交通时空可达性、城市交通出行时间，干道车速） 绿色公平（能耗年均降幅、环境质量）北京交通发公平（市区和近郊区交通出行的可选择交通方式数量、无障碍设施比例、展纲要相对落后地区能够1小时到达城市主要功能区的人口比例）（效率（市区通勤时间、交通指数） 2012-绿色（中心城短距离出行中自行车比重、交通领域CO2、排放） 2030） 安全（万车死亡率、基础设施完好率）深圳白皮书开放（对外交通客货吞吐量、时空通达目标）、畅达（车速）、可靠（公（交准点率）、公平（公交方式结构）、安全（交通事故死亡率）和低碳2011版）（污染物排放） 28 新一轮白皮书战略目标特征内涵强调交通系统具有良好的安全性、可靠性和应急反应能力；安全有序能够为交通出行者创造更加有序的出行环境，以有序的交通环境提升交通安全性。高效智能强调交通系统的运输效率得到提升；交通系统具有较高的智能化、信息化水平。低碳集约强调交通节能减排水平不断提高；优先发展集约化交通方式，以集约化交通。畅达便捷强调人和物在交通网络中快速、方便的移动。公平法治强调公平合理使用交通资源；规范交通参与者交通行为，以法治交通建设保障公平性。上一轮成果中目标提法为：高效、低碳、安全、便捷、舒适 29 （4）坚持“两个强化，三个更加注重” 实现“五个转变”的核心战略 强化交通与城市空间统筹协调。交通由单纯的城市功能配套，到进一步强调与城市空间统筹发展的转变。 强化公共交通优先发展。由重点推进轨道交通网络建设，到重视公共交通体系的完善，进一步提升地面公交服务水平的转变。 更加注重小客车双控管理。由重视小客车的拥有控制管理，到强调通过使用管理降低总体出行强度的转变。 更加注重精细化管理。由以设施建设为主要抓手，到更加注重精细化管理、建管并举提升交通效率的转变。 更加注重绿色（生态）交通建设。由缓解交通供需矛盾，到进一步注重节能减排，走低碳安全的绿色（生态）交通之路的转变。强化交通与城市空间统筹协调30 内涵：实现交通发展与国际、城际、市域等不同空间的统筹协调，进一步完善和提升上海国际大都市空间体系构架。 2002版白皮书回顾新一轮白皮书要求 城市总体规划与综合既有城市总体规划的修编工作正在准备开交通规划同步编制。背景 在规划层面已经充分展中。考虑了交通与城市的城市发展面临新一轮城镇化和城乡统筹发统筹发展。展的要求。 优化集疏运体系支撑国际航运中心地位提升 战略层面未明确提出以铁路建设为重点带动长三角世界级城市群发展政策 在具体政策和行动中发挥公共交通主导作用促进市域城镇体系统筹发展。要点体现新城促进产城融合，并完善综合交通体系。中心城应严格执行“双增双减”的方针。中心城周边地区亟待空间转型，与城市总体空间布局协调发展。强化公共交通优先发展31 内涵：从上海城市可持续发展的要求出发，按照交通设施资源分配和使用的公平、效率原则，在规划、投资、建设、运营和服务等各个环节，为公共交通的发展提供优先条件。 02版白皮书回顾新一轮白皮书要求轨道交通网络基本建成，公共交通客运背景公交为单一地面公交体系，可效率有待提高，轨道交通高峰拥挤突出，靠性差，运力小，吸引力下降。地面公交吸引力持续下降，公共交通分担率提升困难 明确提出“公共交通优先发完善公共交通体系，提供多层次公政策展”战略共交通服务要点重点推进轨道基本网络、枢纽建设，并加强地面公交线提高既有公共交通系统的运行效率网的调整。形成可持续公共交通发展扶持政策。更加注重小客车双控管理32 内涵：在坚持小客车拥有控制的同时，更加注重通过停车、通行成本管理、道路功能调整、出行方式引导等手段降低小客车的使用强度，引导小客车在有限目的，有限时空的合理使用，保障一定的道路交通的可持续发展。 02版白皮书回顾新一轮白皮书要求道路等级不完善，路网容量在路网容量扩容空间不大，环境约束日益增加，小客车快速进入家庭的大背景不足，小客车开始进入家庭，交通秩序混乱，交通拥堵现背景下，路车矛盾持续恶化，仅有额象突出。度控制政策，道路交通组织将难以为继。 明确提出“道路车辆协调完善既有车辆拥有管理政策，进一步优化沪牌、郊区号牌、外地政策发展”战略号牌的拥有管理政策。要点在加快路网建设的同时，对小客车通行权实施额度适度供应车位，加强停车需求管拍卖政策。理对道路交通的调控作用 加强道路通行权及使用成本管理更加注重精细化交通管理33 内涵：综合应用经济、信息技术、行政管理等手段，实现综合交通体系的功能提升，效率提高，以充分挖掘存量设施的交通容量，实现城市交通的聪明发展。 02版白皮书回顾新一轮白皮书要求交通基础设施尚不健全，枢纽型、网络化、功能性交通基础设施已经背景更加强调通过交通硬件基本建成，交通设施进一步扩容的余地不大，设施的建设，提高交通必须进一步挖掘管理效能，满足交通需求的服务水平。持续刚性增长。政策未上升到战略层面加强科学的道路交通组织管理，进一步挖掘路网容量。要点在具体的管理政策章节涉及合理利用时空资源，满足货运交通需求。 进一步提升智能交通管理和服务。更加注重绿色（生态）交通建设34 内涵：坚持以人为本、环境友好、资源节约的发展理念，营造安全宜居的城市交通出行环境，不断提高交通品质。 02版白皮书回顾新一轮白皮书要求生态文明建设已成为国家发展的顶层战略，小康社会对交通发展提出更高品质交通发展初步面临尾气污染、的要求，而上海的交通发展复杂性持续背景交通安全、资源紧张等压力，增加，交通需求刚性增长，对能耗、环但尚未上升为顶层要求。境、安全、资源均提出巨大挑战，亟待转变交通发展模式，更加注重内涵发展提升。政策战略层面未明确提出 提升慢行交通环境要点在环境管理、交通组织持续推进交通运输系统节能减排与安全等章节中涉及 提升交通体系安全度交通与城市空间统筹协调主要切入点鼓励公共交通优先小客车双控管理约束35基本原则五大战略的相互关系以“交通与城市空间统筹协调”和 “公共交通优先”为核心，实施“小客车双控管理”、“精细交通管理”、“绿色（生态）交通建设”战略，完善综合保障机提制，体现差别化的升理念，实现建设更效高率精细交通管理生态交通建设提升内涵标准的国际大都市一体化交通体系的目标。中期架构目前架构综合保障机制 36 四、具体政策要点分析  强化交通与城市空间统筹协调  强化公共交通优先发展  更加注重小客车双控管理  更加注重精细化交通管理  更加注重绿色（生态）交通建设  进一步加强综合保障 37 （一）强化交通与城市空间统筹协调政策要点： 优化集疏运体系支撑国际航运中心地位提升 以铁路建设为重点带动长三角世界级城市群发展 发挥公共交通主导作用促进市域城镇体系统筹发展 完善综合交通体系规划与城乡规划协调机制 38 1、优化集疏运体系支撑国际航运中心地位提升（1）建成国际航运枢纽港 构建结构合理的港口集疏运体系。推动铁路进港区、健全相关法规政策，提高海铁联运比例。加快内河高等级航道网建设，推进内河船舶标准化，提高小内河水水中转；发挥长江黄金水道的功能。 坚持“提质保量”确保航运中心地位和发展，加快提升航运软实力。发展高端航运服务业，进一步改善口岸服务环境，优化航运信息环境，多种措施保障水上运输及港口集疏运安全，实现航运中心转型发展。（2）建成国际航空枢纽港 提升浦东机场门户地位，加强浦东机场服务长三角的能力。建立浦东机场与虹桥枢纽的快速联系，继续推进机场地面设施扩容，满足客货吞吐量增长的需要；对航空公司开辟航线（特别是国际远程航线）提供政策支持。 增加空域满足客货运输需要。在保障国防安全的前提下，改革空域管理模式，合理划分军用、民用航空空域，侧重民用；在不影响两场正常运作的前提下，优先满足消防、应急救援等城市功能，开展通用机场研究。 加快航空物流业发展，促进航空货邮吞吐量增长。对航空公司开辟中远程货运航线和支线货运航线给予扶持。支持国内民营快递企业在上海发展航空货运。优化机场公路货运通道的组织和管理。 39 2、以铁路建设为重点带动长三角世界级城市群发展（1）促进铁路网络发展，加强城市和区域融合 优化上海铁路枢纽布局。浦东新区加快推进上海东站主枢纽建设，改变上海铁路枢纽“西重东轻”的现状。总体按照“客进货出”的原则优化调整铁路客货运枢纽布局，支持部分铁路货站转型升级，在高附加值产品运输方面为中心城服务。 增加铁路对外运输通道。打通沿海铁路通道和沪湖铁路通道，增强上海枢纽对外辐射面和能力。 发挥市郊铁路对城市轨道的功能性补充或网络性填补作用。发展市郊铁路，形成城际轨道、市郊铁路、城市轨道等构成的多层次轨道交通体系。 促进嘉定、松江等长三角节点城市融入长三角城市群。抓住城际铁路建设机遇，充分发挥铁路对于嘉定和松江节点城市地位提升的作用。（2）完善公路运输网络，优化客货运枢纽布局 加快推进干线公路网建设。加快推进高速公路以下层次的干线公路建设，建立层次清晰、布局合理的公路网络，满足客与货、区内和区外等公路运输需求。 对中心城长途客运站布局进行整合优化。对全市范围设置不合理、设施水平低、班线少、旅客发送量小、不符合规划的客运站点实施调整、整合、关闭。 优化货运枢纽布局。进一步推进综合货运枢纽的规划建设 40 3、发挥公共交通主导作用促进市域城镇体系统筹发展 强力提升新城功能--巩固第二产业，努力发展第三产业，完善城市功能，提高新城公共服务设施配置标准。依据新城总体规划编制新城综合交通规划，积极培育以中运量为骨干，以地面公交和慢行交通为基础的新城内部交通体系，并突出新城特色。加强嘉定、松江等长三角节点城市对外交通联系，重点强调与高铁站点的互动发展。 进一步疏解中心城人口和功能--严格执行“双增双减”政策，进一步疏解人口和城市功能，不断完善中心城公共交通和慢行交通的出行环境。 强化中心城周边地区空间转型--适度控制建筑开发规模，强化枢纽、走廊与城市空间布局协调。完善现有道路系统，加强地面公交的线网的优化以及轨道交通站换乘设施的完善。 41 公共交通个体机动慢行交通 依托上海城镇体系，统筹协调大型居住社区交通配套。 •新城内部社区依托新城资源优势，提高人口导入顾功能。村 48%21%31%•新城以外社区依托新市镇的特色产业，为大型居住社区发展搭建平台，提高后续发展潜力。周康38%23%39%•构筑公共交通、慢行为导向的大型居住社区合交通体系。浦江61%16%22% 泗泾76%14%9%江桥42%19%39%0%1031个基地，%20%30%40%50%60%70%80%90%100%规划人口万。郊区大型居住社区空间位置关系郊区大型居住社区出行特征调查 42  完善交通设施配套支撑城市重点地区开发，体现地区特色完善交通设施配套和交通容量评估分析，应对地块开发增量，缓解交通压力，提高交通服务水平。引导形成公共交通导向及慢行集散为主导的交通模式，体现滨水、综合枢纽、国际旅游等不同开发地区的交通特色。滨江地区：体现滨江亲水特色，构建沿江带慢行通道，结合景观提升慢行交通品质。构筑以中运量和水上巴士为核心的沿江公共交通通道，强化外部公共交通的可达性，严格控制小客车交通。虹桥商务区：强化地区与西部新城镇的交通联系，发挥对中心城小客车的截留换乘功能，建立多层次的公共交通体系，加强地区交通运行管理，优化枢纽本体交通与商务区交通分流系统。迪士尼地区：完善内外交通分流系统，完善地区轨道交通网络，建立低碳交通示范区，建设特色公共交通和慢行交通系统。 43 4、完善综合交通体系规划与城乡规划协调机制 在城乡规划各个阶段同步加强交通规划专项分析 在城市总体规划阶段，落实综合交通规划与城市总体规划同步编制； 在控制性详细规划阶段，加强交通专项规划分析； 在地块开发设计阶段，完善建设项目交通影响评价分析；深圳市：形成了《深圳市交通影响评价管理办法（送审稿）》，于土地利用交通 2012年8月份在深圳市人民政府法制办网站公开征求意见。从城市总体规划阶段综合交通规划制度上规范和落实控制性详细规划阶段交通影响评价合法地位与效力。在《深圳白皮书（公示稿）》中提出将交通影响评价作控制性详细规阶段交通专项规划为城市详细规划编制及城市建设项目审批的依据，促进土地开发项目与城市交通系统的地块开发设计阶段交通影响评价协调。 44 加强公共交通用地综合开发《交通运输部通知开展国家“公共交通都市”建设示范工程》（交运发[2011]635号文）：要求加大城市公共交通枢纽周边和大容量公共交通走廊沿线土地的综合开发利用，增强公共交通对城市发展的引领作用，促进城市公共交通与土地利用的协调发展。国务院公交优先国八条：要求加强公共交通用地综合开发。对新建公共交通设施用地的地上、地下空间，按照市场化原则设施土地综合开发，收益用于公共交通基础设施建设和弥补运营亏损通与城市用地开发相融合。在公共交通用地（如综合性枢纽、轨道车站等）因地制宜发展TOD开发模式。突破现有审批方式和审批权限，尝试围绕公共交通用地的土地划拨或附条件进行土地招拍挂，将用地性质调整为综合开发，提高容积率。 9号线佘山站周边D开发模式 500米的用地TO 45 （二）强化公共交通优先发展政策要点： 完善公共交通系统功能 提升运营效率和服务水平 推进一体化客运枢纽建设 完善公共交通票制票价 建立可持续财政扶持机制 46 1、完善公共交通系统功能 发展市域快速轨道，支撑城市空间拓展。充分利用现有及规划铁路富裕运能，发挥市郊铁路参与城市客运的作用，为新城、市域毗邻地区至市中心提供快速出行服务。完善轨道交通网络体系，研究市域快线可行性、必要性。 进一步优化中心城轨道网络。研究论证进一步加密中心城轨道线网及加强轨道环线功能的可能性。 加快发展多种形式的“最后一公里”体系。发展灵活便捷的小型公共交通接驳方式，灵活确定线路长度、线形、站距、车辆车型、运营时间和运营组织方式。充分利用慢行交通，特别是非机动车方式完成“最后一公里”接驳。 47 发展中运量交通系统，提供多层次公共交通服务定位：中运量交通是提升公共交通服务品质的重要公共交通方式，是对中心城轨道交通网的重要补充完善，是新城内部公共交通网的主骨架。将中运量交通纳入地面公交管理范畴，促进地面公交转型发展。制式：在条件成熟的地区，根据客流规模试点快速公交BRT或有轨电车等中运量交通，保留独立路权，以新城为重点推出示范线路。 48 2、提高运营效率和服务水平 缓解轨道交通高峰拥挤 •推进基本网络建设，增加轨道高峰运力、缩短高峰发车间隔。 •充分发挥地面公交、中运量系统对轨道交通的分流和补充作用。 •研究实施时段性的差异化票价，对特定平峰时段实施优惠票价，削峰均衡客流分布。 •针对郊区轨道交通线路客运强度不高的现状，继续优化大小交路设置或进行分段运营。 49 以路权保障为抓手，整合网络，提升地面公交吸引力一是转变理念，加快公交专用道建设与拓展在重要地面公交客运走廊，优先考虑设置公交专用道。因地制宜的采取路侧、路中等多种形式。加强管理，制定公交专用道设计技术标准，深入研究公交专用道交叉口、站点设计管理、交通信号优先、违章车辆惩罚等关键基础，切实保障公交专用道路权。二是优化调整地面公交线网 •形成骨干线、区域线、驳运线三级公共交通线网层次。 •完善轨道未覆盖地区加快地面公交骨干网络建设，以骨干线为抓手，梳理整合既有客流走廊其他线路，同步配套专用道建设。部分线路可升级为中运量形式。 •强化地面公交与轨道站点、枢纽、居住区的接驳服务，完善区域线和驳运线。三是完善地面公交线网优化调整机制 •优化地面公交线路调整优化标准，兼顾地面公交运行效率及乘客出行需求。 50 明确出租汽车定位，加快转型发展。出租汽车是城市客运系统的重要组成部分，是满足人们个性化出行需求的客运交通方式。中心城出租车规模控制在现有水平，郊区范围总量可适度增加。全面推行“电调+候客站”的运营模式，车辆行驶里程利用率提高到65%-70%。坚持公司化管理，探索企业和驾驶员风险共担的经营模式。取缔非法客运车辆，维护市场秩序。 拓展轮渡服务功能，分流陆上交通压力。轮渡在承担公益性渡江功能的同时，可加强沿江（河）交通、旅游交通等功能的发展。 51 3、推进一体化客运枢纽建设 推进新城大型综合对外枢纽建设，完善新城综合交通体系，促进长三角节点城市发展。 完善枢纽项目建设管理机制，加强轨道交通枢纽与地面公交、自行车、出租车、小客车等多种交通方式换乘用地的保障与同步落地。 52 4、完善公共交通票制票价 建立公共交通票价调整机制综合考虑乘客的承受能力，企业运营成本和政策财政支付能力，设定公共交通票价调价机制。 完善公共交通比价关系中远期维持地面公交和轨道交通比价关系，拉开出租车与其它两种交通方式的价格差距 丰富公共交通票制近期研究常乘客累计优惠、轨道交通特定时段优惠等优惠政策。推出公共交通一日通，并鼓励公共交通运营企业结合自身需求试点三日票、往返票等多样化票制。中远期在财力允许的情况下，可鼓励公共交通运营企业发展更丰富的体现便捷性和优惠性的多样化票制。 53 5、建立可持续财政扶持机制 将公共交通发展资金纳入公共财政体系。逐步提高城市公共交通投入资金占地方财政收入的比例，重点加大快速公共交通系统、客运枢纽场站、清洁能源与新能源公共交通车辆购置更新、公共交通智能化，以及轨道交通运营安全保障等方面的投资力度。 完善政府购买服务制度。推进落实公共交通企业成本规制，完善成本约束标准，建立健全成本规制的监管体系，探索可调节的公共交通成本补偿机制。 54 （三）更加注重对小客车使用管理政策要点： 优化路网功能，适度供应停车泊位 坚持车辆拥有控制政策 进一步加强车辆使用管理政策 55 1、优化路网功能，适度供应停车泊位 路网供应政策 •推进城市支次路网、干线公路建设，促进区级路网对接，均衡道路流量。 •进一步完善城市骨干路网、越江桥隧。 •加快新城路网体系建设 •新建、改建城市道路，优先安排公共交通、慢行交通空间。 差别化停车泊位供应政策 •基本满足居住停车。通过适度提高配建标准、内部挖潜、公建停车资源共享和错时使用等基本满足基本车位需求。降低居住区内部通道停车比例，切实改善居住区停车秩序。 •从紧控制出行（尤其是通勤）停车。修订建筑停车配建标准，对办公用地因地制宜的引入指标上限控制政策。 •在停车矛盾突出、具备建设条件的部分居住区、医院、学校周边，由政府推动建设部分社会公共停车场，合理设置时段性道路停车泊位。探索实行自备车位政策，适时开展试点。 •日间严格控制路内停车。 56 2、坚持车辆拥有控制 •沪牌—坚持额度拍卖政策。根据道路交通运行情况动态调整额度发放规模。尽快引入有期限额度通行权机制，对增量实施10年有效期政策。对存量车牌：一是同步实施10年有效期，二是转让或更新后实施10年有效期。提高家庭第二辆车额度的获取门槛。 •郊区号牌—在维持既有政策同时，与沪牌同步实施10年有效期政策，并郊区道路运行情况，适时推出额度控制政策。 •外地号牌—坚持高架高峰限行政策，根据道路运行状况，动态调整限行时段；针对长期留沪使用外地号牌车辆，研究适时推出征收通行费等相关政策。 •公务车辆——削减公务用车总量不同区域三类牌照分布情况 3类牌照的比较沪牌外牌沪C 费用最高（额度拍卖居中（-1万成本/张，异地验车最小（手续 6万/张）等时间成本）费）通行权最大（全市域，居中（高峰高最小（不得全路段）架系统限行）进入外环线以内） 57 3、进一步加强车辆使用管理（1）进一步强化停车需求管理的调控作用缩小管理层级停车调控分区描述分区范围政策导向公共交通设施供实施停车需求管理一类区内环内，城市副中心、适度满足基本车位应相对充足、停车严格控制区新城核心地区 实施出行车位总量控制，优先满足医院等民生需求内外环间（除一类地实施停车需求管理，适度满足基公共交通设施供区外），新城，虹桥本车位，从紧控制出行车位二类区应相对较好、停商务区、迪斯尼地区适度增加公共停车泊位供给，区车较严格控制区等市政府确定的重点域外围加大停车换乘（P+R）设施开发地区建设公共交通设施供三类区应一般、停车一外环外（除一类和二扩大停车供给为主般控制区类地区） 停车需求管理为辅 58 完善停车收费管理 提高收费标准，扩大区域、时段差别。拉开一类区、二类区、三类区停车收费差距；拉开高峰期和非高峰期停车价格差距；拉开路内、路外停车收费差距。 探索政府机关、企事业单位停车收费管理统一实施市场化运作机制。严格按照收费标准收取停车费用，取消免费、低于收费标准的停车行为。 ①各地区月通勤邮费基本持平，工作地停地带月通勤油月工作地停费车费车费偏低，可能大部分是免费停车浦西内环内 628 59 ②浦东内环内工作地停车费相对较高浦东内环内 576 113 ③大部分(84%)小客车使用者有自己单位浦西内外环 631 44 的停车位使用浦东内外环 723 66 近郊区 611 18 ——出行成本调查远郊区 640 16 总计 642 42 59 （2）加强道路拥堵区域交通需求管理 研究高架系统、越江桥隧拥堵费与额度拍卖叠加政策。通过收费政策，调控高架系统和越江桥隧的交通强度，提供一定的服务水平。该政策与车辆拥有政策叠加发挥调控效应。 拥堵区域路权公共交通优先。以提高拥堵区域地面公交可达性为考核标准，进一步保障拥堵区域公共交通通行路权，引导交通出行向公共交通转移。（3）倡导车辆使用新模式 鼓励少开一天车、探索汽车共享，支持汽车租赁行业发展等，并出台相应的法律保障。 60 （四）更加注重精细化交通管理政策要点：  强化交通组织管理挖潜  完善道路货运交通管理  提升智慧交通管理和服务 61 1、强化交通组织管理挖潜 推广区域信号联动控制。将本市的SCATS系统的应用范围逐步由中心城向中心城周边地区、新城和中心镇扩展。推广干道的绿波组织管理。 扩大行之有效的道路时空资源挖潜技术手段。交叉口渠化、左转待行区、直行待行区和可变车道等的应用范围。 合理划分道路的使用功能。进一步完善由公交专用道、机动车专用路、步行通道和货运通道组成的城市道路网络系统。上海市目前SCATS系统覆盖范围左转待行区和直行待行区 62 坚持并深化摩托车限行政策。研究扩大摩托车限行范围的可行性，深化不同号牌摩托车的通行政策。 继续推进小改小革，确保资金落实。通过城维资金，保障道路交通组织和管理设施所需的资金。和公安、路政、交通等部门联合，继续推进道路交通的小改小革措施。沪A、沪B牌照摩托车禁行道路沪C牌照两轮摩托车禁行道路沪C、沪D、沪E牌照轻便摩托车禁行道路 63 2、完善道路货运交通管理（1）明确货运管理主体，加强枢纽与通道规划建设 明确道路货运管理主体。目前道路货运管理涉及多个部门：商委主要负责商业配送、市交港局负责制定行业门槛及各项标准、市建交委主要负责道路运输环节。建议明确管理主体，形成合力，加强道路货物的统一管理，提高管理效率。 建设“综合货运枢纽/物流园区——配送中心——末端配送节点”三级公共配送体系。政府协调推进综合货运枢纽规划落地、配送中心整合及自有配送中心社会化、末端配送节点规划建设，对于属公共基础设施的综合货运枢纽、货车装卸点采取划拨供地或提供必要的投资运营补贴，其余节点市场化配置。依托示范项目，逐步推进商业区域共同配送和城市道路货运公共配送网络。 继续优化市域货运网络通道。着力完善省际快运网为主干、城市配送网为分支、物流信息网为纽带的区域物流网络体系。 64 （2）加强货运车辆通行权管理 近期按照“专业运输优于非专业运输，城市配送优于普通货运、环保车辆优于非环保车辆、中、轻型箱式货车优于重型箱式货车”的原则，优化现有通行证的发放比例分配，适当提高符合规范标准的货运车辆尤其是快递企业、商业配送企业以及第三方物流等重点配送物流企业的通行证发放比例。 继续实行并优化夜运政策，不建议在10：00～16：00时间段增加时间窗口。 考虑高架道路的实际运行情况，不建议放开对快递货运车辆的通行权。 加强货运车辆标准化管理。规范车辆技术标准，推荐城市配送车车型目录；加强车辆监管，强化能耗等经营性指标统计，规定强制报废年限，统一城市配送车辆形象；引导载货客车转向标准货车。 中远期，以货运车型标准化为管理抓手，优化货运通行路权政策。本市20个品牌的626家快递企业据估算，全市共有快递企业约2000家车辆类型沪牌外牌总计（获得快递经营许可证企业1188家）。客车（基本全部客改货）1356 1192 2548 根据企业规模、业务收入等参数粗略估计，货车 1525 597 2122 全市快递车辆总数在9000辆左右。 65 3、提升智慧城市交通管理与服务（1）全面实现上海交通决策管理和公众出行智能化 发展过程化的顶层决策支持系统。推广世博会智能交通系统体制、机制，建立重大交通决策全过程信息化服务支撑体系，开发基于交通模型的重大交通决策支持信息系统，为交通规划制定、交通政策出台等提供决策支撑，建立重大交通决策后评估系统。 发展多方式个性化的公众信息服务系统。在世博面向公众7种信息服务方式基础上，通过公众出行信息服务产业化、规模化，实现公众出行全过程中运用手机、广播、移动终端等多种方式，获取综合性、满足个性化需求的综合交通信息，使公众出行更便捷、更智能、更舒适。 66 （2）全面提升行业信息化水平 完善公共交通智能调度、运行监控和信息发布系统。依据公共交通实时客流进行合理、智能调度，实现公共交通企业之间的协调运行；利用电子站牌、手机终端等实现多种发布方式的信息服务；完善轨道交通与地面公交换乘信息服务。 加强货运公共信息平台建设。构建公共货运信息平台，整合城市货运、生产制造、商贸流通等企业的信息，实现信息共享；将大件运输、危险品运输及有中心城道路通行权的货运车辆相关信息纳入公共信息平台管理。 扩大道路交通的信息采集范围，丰富交通信息发布内容和形式。 推广区域交通信息的共享和联动机制。实现上海与长三角区域更多城市的信息交换共享，继续推广ETC收费系统。 提升上海国际航运中心信息化水平。配合国际航运中心的建设，开发和建立“中国航运数据库”；实现口岸监管、航运服务等的信息化应用。推进物流运行与电子商务结合进程。 67 （五）更加注重绿色（生态）交通建设政策要点 •提升慢行交通环境，强化接驳功能 •持续推进交通运输系统的节能减排 •提升交通体系的安全度 68 （1）提高慢行交通环境，强化接驳功能 淘汰超速超重电动自行车，引导有序使用强化目录管理。在国家标准的基础上，制定地方电动自行车的标准，明确可在本市销售和登记的电动自行车产品目录。实施“一车一牌”。所有在上海行驶的车辆必须必须悬挂本地车牌，目录内的无牌或者外牌车辆统一换置上海号牌，建立车主及车辆信息数据库。新办法实施前的已购目录外车辆，发放有一定有效期的临时牌证，期满不得上路行驶。源头管理和体制保障。多部门联合，从生产、销售、登记、通行和后续维修改造等多个层面严格管控目录外车辆。由公安系统牵头，推动“一车一牌”，加强对无牌车辆上路的执法力度。尽快出台修订的《上海市非机动车管理办法》，提供执法依据。 69  提升慢行交通的环境加强人行道、路口过街通行管理，改善步行环境。按照根据人流量需求保障人行道宽度，遏制人行道被沿街商铺、违法路内停车、市政设施等侵占行为。保障无障碍设施连续、畅通。交叉口的信号设置应综合考虑车辆和行人的通行需求设置，宽度较大的交叉口应设置安全岛等。保障非机动车通行权。加强对违法路边停车占用非机动车道行为的管理，在机非冲突较大的区域，设置机非隔离设施。在城市滨江、商务等区域，构筑慢行交通集散体系。在商业、商务、文化和创意产业等区域，结合周边环境和城市改造，打造高品质的步行交通空间，增强步行交通的舒适感和愉悦感。同时禁止或者限制小客车进入，提升公共交通的可达性。巴尔的路边摩停车内让非港机动区车无交路可通走环境 70 提高慢行交通与轨道交通的换乘便利性围绕轨道交通站点，加大站点和周边建筑的连通。在城市核心区和商业聚集区，围绕轨道交通站点建设与周边建筑的步行通道。设立跨部门协调机构，推进申通集团、建设、规划、交通和企业等部门和单位，推进政策的落实。完善轨道交通车站的非机动车停车配建落地及管理。明确自行车配建管理主体，对于新建车站，提高轨道交通车站的非机动车配建标准，对于已建车站，挖潜增加轨道交通车站的非机动车停车面积配给，因地制宜的围绕轨道车站建设公共租赁自行车系统。对非机动车与轨道交通换乘实施优惠政策。加强停车设施的值守管理，值守时间适度延长，采用换乘优惠或者购买服务的方式，对非机动车换乘轨道交通实行优惠政策。香港太古广场人行连廊上海轨道车站周边的收费管理 71 （2）持续推进交通运输系统的节能减排 推进交通节能减排技术发展。通过不断提高新车排放标准，对在用车全面实施I/M制度，淘汰黄标车，持续减少机动车污染物排放总量。远期转变能源消费品种结构，发展新能源汽车。 加强硬件设施节能技改，提高交通工具和场站能效水平。推进节能型车辆发展，提高机动车的燃料效率。提高车辆燃油经济性标准指标，推进场站节能技术改造。 完善节能减排管理机制。落实能源管理岗位备案制度。开展能效对标达标工程。完善节能减排监管体系。建立节能减排监管统一平台。 72 （3）提升交通体系安全度 建立交通基础设施前期阶段的安全评估机制。引入安全评估，同时规范现有的在设计、建设和验收等不同阶段的安全审计流程。轨道交通应严格评估涉及线路地质条件和轨行区外部环境的安全防控措施。 对现有系统强化事故隐患排查与整治。加强对道路交通事故多发段的识别和后续工程改进措施，完善轨道行驶区域分片管理检查工作制度以及侵限隐患和危险源排查制度，做好保护区施工项目的审批控制和方案审查。加强交通运输企业的安全责任落实。完善船舶安全检查选船机制，提高船舶安检工作的有效性和针对性。 完善应急预案，提高应急救援能力。针对各种可能出现的情况，建立应急预案，加大对应急预案的演练力度，特别是跨部门的应急预案演练。提高应急救援设备配置水平，提升应急救援能力。提高多部门的应急协调能力，提高紧急情况下得应急救援能力。 73 增强交通设施的安全功能。提高交通标志、标线、信号灯和分隔设施等交通设施的设置标准，在保障道路秩序和通行效率的同时，加强其安全功能。依靠车辆设计制造、保险、运输企业和科研机构的力量，从交通行为习惯、交通工具、道路设施、规章制度等全方位进行交通安全研究，提出相应改进措施。 提高交通参与者和从业者的素质和素养。构建市文明办指导，全社会共同参与的交通安全的宣传教育体系。特别加强对外来务工人员、儿童、学生、电动车骑行者、货车驾驶员、校车驾驶员等重点人群的安全宣传教育；提高其应急技能和交通安全意识；持续提高驾驶人培训质量加大对交通违法行为的处罚力度，使“安全第一”和“交通安全，人人有责”的观念深入人心。 完善交通安全管理的机制、法规和标准。强化各委办局、区县的交通安全责任，并制定相应的考核机制，加强交通安全的区域联动机制；以细化、增设等方式建立并完善安全法规和标准，如修订《上海道路交通管理条例》，增加细化规范驾校、教练员、教练车备案登记，确保落实学习驾驶人培训学时规定，增加细化佩戴安全带和安全帽，车辆设置儿童座椅等方面的要求和规定；出台《上海客运交通管理条例》，在全国率先编制地方轨道交通线路安全评价地方标准体系，将安全评价的技术方法和指标要求落地；保障安全经费投入。将运营企业的运行安全和服务质量考核结果与政府的补贴和投入相挂钩，激励运营企业加强运营安全及可靠性相关工作。 74 （六）加强综合保障政策要点  保障资金投入，拓展资金来源  进一步探索市场调节功能  完善法制环境  优化管理机制  倡导交通文明，健全公众参与机制 75 （1）保障资金投入，拓展资金来源 保持交通资金投入与国民经济增幅基本保持一致。重视区域交通、枢纽、城市公共交通、中运量、慢行交通等设施的建设，重视设施的维护管养，不断提高交通基础设施的完好率。 积极探索新的建设投资模式。探索“轨道建设运营+上盖物业开发”的建设模式，容许郊区部分轨道站点与站点周边用地进行联合开发建设。创新公共停车场、货运场站的融资模式。（2）进一步探索市场调节作用 进一步研究市场机制和政府行为在交通发展中的地位和作用。 重视市场机制培育，探索市场对交通的调节功能（探索市场在枢纽综合开发、公共停车场建设等中的功能作用） 加强对交通运输市场机制的监督、调控、管理和引导。 76 （3）完善法制环境完善非机动车、小客车、公交优先、交通规划等方面的政策立法，为白皮书相关管理政策提供法律依据。增加动态执法的手段，改进执法方式，完善执法程序，文明规范执法，加强对停车、公交专用道等的执法。（4）优化管理机制进一步加强交通与规划、产业、经济等主管部门的协调与统筹，从全局缓解交通矛盾。评估“两级政府管理”机制对地区交通发展的作用，在以郊区为主导的发展背景下，进一步强化市级政府对区级政府的交通事权管理和监督，确保交通战略总体意图得到切实贯彻。（5）倡导交通文明，健全公众参与机制深入推进“文明交通行动计划”，加强交通文明教育。完善公众参与机制，政府决策信息公开，搭建公众参与决策的平台，广泛听取民意。 77 五、战略方案评价战略方案涉及规划控制、交通设施和交通需求管理等3个方面，共13个战略要素规划控制交通基础设施交通需求管理政策 •人口与岗位规模 •城市道路 •公共交通优先政策； •人口与岗位分布 •城市地铁 •小客车拥有和使用管理控•市郊铁制政策（含停车等）； •中运量 •慢行交通环境优化政策（含助动车等）； •公交专用道 •客运枢纽 •精细化综合管理政策； •对外交通 78 2020年组合方案设计可变要素两两组合，可形成数百种组合方案，从中定性筛选出3套反映战略实现途径的代表方案进行模型测试和方案综合评价。组合方案主要特点情景描述规划控制基础设施交通需求管理人口2800万; 道路网络：•维持公共交通优先；万公里；方案一 : 延续现有中心城1300万；•坚持沪牌控制，外牌+沪C无控制；小客车延续型拥有量470万辆；个体机动车使用规律维持政策不变郊区地铁：870公里； 1500万（其中新城市郊铁：56公里； 385万）；公交专用道：现状； 300公里； •助动车维持现状发展态势温和的用•强化公共交通优先；人口2800万；道路网络：万公里； •沪牌实施有限期额度拍卖政策，控制外牌方案二地引导中心城1300万；地铁：870公里；车辆在沪长期使用，沪C维持现状；小客车: 均衡型+ 郊区1500万市郊铁：203公里；拥有量420万辆；中心城及新城提高停车收需求管理（其中新城385中运量：200公里；费标准50%，个体机动车使用强度下降10-引导万）；公交专用道：300公里； 20%； •电动车总量得到控制,50%回归合理使用强用地人口2800万；道路网络：万公里。•强化公共交通优先；地铁：•沪牌、沪C实施有限期额度拍卖政策，870公里；控制方案三引导中心城1200万； : 市郊铁：外牌车辆在沪长期使用；小客车拥有量380553公里；理想型+ 郊区1600万强需求管（其中新城中运量万辆；中心城及新城提高停车收费标准:500公里； 500理引导万）；公交专用道：500公里；100%；精细化交通管理；个体机动车使用强度下降30-40%； •电动车总量得到控制,100%回归合理使用 79 2020年战略方案评价比选组合方案主要测试结果全市中心城个体机动公共交慢行机动车车公共交通公共交通快速路拥主要干道集约交通车比重交通占机动化挤段比例车速出行时耗通比重公里(亿比重（不比重 pcu公里/日) 含步行）比重（V<20） (km/h) (分钟) 现状（2011年） 20% 23% 57% 47% 61% % 18-20 58 方案一：延续现有政策不变24% 27% 49% 51% 61% 17% 15 51 方案二：温和的用地引导+21% 31% 48% 58% 70% 13% 18 49 需求管理方案三：强用地引导+高需18% 35% 47% 65% 76% 10% 20 44 求管理 方案一延续发展，道路交通持续恶化，公共交通吸引力提升不够，基本不可行； 方案二、方案三总体上均满足国家建设部、交通部相关指标要求，道路交通均在可接受水平，方案三情况最好。 方案三比方案二在用地和公共交通设施（市郊铁和中运量)供给上有更多的引导和投入，公共交通吸引力提升更高。公共交通日客运量3400万乘次，较2011年翻番；其中轨道交通（含市郊铁）达到1900万乘次（约55%）；公共交通（含中运量）约1117万乘次；出租车约383万乘次。 80 2020年方案三控制目标及现状对比情况目标量化指标 2011年 2020年备注安全万车死亡率（人/万车）下降40% 有序年出行量事故率（次/亿人次）下降25% 中心城轨道高峰拥挤度（最拥挤断面） 140% 125% 下降11% 高效中心城公共交通出行比重 47% 65% 扣除步行智能中心城公共交通占机动化比重 61% 76% 扣除慢行轨道交通客流强度（万乘次/km）提升1/3 低碳慢行交通出行比重 57% 47% 不低于45% 集约机动车NOx排放（万吨）消减40% 机动车排放（万吨）消减55% 公交专用道平均速度(km/h) 19 提高20% 畅达中心城主要干道高峰车速(km/h) 18-20 20 基本持平便捷中心城快速路高峰拥堵段比例 % 10% 车速低于20的比例全市平均出行距离（公里）增加公里进出中心城平均时耗（分钟） 83 78 集约化方式公平无障碍车站比例（电梯、站台防护门等） 70% 客流>5千/日的比例法治交通出行者遵法率待补充公交专用道长度（公里） 161 500 81 总结 战略实现途径选择应保二（“温和”的用地引导+需求管理引导）争三（强用地引导+强需求管理引导），避免延续既有政策造成的交通形势恶化。 建议将方案三（强用地布局调整+强需求管理引导）设定为2020年战略方向目标，追求更高的标准。即必须坚持交通发展与城市空间拓展相协调，坚定不移的贯彻坚持公共交通优先发展政策，同时进一步强化对小客车双控管理，实现上海交通的跨越式发展。 82 谢谢！