城投债年度报告 “化债与发展” 一体谋划、互促增效 ——基础设施投融资行业 2025 年政策回顾及展望 政府公共评级二部 中诚信国际信用评级有限责任公司 “化债与发展” 一体谋划、互促增效 ——基础设施投融资行业 2025 年政策回顾及展望 一、政策回顾 2025 年，基础设施投融资（以下简称“基投”）行业政策主要围绕 “控增化存”、“促发展”发力，其 中，“控增化存”方面，财政支持力度持续加码、多工具协同发力，化债方案持续深化落地；中央及 地方层面全链条完善债务风险管控机制，严防新增，财政部年内两次公开通报隐性债务问责典 型案例，监管问责力度不减；同时在“退平台”取得阶段性成果后，中央督促各地主动化债、 多措并举化解经营性债务，政策进一步深化。促发展方面，政策强调基投行业化债与发展均 衡，有效投资需聚焦重点领域，财税与金融政策协同助力基投企业高质量发展。 2025 年基投行业的相关政策主要围绕“控增化存”、“促发展”发力，进一步落实细化“一揽子化债”的相 关要求。具体来看，以地方债务化解与基投企业高质量发展为核心目标，政策端一方面推行更加积极的财 政政策，依托多政策工具协同发力，推动化债方案深度落地，同时中央督促各地主动化债、多措并举进一 步化解经营性债务；另一方面持续健全债务风险管控体系，构建全链条新增债务防控机制，维持监管问责 高压态势。同时转型政策频出，政策导向从过去的“控风险”转向系统性的“建新制”，推动基投企业从传统基建 投资载体向市场化产业主体完成系统性重塑，最终借助财税与金融政策的协同赋能，推动基投企业与地方 财政向更具可持续性、更趋市场化的高质量发展新范式转型。2025 年基投行业政策延续性与创新性兼具。 具体来看，政策导向主要特点如下： 一、财政政策更积极、多工具协同发力，化债方案深化落地。 2025 年财政政策力度空前，赤字 率首次突破 4%，广义赤字规模近 14 万亿元，创历史新高，为化债和基建提供了坚实的资金基础。2025 年， 财政通过专项债这一核心工具，以“更大规模+更广用途”的方式，强力支持基投行业化解存量债务。截至 2025 年 8 月底，一次性增加的 6 万亿元专项债务限额，已累计发行 4 万亿元，发行节奏较 2024 年大幅提速，各地置换以后，债务平均利息成本降低超 个百分点，可节约利息支出超过 4,500 亿 元。在“10 万亿化债计划”基础上，2025 年专项债覆盖领域进一步拓展，2025 年 2 月中央一号文件明 确支持专项债用于乡村振兴类重大项目；3 月自然资源部与财政部联合发文允许专项债支持土地储备， 郑州同步出台专项债收购存量闲置土地政策；5 月浙江首发专项债收购存量商品房等。下半年来， 5,000 亿元地方债结存限额盘活（较 2024 年增加 1,000 亿元）、2026 年新增地方债额度提前下达， 与 5,000 亿元新型政策性金融工具形成“双 5,000 亿”协同，既保障项目建设资金需求，又为化债提供增量 资金，形成“化债-建设”良性循环。延续 2024 年“金融机构参与化债”导向，2025 年金融端化债支持有序 推进，3 月中国银行、建设银行等四大国有银行通过特定对象增发 A 股补充核心一级资 本，财政部合计出资 5,000 亿元认购，强化银行服务实体经济与化债的资金实力；2025 年下半年，中 国人民银行召开工作会议暨常态长效推动中央巡视整改工作推进会指出，金融支持融资平台债务风险化 解取得重要成效。地方层面则因地制宜深化落实化债机制，甘肃设立规模 100 亿元的省级应急周转资金 池，支持重点企业及时偿付到期债务；广西自治区支持柳州“一揽子化债”方案，强调举全区之力助柳州化 解债务；湖南提出实行“一村一策”、细化化债举措，稳妥处理存量债务，从而切实防控村级债务风险；陕西 省科学制定“1+7+11”的“一揽子化债”方案，出台高风险地区管控措施、融资平台退出实施细则、省属高校 债务管理办法等。同时，新修订的《保障中小企业款项支付条例》、《加快加力清理拖欠企业账款行动方 案》出台后，各地地方政府亦陆续出台相关配套细则，加大拖欠企业账款治理力度。2025 年 12 月，中 央经济工作会议在“坚持守牢底线，积极稳妥化解重点领域风险”这一重点任务中明确提出，“积极有序化 解地方政府债务风险，督促各地主动化债，不得违规新增隐性债务。优化债务重组和置换办法，多措并举 化解地方政府融资平台经营性债务风险。” 二、完善债务风险管控机制，全链条严防新增，监管问责力度不减。延续 2024 年“压实责任、完 善管理机制”的债务风险防控思路，2025 年中央及地方政府进一步织密隐性债务监管网络，从债务监测、 审核、问责多环节强化管控，守住风险底线。财政部债务管理司 2025 年 11 月正式挂牌成立， 下设地方 债务一、二处及监测管理处，从中央层面统筹债务监测，形成了“中央-地方”联动的监测体系。2025 年地 方层面深化监测机制建设，江苏、天津滨海新区等地则加强融资平台债务动态监测，重点追踪已退出平台 债务变化，严防“边化边增”；福建建立覆盖全省 19,700 多个项目的全口径政府债务动态监测平台，整合法 定债、隐性债数据，设置债务风险等级、化债目标完成率等 61 项监测指标， 实现“数据联网、实时预警”； 在“十五五”规划方面，多地将构建政府债务管理机制写入建议稿，浙江、山东强调“全口径”监测。此外，融 资审核端及地方层面形成多领域覆盖的审核闭环，全链条严控新增，2025 年融资端审核标准持续收紧， 监管端进一步细化审核要求，交易商协会扩大了要求出函的发债主体范围，要求与政府存在往来（现金 流不为 0）的、协会过往认定为产业类的主体也需政府出函，政策意图与上交所出台的 3 号指引修订1一 脉相承，意味着将重新清查存量产投类发债主体，强化升级产投类主体监管审核标准。地方政府层面来看， 从项目源头遏制违规举债，山西明确“市场化转型未完成、存量隐性债务未化解的融资平台不得作为项目单 位”；浙江规定“各地不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务，不得以储备土地名义融资或提 供担保，杜绝新增地方政府隐性债务”；湖北要求“严控政府债务与企业经营性债务界限，严防无效低效项目”。 同时，国家发改委明确严禁“名股实债变相新增隐性债务”，地方资产管理公司不得为融资平台提供隐性债务融 资通道。2025 年财政部年内两次公开通报隐性债务问责典型案例，落实对隐性债务问题“终身问责、倒查责任” 的有力举措。地方层面同步强化约束，辽宁提出对违法违规举债“露头就打”，安徽池州将化债成效纳入年度考 核，通过“问责+考核”双重约束，强化地方政府控债责任意识。 三、债务风险名单管理动态优化，退平台进程加速。2025 年政府工作报告强调“动态调整债务高风 险地区名单，支持打开新的投资空间”，2025 年 1 月“99 号文”明确地方政府退出重点省份的“1 1 即《上海证券交易所公司债券发行上市审核规则适用指引第 3 号——审核重点关注事项（2025 年修订）》，发文时间为 2025 年 3 月 28 日（文号： 上证发〔2025〕45 号，发布即生效） 个申请前提与 3 条退出标准”，为区域化债提供清晰操作指引。2025 年来，宁夏、内蒙古及吉林已对照 国家标准完成化债任务，符合退出债务高风险省份的条件，其中内蒙古已获官方正式确认退出高风险省 份名单。退平台方面，2025 年 10 月 26 日在十四届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上，国 务院关于金融工作情况的报告中提到，经过中央和地方各方面努力，2025 年 9 月末，全国融资平台数量、 存量经营性金融债务规模较 2023 年 3 月末分别下降 71%、62%。地方层面，新疆、海南要求 2025 年底 完成所有融资平台清理退出，基投企业退平台整体呈现“全国统筹、地方分批”的退出节奏，且已完成阶 段性的年度目标，其中非重点化债省份进度更快，山东、江苏、浙江位居前三。 四、转型政策深化，驱动基投企业从“基建”向“产业”系统性转变。退平台的同时基投企业产业化转 型加速，且在相关政策引导下转型路径逐步清晰。2025 年 5 月商务部鼓励园区平台企业“通过上市融资 等方式拓宽融资渠道”，向园区产业生态建设者转型；2025 年 8 月，中共中央、国务院印发 《关于推动城市高质量发展的意见》，首次明确提出“建立可持续的城市建设运营投融资体系”，并将其核心 任务之一明确为“加快融资平台改革转型，坚决遏制新增地方政府隐性债务”，这也预示着政策导向从过去的 “控风险”转向系统性的“建新制”；11 月，国家发改委、财政部等六部委提出建立以经营方案为核心、以 提升质量为导向的森林经营管理制度，为基投企业合理参与国有林场资源开发、经营提供市场化路径； 年内地方层面相继出台相关转型指导政策，河南推动“城投公司”向产业投资公司转型，支持其重组合并“城 投公司”，四川、广东等地将专项债与“两重一新”、文旅融合等领域绑定，为转型提供项目支撑。融资支持上， 人行、证监会联合推出科技创新债券，建立债券市场“科技板”，支持基投企业产业化融资；基础设施 REITs 常态化扩容，上市满 6 个月即可申报扩围，覆盖城市更新、商业办公等 15 大行业。在市场化指导政策 及融资两重路径支持下，基投企业市场化路径更为清晰。 五、财税与金融政策协同助力基投企业和地方财政走向更可持续、更市场化的投融资模式。2025 年政策通过 “多措并举、协同发力” 来支持基投行业，其核心是通过拓展有效投资、创新融资机制、优化央地 关系、强化宏观协同四大支柱，实现“在发展中化债，在化债中发展”的最终目标。拓展有效投资主要系聚 焦城市更新、乡村振兴、新基建等重点领域，城市更新方面，1 月全国城市更新工作部署会议要求有力 有序有效推进城市更新重点任务，5 月《关于持续推进城市更新行动的意见》细化措施，明确提出了 八项重点任务，提出可通过专项债、REITs 等方式健全多元化投融资方式支持老旧小区改造、完整社 区建设；乡村振兴方面，2 月中央一号文件支持专项债用于乡村振兴重大项目；新基建方面，7 月四部 门发文推进大功率充电设施建设，11 月六部委鼓励基投企业参与现代化国有林场开发，形成“传统基建 +新基建”的投资格局。创新融资机制层面，一方面激活社会化资本参与市场化机制，国务院出台措施鼓励 民间资本参与铁路、核电、低空经济及地方小型城市基建，同时强化资金保障，发挥好中央预算内投资、 政策性金融工具撬动作用，用好融资协调机制，并拓展多元化融资渠道；同时进一步出台PPP 领域的相 关支持政策，8 月国务院办公厅“84 号文”明确金融机构要支持在建 PPP 项目的融资，强调地方政府应依 法履约，并将存量 PPP 项目纳入专项债券资金使用范围，对已运营项目，可安排使用相关地方政府专项 债券资金，有序处理社会资本垫付建设成本问题。优化央地关系层面，2025 年政策体现深化财税体制改 革要求，进一步优化央地财力配置，中央提出“适当加强 中央事权、提高中央财政支出比重”，同时增加地方自主财力，平衡央地基建投入责任，推进零基预算改革。 宏观协同层面，4 月政治局会议提出进一步强调逆周期调节和财政货币协同发力，再度强调适时降准降 息、加快地方政府专项债券和超长期特别国债发行使用等政策方向，12 月明确 2026 年将延续适度宽松 货币政策、灵活高效降准降息，同时保持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量等，形成政策与财政 政策合力协同。 二、政策主要影响 2025 年，“控增化存”和“促发展”双轮驱动，中央与地方协力推进基投企业债务风险化解与业务转型 升级。全年来看，化债进入新阶段，退平台及转型进展加快，未来基投企业实质转 型及主动化债 或将加速。基投企业再融资环境边际改善，短期债务风险有效缓释，企业融资 渠道调整，债券 融资成本整体下行，负面舆情趋于分化。但基投企业长期基本面实质性改善 尚需时间，需关注 经营性债务、付息压力及资金占用问题。 第一、地方政府置换债年内加速落地，短期债务风险有效缓释。截至 2025 年 12 月 31 日，用于 置换存量隐性债务的再融资债券完成全年 2 万亿元额度，地方政府债券新增债累计发行 53, 亿元、 完成全年限额（ 万亿元）的 %，主要系专项债超过限额，全国新增专项债 45, 亿元，超 过全年限额（44, 亿元），全年新增专项债发行呈现出较明显的区域分化特点，其中广东、山东、浙 江、江苏、北京、上海等非重点省份及专项债“自审自发”试点区域发行规模大且伴有超发现象，宁夏、 辽宁、吉林同样出现超发，且超发规模更大，或系该部分重点省份符合退出债务风险重点省份条件，这 一变化降低了额度限制，为专项债扩容创造了条件。整体来看，2025 年隐债置换进度快， 退平台及退出重 点省份齐发力，短期偿债压力有所缓解。同时，结合“双 5,000 亿元”、2026 年新增地方债额度提前下 达，2026 年地方债发行或继续放量。 第二、在“控增化存”基调下，全年城投债供给持续收紧，净融资缺口进一步扩大。2025 年全国城投 债共发行 7,880 只，发行总额为 51, 亿元，净融资为-2, 亿元，发行总额同比下降%， 全年除 1 月、2 月外，其余各月度净融资额均表现净融出，为历史上持续时间最长的净融出期间，城投 债供给持续收紧。截至 2025 年末，存量城投债约 万只，规模约 万亿元，规模较 2024 年底下 降 %。 第三、基投企业融资渠道调整，债券融资成本整体下行。在“134 号文”拓宽基投企业非标债务置换 和重组的债务类型及区域范围、“226 号文”督促金融机构要积极参与非标债务的化解的背景下， 各地加快 推进“双非”债务置换的落地进程，基投企业融资渠道随之调整。2025 年来，城投债融资监管趋严，叠加 各地积极压降非标等高成本融资，基投企业信贷融资占比抬升，而债券融资占比下降， 非标规模和占比 亦呈现双压降，债务融资渠道持续优化。“一揽子化债”政策实施以来，基投企业债券融资成本下降明显， 2025 年全年来看，全国城投债各省份、各地市及各区县层级主体加权平均发行利率分别下行 、 和 个百分点；其中，重点省份加权平均发行利率 %，较 2024 年下降 个百分点，较 2025 年非重点省份高 个百分点。同时，金融机构积极支持存续银行贷款和非标 债务的置换，叠加市场利率整体下行，基投企业综合融资成本有一定压降。 第四、负面舆情趋于分化，基投企业再融资长期基本面实质性改善尚需时间，需关注经营性债务、付息 压力及资金占用问题。2025 年来在“226 号文”政策指引下，各地金融机构主动置换非标的动力增加，置 换进度加快。票据逾期及非标产品方面，2025 年新增进入持续逾期名单的发债基投企业（含子公司）及 2025 年来首次违约的非标产品数量大幅下降，但历史多次票据逾期的企业数量 2025 年来持续上升，其 中重点省份历史多次票据逾期的企业数量 2025 年来有所下降，非重点省份历史多次票据逾期的企业数 量则呈现上升趋势，整体来看，呈现新增收敛、存量区域分化的特征。基投企业普遍呈现“增收不增利” 的特征，2024 年净利润规模较 2021 年出现显著下滑，盈利结构对政府补贴的依赖程度进一步加深。 在此背景下，基投企业再融资长期基本面的实质性改善，仍需经历一定周期的调整与修复。此外，在土 地及房地产市场行情持续下行、地方财政收支矛盾凸显的宏观背景下，后隐债时代基投企业存量经营性 债务规模、利息支付压力以及政府占用资金等核心问题仍需持续关注。 第五、化债进入新阶段，“退平台”及转型取得阶段性成果，转型及主动化债或将加速。1 月国办发 1 号 文助力基投企业融资及市场化转型；2 月中央一号文推动基建向科技化、绿色化转型，拓展乡村振兴等 项目机会；11 月六部委政策明确基投企业可市场化参与国有林场开发，年内政策频出，为基投企业转型 奠定政策基础，引导基投企业转型更加健康和多元。特别是 7 月 30 日召开的中共中央政治局会议提出， 要有力有序有效推进地方融资平台出清，或将倒逼地方融资平台加速整合、关停。截至 2025 年末，“一揽 子化债”以来已有约 750 余家基投企业声明为“市场化经营主体”，约占发债基投企业数量的 19%；截至 2025 年底超七成融资平台实现退出，基投企业“退平台”及转型取得阶段性成果。年内中共中央政治局及中央 经济工作会议提出，要有力有序有效推进地方融资平台出清、督促各地主动化债、多措并举化解地方政府 融资平台经营性债务风险，标志地方债务管理进入新阶段。 三、行业发展预期及机遇 随着隐性债务逐步置换，预计经营性债务将成为攻坚重点，化债工作从围绕债务置换转向构 建 长效机制，实现债务管理“全口径、集中化”。目前化债手段仍以金融化债为主，预计未来 财税体制改 革不断深化，地方财权和事权有望进一步匹配，进一步助力地方化债。随着土地 财政持续萎缩、 隐性债务逐步置换，深度市场化转型成为被剥离地方政府融资职能的基投企 业的主要出路。基 投企业可在“化债”与“发展”的政策平衡中寻找转型机遇，但需警惕转 型过程中带来的市场化风 险以及政企关系的演变。 第一、随着隐性债务逐步化解，预计经营性债务将成为攻坚重点，化债工作从围绕债务置换转向构 建长效机制，实现债务管理“全口径、集中化”。 2025 年 12 月，中央经济工作会议提出积极有序化解地方政府债务风险，督促各地主动化债，不得 违规新增隐性债务；优化债务重组和置换办法，多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险。“一 揽子化债”政策出台以来，总计 6 万亿元额度的置换债券将在 2026 年全部发行完毕，意味着大规模隐性 债务置换迎来阶段性收官，随着隐性债务的逐步化解，经营性债务问题成为攻坚方向，标志着下一步地 方债务风险化解的重心将从隐性债务转向经营性债务。经营性债务与政府兜底的隐性债务不同，原则上 需要基投企业依靠自身现金流为支撑，通过银行、发债等渠道进行再融资。根据 2025 年 中央经济工作会议通过“优化债务重组和置换办法”化解经营性债务的表述，后续化解方式或更贴近于市 场化处置方式，或将通过高息债务置换、兼并重组、债转股、引入战略投资、展期降息等方式降低基投 企业的利息支付压力，以时间换空间。 2025 年各地已陆续出台政策推进经营性债务化解，例如安徽省在《安徽省财政科学管理试点实施方 案》的通知中指出，逐年压减存量经营性债务，鼓励各地加大对融资平台的优质资产资源注入和相关政策 支持力度。《湖北省人民代表大会财政经济委员会关于 2024 年省级财政决算草案的审查报告》中提到， 严禁新增隐性债务，严控政府债务、企业经营性债务界限。《关于江苏省 2024 年省级财政决算草案的报 告》中提到，严控融资平台经营性债务增长。自 2024 年山东省首次提出强化政府债务、隐性债务、城投 债务“三债统管”以来，财政部新设的债务管理司推动着中央与地方、显性与隐性债务的“全口径、集中化” 管理，后续地方债务管控将逐步趋于全面化、统一化。经营性债务相较于隐性债务体量更大，资金用途 更加广泛，债务化解更具有复杂性，需持续关注经营性债务的化解措施和效果。 第二、“一揽子化债”政策进一步落实，继续做好地方政府存量隐性债务置换工作。目前化债手段仍 以金融化债为主，实质性偿还仍不足；预计未来财税体制改革不断深化，地方财权和事权有望进一步匹配， 助力地方化债与发展，化债途径将逐步呈现精细化和区域差异化特点。 2025 全国融资平台数量、存量经营性金融债务规模持续下降，风险明显缓释，同时基投企业边际 融资成本下降，风险事件数量整体减少，地方债务风险得以有效缓释。但部分非重点省份非标舆情亦散 点出现，未来不排除部分偏弱区域存在后续风险释放的可能，当前地方债务压力整体相对可控， 化债进 度和债务风险存在区域间差异。《〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议〉辅 导读本》中提及“切实防范化解地方政府债务风险，推动财政可持续发展。坚持在发展中化债、在化债中 发展，持续用力防范化解地方政府债务风险。”“对违规举债、虚假化债等行为严肃追责问责，防止前清后欠”。 预计后续“一揽子化债”政策将持续落实，继续做好地方政府存量隐性债务置换工作。 目前主要的化债手段仍以特殊再融资债券发行、银团贷款置换、展期等金融化债方式为主，起 到优化债务结构及压降融资成本的作用，实质性偿还仍不足，加之基投企业国有资产盘活难度大，部分 国有资产经营性现金流有限，各类化债手段仅能在短期内对流动性起到一定支持作用。长期以来中央与 地方政府始终存在“财权与事权不匹配”困境，地方政府不得不通过基投企业进行城市基础设施投融资建 设。现阶段，“土地财政”模式难以为继，房地产市场进入深度调整期，以土地出让收入为主的政府性基金收 入大幅下滑，同时，除了存量的化债任务，地方政府还将承担“高质量发展”赋予的新事权，增加科技创 新、产业变革以及绿色转型等方面的投资。因此，完善债务管理长效机制的同时健全地方财政税收体制， 是提升地方财政可持续性与防控系统性风险要解决的重大问题。2026 年中央经济工作会议及全国财政工 作会议提出重视解决地方财政困难，规范税收优惠、财政补贴政策，构建地方税体系为支撑的财税体制 改革有望全面开展。随着财税体制改革不断深化，地方财权和事权有望进一步匹配，更有利于地方政府 实现化债和发展的平衡。 预计未来化债管控方面将更加精细化，深化各行政层级的债务管控，逐步完善村级债务管理机 制，形成从省到村的债务监管全覆盖；“一城一策”、“一企一策”进一步铺开，各地方结合当地资源禀赋、债务 结构等因素制定更加符合自身特点的化债方案。经济大省或更加依赖于市场化融资及产业化运营的造血 能力，经济薄弱区域仍主要依托政府债券置换存量债务，以时间换空间完成化债目标；项目管理更加精 细化，对于企业投资项目，优化项目审批流程、做深做细做实项目谋划储备，严格把控项目现金流对融资 的覆盖情况。在政府资金使用上，持续优化专项债资金使用管理，强化全流程风险监测与穿透式动态监 管，进一步健全优质项目储备长效机制。 第三、在积极财政政策下，城投可参与城市更新、智慧城市、绿色基建等符合国家长远规划的领域 建设，实现由“形式退出”迈向“实质性转型”。同时，需警惕转型过程中带来的市场化、合规性等风险以 及政企关系的变化。 随着房地产下行，政府性基金收入缩减，地方财政趋于紧张，其对基投企业的支持能力受到一定掣 肘。对于体量庞大的经营性债务，要求基投企业提高自身造血能力，如何实现产业化转型，增加经营性 收入成为基投企业的主要出路。2025 年 8 月，中共中央、国务院发布《关于推动城市高质量发展的意 见》，明确提出“建立可持续的城市建设运营投融资体系”，要求“落实地方政府主体责任，统筹财政资金、社 会资本和金融等资金渠道”，并强调“加快融资平台改革转型。城投转型的关键在于如何摆脱政府输血的传统路 径，成为真正的市场化经营主体，获取产业运营收益或投资收益。城投转型除了受制于当地资源禀赋的限 制，专业人才的缺失、传统的政企关系和管理制度也是转型过程中可能面临的挑战。 在化债和发展的政策平衡中，基投企业可寻求新的转型机遇。当前债务化解已经体现出从应急风险 处置向长效防控机制转变、从隐性债务化解向高质量发展过渡的特征。为避免因化债导致经济失速， 预计政 府将继续通过专项债、特别国债、政策性金融工具、REITs 等方式支持合理的基建投资，进一步打开新 的投资空间，助力基投企业转型发展，加快实现化债与发展的动态平衡。2025 年 12 月中央经济工作会 议在财政与地方债务方面的任务部署，延续积极财政政策基调，兼顾总量发力和结构优化， 建议 2026 年 赤字率保持在 4%以上水平，广义财政赤字规模或达 15 万亿左右。2025 年 6 月，国家发展改革委在《关 于促进城投公司高质量发展的指导意见（征求意见稿）》中提出，支持基投企业参与城市更新、智慧城市、 绿色基建等新兴领域；鼓励通过 REITs、ABS、绿色债券等工具盘活存量资产； 推动基投企业与国企改 革深度融合，增强市场化经营能力。此外，2025 年10 月，“十五五”规划建议进一步明确了国有企业改革的 重要性，并在基础设施投资提质转型、城乡融合、民生保障、绿色低碳、新质生产力等领域，为基投企业提 供了较为明确的转型路径和政策指引，同时强调了防风险及增强财政可持续性的重要性，为基投企业转型提 供政策指引和发展机遇。借助于政策支持，基投企业可通过经营性资产投入、将存量资产盘活、投资产业 基金、收购产业类公司、优化公用事业运营等方式构建可持续的经营性收入来源，同时通过 REITs、产业 基金等方式拓展市场化融资渠道，例如城投通过发行基础设施 REITs 盘活高速公路、污水处理厂等资产。 从政企关系来看，基投企业在由“投融资建设主体”转向“城市服务商”的过程中，将在招商引资中承担更大 的职能，通过产业园区建设、片区开发、公建配套建设、股权投入等方式服务于当地产业发展，实现自身 业务发展和当地产业深化协同。 转型过程中的风险隐患同样不容忽视，既要警惕企业因盲目追求多元化布局、转型节奏过于激进 所潜藏的风险，更需重点关注基投向产业化转型可能引发的大规模企业重组整合，以及由此伴生的合规 性隐患与潜在的信用风险。在隐性债务化解工作完成后，基投企业的政企关系依旧是研判其信用走向的关 键维度，同时市场对其信用资质的分析或将更加看重企业自身经营与资产质量。从长远来看， 债务化解 的根本出路，终究要依托基投企业的深度转型，但中短期来看，隐债清零后退平台主体的政企关系变化 是信用分析的关键点。 四、结论 2025 年基础设施投融资行业在“控增化存”与“促发展”的双重政策目标驱动下，已进入系统性重塑的关 键阶段。当前，基投行业政策在严防新增隐性债务的同时，着力推动企业主动化解存量债务， 并引导资源向 高质量发展领域聚焦。在此框架下，行业风险得到阶段性缓释，企业融资环境呈现边际改善。 展望未来，随着隐性债务逐步置换，预计经营性债务将成为攻坚重点，化债工作从围绕债务置换转 向构建长效机制，实现债务管理“全口径、集中化”。同时未来财税体制改革不断深化，地方财权和事权有望 进一步匹配，进一步助力地方化债。随着土地财政持续萎缩、隐性债务逐步置换，深度市场化转型成为被 剥离地方政府融资职能的基投企业的主要出路，市场对基投企业信用资质的分析或将更加看重自身经营 与资产质量。基投企业可在“化债”与“发展”的政策平衡中寻找转型机遇，但需警惕转型过程中带来的市 场化风险以及政企关系的演变。 附录： 表 1：2025 年以来基投行业相关政策的主要会议、文件和事件 全国城市更新工作部署视频会议召开，提出要进一步认识实施城市更新对于城市发展模式转型、助力经济高质量发展、 满足人民群众需要的重大意义，坚持目标导向和问题导向，有力有序有效推进城市更新重点任务。 国务院办公厅发布《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》，从基金定位、管理机制、加强统筹、提高运作水 平、 优化退出机制、加强内控管理等方面作出具体要求。 “99 号文”对地方政府退出重点省份的标准、程序、进度及后续安排等做了详细说明，提出了 1 个申请前提和 3 条退出标准。 国务院常务会议指出，提振消费是扩大内需、做大做强国内大循环的重中之重，要切实转变观念，把提振消费摆到更加 突出 位置，会议围绕提升消费能力、深挖消费潜力、营造放心消费环境等多方面作出了部署。后续需推动相关举措加快 落实， 作为财政政策的重要着力点，地方政府专项债或将加力支持消费基础设施建设。 中央一号文件《中共中央国务院关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》发布，从六个方面提出了推进 乡 村全面振兴、建设农业强国的相关意见，明确支持地方政府专项债券用于乡村振兴类重大项目建设。 两会召开，延续宏观政策取向不改，强调实施更加积极的财政政策、适度宽松的货币政策，强化宏观政策民生导向，打 好打 好政策“组合拳”。化债方面，提出要稳妥化解地方政府债务风险。坚持在发展中化债、在化债中发展，完善和落实 “一揽子 化债”方案，优化考核和管控措施，动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间。按照科学分类、 精准置换的原 则，做好地方政府隐性债务置换工作。完善政府债务管理制度，坚决遏制违规举债冲动。加快剥离地方融 资平台政府融资 功能，推动市场化转型和债务风险化解。 自然资源部、财政部联合发布《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》，要求发挥地方政府专 项 债券稳经济、促发展的积极作用，更好支持运用专项债券开展土地储备工作，有效推动房地产市场止跌回稳。 郑州市政府印发《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》，明确收地范围、定价机制、工作程 序等 内容，目的在于通过地方政府专项债券资金的支持，推动存量闲置土地的有效利用，优化土地资源配置，促进郑州 市房地 产市场平稳健康发展。 湖南省省委金融办召开探索构建连环债清偿机制工作推进会议，会议强调积极争取专项债等政策支持,加大金融工具创新 力 度,不断拓宽清偿资金渠道,力促形成可复制、可借鉴、可推广的清偿模式。 中国人民银行召开 2025 年信贷市场工作会议，提到有序推进融资平台金融债务风险化解，支持地方政府扎实推动融资平台市 场化转型。 《上海证券交易所公司债券发行上市审核规则适用指引第 3 号——审核重点关注事项（2025 年修订）》发布，对公开市 场融资侧重点作出了新的规范和解释，为基投企业转型方向和产业类属的判断提供了借鉴。 中国银行、建设银行、交通银行、邮储银行分别发布公告，拟通过向特定对象发行 A 股股票的形式，分别募集资金 1,650 亿 元、1,050 亿元、1,200 亿元、1,300 亿元用于补充核心一级资本。其中，财政部将以现金方式认购中国银行、建设银行全 部新发行股份，并包揽交通银行、邮储银行超过九成的新发行股份，合计出资 5,000 亿元。通过发行特别国债支持相关 国有大型商业银行补充核心一级资本，有利于进一步巩固提升银行的稳健经营能力，促进银行更好发挥服务实体经济 的主力 军作用，为国民经济行稳致远提供有力支撑。 2025 多地已明确提出计划发行专项债用于土地储备、收购存量商品房，截至 4 月 13 日，北京、广东、四川、湖南 4 省 已发行用于土储项目的新增专项债，规模合计 524 亿元，但尚未有收购存量商品房的专项债落地。 深圳专项债“自审自发”试点落地，建立全链条工作机制。 财政部发布了《财政部关于六起地方政府隐性债务问责典型案例的通报》，披露了 2019 年-2022 年间发生的 6 起隐性债 务问责典型案例，涉及内蒙古、吉林、黑龙江、河南、云南、青海等地新增隐性债务、隐性债务化解不实的违法违规行 为。 此次问责是财政部公开通报隐债问责案例的第五次公开通报。 河南省发改委发布《河南省国有企业境外债券管理暂行办法（征求意见稿）》包括总则、发行管理、资金使用、激励约 束、 附则等五部分。 交易商协会扩大了要求出函的发债主体范围，要求与政府存在往来（现金流不为 0）的、协会过往认定为产业类的主体也需 政府出函，政策意图与 3 号指引修订一脉相承，意味着将重新清查存量产业类发债主体，强化升级产业类主体监管审核标准。 中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势和经济工作。政策基调方面，会议进一步强调逆周期调节和财政货币 协同 发力，再度强调适时降准降息、加快地方政府专项债券和超长期特别国债发行使用等政策方向。同时会议指出，要 持续用 力防范化解重点领域风险。继续实施地方政府“一揽子化债”政策，加快解决地方政府拖欠企业账款问题。 广东省人民政府办公厅印发《广东省关于进一步深化投融资体制改革若干举措的通知》（粤府办（2025）8 号），从进一步 厘清政府投资责任边界激发社会资本投资内生动力、拓宽项目多元化投融资渠道、进一步优化项目审批流程、做深做 细做 实项目谋划储备、加强投资项目跟踪调度监管六大方向提出二十六条改革举措。 财政部部长在《求是》发表署名文章，也指出要指导地方做好隐性债务置换、加快推进地方融资平台改革转型、推进清 理 地方政府拖欠企业账款。 人行、证监会联合发布关于支持发行科技创新债券有关事宜的公告，提出多项支持科创债发行方向性举措。科技部等七 部门 印发《加快构建科技金融体制有力支撑高水平科技自立自强的若干政策举措》，强调健全债券市场服务科技创新的 支持机制， 建立债券市场“科技板”，推动科技创新公司债券高质量发展，丰富银行间债券市场科技创新债券产品，完 善科技创新债券融 资支持机制。后续来看，伴随政策加码、债市“科技板”加速推进，有望为城投产业化转型提供拓宽 融资渠道、优化融资结 构的抓手。 江苏泰州人大审议政府债务管理情况指出，债务管理存在使用不规范、债务率反弹、专项债券发行不足、平台控量降本 难 等问题。 《中共中央办公厅国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》向社会公开发布，明确提出了八项重点任务，包括 加强 既有建筑改造利用、推进城镇老旧小区整治改造、开展完整社区建设、推进老旧街区老旧厂区城中村等更新改造、 完善城 市功能、加强城市基础设施建设改造、修复城市生态系统、保护传承城市历史文化等。 时间 主要内容 新疆财政厅在《实干争先、向“新”出发，实施更加积极的财政政策》一文中提出，持续推进平台公司市场化转型，加 快融资平台“拆庙”进度，力争 2025 年底完成所有融资平台清理退出工作。 吉林省召开财政金融重点工作专题会议，提出树立“发展是政绩、化债也是政绩”理念，加快退出债务高风险省份行列。 浙江首发专项债用于收购存量商品房，可继续优化相关细则并加大中央对收储的支持力度。 商务部印发《深化国家级经济技术开发区改革创新以高水平开放引领高质量发展工作方案》，共提出了四方面 16 项政策 举措，鼓励园区平台企业通过上市融资等方式拓宽融资渠道，促进相关城投企业进一步政企分开，实现从传统融资平台 向园区产业生态建设者的转型 陕西省国资委对省级融资平台开展系列工作，督促制定债务化解方案并落实责任、开辟多元融资渠道进行债务置换、制 定催收措施确保不发生贷款违约、制定偿债计划，在自有资金偿还基础上积极申请政府专用债替换现有债务。 网传国家发改委发布了《政府和社会资本合作（PPP）新机制项目审核把关要点（2025 年版）》（发改办投资（2025） 376 号），这是政策层面针对 2023 年 PPP 新机制（国办“115 号文”）出台的最新操作细则。据网传信息，“376 号文” 进一 步明确了审核标准，强化了全生命周期监管，以确保 PPP 新机制能够得到有效落实，提高 PPP 项目的质量和规范性。 福建省财政厅会同省发改委制定印发《福建省专项债券使用调整指引》，规范专项债券全流程管理。 山东省人民政府官网发布《山东省人民政府关于推进财政科学管理的意见》（鲁政发（2025）8 号），在主要任务项下提 出“严格落实“一揽子化债”方案，确保 2028 年年底前存量隐性债务'清零’” 国务院总理主持召开国务院常务会议，提出要稳定预期、激活需求、优化供给、化解风险更大力度推动房地产市场止跌 回 稳，释放了政策进一步加力的积极信号，房地产市场有望迎来增量政策支持。 黑龙江省印发《财政科学管理试点实施方案》，部署开展全要素统筹财政资源行动、全覆盖深化零基预算改革行动、全 方位 落实过紧日子要求行动、全级次优化财政体制机制行动、全维度加大财会监督力度行动、全链条巩固提升预算绩效 管理行 动、全环节强化的政府债务管理行动、全流程深化数字赋能行动的具体举措和保障措施。 河南省人民政府印发《关于新时期推动招商引资高质量发展的指导意见》，提出加快推动城投公司向产业投资公司转型， 支持产 业投资公司重组合并城投公司。 审计署公布《国务院关于 2024 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，披露了对 2024 年度中央财政管理、中 央部门预算执行等的审计情况，指出中央财政对地方专项债项目全周期监控不严，未及时发现和纠正地方管理使用中 的问题 以及部分地区存在违规新增隐性债务的行为等问题。 广西在柳州市召开自治区党委常委会扩大会议，专题研究柳州债务化解和经济社会发展，会议通过自治区支持柳州“一 揽子 化债”方案，强调举全区之力助柳州化解债务。 财政部部长在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上作《国务院关于 2024 年中央决算的报告》，披露了2024 年中央财政收支决算、积极财政政策实施、财税体制改革深化、财政科学管理加强等情况，提出了下一步需加快政策落地、突出 发展质量、强化民生导向、树牢底线思维、坚持守正创新，重点做好五项财政工作。同日，全国人大财政 经济委员会副主任 委员作《第十四届全国人民代表大会财政经济委员会关于 2024 年中央决算草案审查结果的报告》，就进一步做好财政预算工 作提出相关建议，包括规范预算决算管理增强财税政策效果、提升政府投资效益、加强预算绩效 管理、推进财税体制改革、 加强审计监督和问题整改。 《中共四川省委关于推进文化和旅游深度融合发展做大做强文化旅游业的决定》出台，强化财政金融等支持，为文旅类 城 投企业带来融资与转型新机遇。 《内蒙古自治区人民政府办公厅关于优化完善自治区政府专项债券管理机制的实施意见》出台，从六个方面优化专项债 管 理。 自基础设施 REITs 启动试点以来，多地纷纷出台资金奖励政策。江西省发展改革委提出，对成功发行基础设施 REITs 的民营 企业项目，通过省预算内基建投资安排一次性补助建设资金 300 万元；青海省人民政府官网发布《关于财政金融联动促进 经济高质量发展的若干措施》，其中包含对 REITs 的奖补政策；湖南省发展改革委明确，对于省内项目发起人（原始权益人） 通过国家发展改革委审核评估的基础设施 REITs 项目，将按程序给予项目发起人（原始权益人）200 万元的前期工作费用 补助资金；南充市人民政府办公室关于印发《南充市实施财政金融互动政策推动实体经济发展的实施办法》 的通知。 国家金融监管总局发布《地方资产管理公司监督管理暂行办法》，明确地方资产管理公司不得违反地方政府融资平台相关 政策， 为融资平台提供融资通道，以任何形式新增地方政府隐性债务。 财政部召开新闻发布会，发行置换债券推动了融资平台改革转型，通过加快置换融资平台承担的隐性债务，实现融资平台 数量大 幅压减，有效支持实体类融资平台改革转型、轻装上阵；此外，财政部指导督促地方加强隐性债务置换管理，合理 安排发行节奏， 缩短债券发行和实际置换时间差，最大程度降低利息成本。 中共中央政治局召开会议，指出要积极稳妥化解地方政府债务风险，严禁新增隐性债务，有力有序推进地方融资平台出清。 天津市滨海新区发布《滨海新区人大常委会对政府债务管理情况开展视察》，提到加强融资平台债务监测及改革转型情况 监督，动态掌握债务规模与结构变化，实现隐性债务信息实时共享与分析预警，保持对新增隐性债务“零容忍”的高压监 管态势。 甘肃省财政厅政府债务管理处在短期内完成三轮全省百万笔地方债务数据清查统计工作，牵头制定《甘肃省地方债务风险 防范 化解“1+10”方案》，悉心指导市县结合实际制定“1+N”化债方案，“一盘棋”推进全省地方债务风险化解，并且 研究制定《甘肃 省防范化解地方债务风险奖补资金管理办法》，2024-2028 年每年安排 15 亿元，对防范化解政府隐性债务、融资平台债务、 中小金融机构风险、清理政府拖欠企业账款以及建设应急保障机制等工作完成较好的县市予以奖补。 此外，省级财政筹措资 金 20 亿元，按照 1:4 出资比例撬动银行配套融资 80 亿元，设立规模 100 亿元的省级应急周转资金池，支持重点企业及时偿付 到期债务，积极督促引导市县设立应急周转金，通过“过桥”转贷方式有效缓释到期债务风险。 河南省财政厅党组书记、厅长出席省 政府新闻发布会并回答记者提问，下半年省财政将加快发行全年剩余 445 亿元置换债券和 288 亿元补充政府性基金财力专项 债券，省级直接将债券资金支付至最终债权人，确保地方债务风险扎实有效化解， 并加快推动清偿政府拖欠企业账款，积 极配合工信等部门，重点做好 亿元清欠债券发行工作，支持地方稳妥有序清偿政府拖欠账款。 国家发改委发布公开征求意见公告，意见指出政府投资基金不得通过名股实债等方式变相增加地方政府隐性债务。 内蒙古自治区人民代表大会财政经济委员会关于 2024 年自治区本级财政决算草案的审查结果报告》提出，强化政府债务 管理，切实防范化解政府债务风险，要巩固退出地方债务重点省份成果。 安徽省人民政府关于印发《安徽省财政科学管理试点实施方案》的通知指出，开展全域无隐债试点，加快推动地方政府隐 性债务 “清零”，完成 2025 年、2026 年融资平台压降目标，逐年压减存量经营性债务，鼓励各地加大对融资平台的优质资产资源 注入和相关政策支持力度，推动融资平台市场化转型。建立偿债备付金制度，防范债券兑付风险。 辽宁省财政厅召开全省上半年财政运行工作会议指出，落实全省“一揽子化债”方案，坚决杜绝新增隐性债务，多渠道筹 集化债资 金。确保化债力度只增不减，加大融资平台数量压降力度。 《财政部江苏监督局：常态化做好债务风险监测工作》提到，关注隐性债务化解情况，尤其是置换债券化债支出进度及合 理性， 关注融资平台经营性债务及平台压降情况，常态化追踪已退出融资平台的债务变化情况。 国家发展改革委办公厅等四部门发布《关于促进大功率充电设施科学规划建设的通知》，进一步优化完善我国充电设施网 络布 局，稳步构建布局合理、品质升级、技术先进的大功率充电基础设施体系。 中央城市工作会议 7 月 14 日至 15 日在北京举行，提出我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期,城市发展正从大规模 增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。 《湖北省人民代表大会财政经济委员会关于 2024 年省级财政决算草案的审查报告》中提到，加强地方财政补贴资金和社 保基金专户监管，确保基金运行安全可持续。统筹好风险化解和稳定发展，牢守法定债务限额，严防无效低效项目进入， 压 实偿债责任，严禁新增隐性债务，严控政府债务、企业经营性债务界限。 中国人民银行召开 2025 年下半年工作会议暨常态长效推动中央巡视整改工作推进会指出，金融支持融资平台债务风险化 解取得重要成效，持续做好金融支持地方政府融资平台化债工作，有序推进重点地区和机构风险处置，进一步加强风险监 测评估 和宏观审慎管理。 财政部发布《财政部关于六起地方政府隐性债务问责典型案例的通报》，其中包括辽宁省沈阳市辽中区、福建省厦门市、 山东 省德州市陵城区、湖北省武汉东湖新技术开发区、重庆市武隆区和四川省成都市涉及新增隐性债务，对相关责任人员 予以严肃 问责，落实对隐性债务问题“终身问责、倒查责任”的有力举措。 《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》指出要建立可持续的城市建设运营投融资体系，地方政府方面，落实 地方政 府主体责任，统筹财政资金、社会资本和金融等资金渠道；中央财政层面，对涉及重大安全和基本民生保障的，中 央财政加大专项 转移支付支持力度，中央预算内投资予以适当补助；政策工具层面，金融政策层面创新财政金融政策工具， 吸引和规范社会资金参 与，稳慎推进公用事业价格改革。强化中长期信贷供给，发挥债券市场、股票市场融资功能，鼓励 保险、信托等机构提供金融服务。 同时，对于城投企业，特别强调要加快融资平台改革转型，坚决遏制新增地方政府隐性 债务。 国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》的通知(国办函(2025〕84 号， 以 下简称“84 号文”)。84 号文内容涉及保障在建项目顺利建设、推动已运营项目平稳运行、强化政策支持、加强组织保障四 大板块、十三条内容，坚持问题导向、分类施策、降本增效，旨在规范政府和社会资本合作(PPP)存量项目建设和运 营，支持 提升公共服务和民生保障水平，并为 PPP 存量项目的处理提供政策依据。 浙江省自然资源厅关于印发《浙江省土地储备工作指引(修订)》的通知指出，各地不得通过地方政府债券以外的任何方式 举借 土地储备债务，不得以储备土地名义融资或提供担保，杜绝新增地方政府隐性债务。 海南省国资委召开 2025 年全省市县国资监管工作会议，提出加大重组整合力度，加大研发投入力度，力争 2025 年实现融资 平台全部退出。 福建省建立全口径政府债务动态监测平台，将原分散在法定政府债务、政府隐性债务、以及监测、评审等系统数据横向联 网，贯 通全省九市一区 19,700 多个项目数据，使各类政府债务集中于一个平台，并设置包括总体债务规模、债券发行规模 与利率、债券资金支出进度等 24 项分析指标，以及债务风险等级、化债目标完成率和还本付息压力分布等 61 个监测指 标，为分析研判、防范风险提供便利。 《山西省财政厅、山西省发展和改革委员会印发关于进一步优化专项债券管理的实施细则的通知》指出，市场化转型尚未 完成、 存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位。 甘肃省政府性债务管理和财会监督工作领导小组会议指出，按照“一企一策”、“一债一策”，加大清理拖欠企业账款力 度，坚决 打好化债工作攻坚战，以化债机制倒逼发展方式转型。 《云南省人民政府关于全面深化财税体制改革加快建设“五个财政”的实施意见》指出，到 2028 年，全面完成“一揽子化债” 方案目标任务，财政安全保障更加坚实有力；财力和支出结构显著优化，财政治理体系和治理能力迈上新台阶。此 外，实施国有 企业负债规模和资产负债率双重管控，推进平台类国有企业市场化、实体化转型。对支持化债力度较大的金 融机构和化债成效 明显、风险管控较好的地区，给予激励奖补或政策倾斜。 《关于江苏省 2024 年省级财政决算草案的报告》中提到，2024 年组织编制“1+7+13”全省“一揽子化债”方案获国务院批复， 推动有条件地区加快隐性债务提前“清零”，严控融资平台经营性债务增长。 《江西省人民政府关于 2025 年上半年国民经济和社会发展计划执行情况的报告》提到，对置换债券创新建立“提级审核、专户 管理、直接支付、债权人确认”工作机制，累计化债进度超 80%、超序时进度。稳妥有序化解金融风险，分类推动融资平台有 序退出，上半年，205 家融资平台退出，完成年度工作任务的 %。 陕西省科学制定“1+7+11”的“一揽子化债”方案，出台高风险地区管控措施、融资平台退出实施细则、省属高校债务管 理办法，建 立置换债券台账，制定置换债券资金管理办法、隐性债务变动统计监测实施办法。 贵州省 2025 年上半年全力防范化解债务风险，做好政府债务管理，按时足额兑付政府债券本息。制定年度化债目标和化 债方案，稳步推进隐性债务化解。制定《贵州省国有“三资”清理盘活行动方案》，在全省开展“三资”大起底摸排，指 导市州逐一 制订盘活方案，上半年完成盘活 417 亿元。 宁夏回族自治区打好融资平台“防风险、减债务、促转型”对到期债务逐笔制定发债安排和融资计划，落实偿债资金来源， 全年到期 债券和非标债务均有序兑付，全区融资平台债务规模持续压降，融资平台退出比例达到 76%。 财政部部长蓝佛安介绍称，“一揽子化债”各项措施如期落地并持续显效。截至今年 8 月底，一次性增加的 6 万亿元专项债务限 额，已累计发行 4 万亿元。各地置换以后，债务平均利息成本降低超 个百分点，可节约利息支出超过 4,500 亿 元。截至 2024 年末，我国政府全口径债务总额为 万亿元，包括国债 万亿元、地方政府法定债务 万亿元、地 方政府隐性债务 万亿元，政府负债率为 %。截至 2025 年 6 月末，超六成的融资平台实现退出，意味着 60%以上 的融资平台隐性债务已经清零，融资平台改革转型加快推进。同时，提前下达部分 2026 年新增地方政府债务限额，靠前 使用化债额度，进隐性债、法定债“双轨”合并管理，建立统一的长效监管制度。 《全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会、全国人民代表大会财政经济委员会关于 2024 年度政府债务管理情况的 监督调研报告》指出，部分地方化债资金使用管理不严，有的地方仍新增隐性债务，或虚假化债、掩盖地方真实债务水平。 有些地方超出财政承受能力上项目，脱离预算约束搞建设，尚存在新增隐性债务的隐患；政府债务规模和结构有待优化， 国 债占比较低、地方债占比高，一般债占比低、专项债占比高，政府债务结构有待优化。 《中共财政部党组关于二十届中央第三轮巡视整改进展情况的通报》提出，将隐性债务置换与地方融资平台转型结合起来， 加快 剥离平台政府融资功能。严格暂付款管理，指导地方规范开展暂付款业务核算，对地方暂付款实施监测预警。 甘肃省发布《甘肃省人民政府办公厅关于印发规范政府和社会资本合作存量项目建设运营实施方案的通知》，提到强化项 目分类 管理，按照存量项目重点风险程度，建立台账清单，实行一项目一策指导。重点高风险项目由工作专班督办，中风 险项目由市州 政府牵头处置，低风险项目由所在地政府组织实施机构与项目公司优化建设运营方案，推进风险化解。此外 加强全流程资金监管。 探索建立融资资金专户管理制度，融资资金需专款专用、不得挪用，按照存量项目建设运营进度和 合同约定用途使用资金。 内蒙古自治区 2024 年自加压力将压降目标从 148 家调增到 300 家，如期实现融资平台数量和债务规模“双下降”，自治区化 债工作得到财政部高度认可，作为唯一介绍化债经验的省份，首次在全国财政工作会上交流发言。 国家发改委印发《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)常态化申报推荐工作的通知》（发改办投资 〔2025〕782 号），旨在以常态化发行为基础，从多维度推动我国基础设施 REITs 实现高质量发展。明确 REITs 上市满 6 个月即可申报扩募，对符合条件的项目实行“直接受理、优先评估”，并支持跨行业、跨地区购入资产；通过建立专项协 调服务机 制，为民间投资项目提供“靠前服务、主动协调、申报单列”的绿色通道，充分激发民间投资活力；优化审核体 系，实现全流程标 准化、信息化管理，旨在构建透明、高效的合规审核长效机制。 国家发展改革委举行 9 月份新闻发布会，表示为贯彻落实党中央、国务院决策部署，促进金融更好服务实体经济，推动扩大有效 投资，正会同有关方面积极推进新型政策性金融工具有关工作。新型政策性金融工具规模共 5,000 亿元，全部用于补充项目资 本金，国家发改委正在会同有关方面抓紧将新型政策性金融工具资金投放到具体项目，后续将督促各地方推动 项目加快开工建 设，尽快形成更多实物工作量，推动扩大有效投资，促进经济平稳健康发展。 郑州市发展和改革委员会发布《关于创新驱动民营经济高质量发展的提案的答复》，其中提到，持续推进清理拖欠企业账 款工作， 聚焦机关、事业单位、大型企业对中小企业形成的货物、工程、服务款项拖欠，集中化解存量欠款，严防新增拖 欠，做好新一轮 拖欠企业账款摸排工作，督促县区用足用好国家化债政策，指导县区厘清底数，向上争取更多债券额度用 于清欠，积极调整有 关专项债券资金用于偿还欠款。 2025 年 9 月，湖南省农业农村厅与湖南省财政厅联合颁布了《湖南省村级债务债权监督管理办法》，提出实行“一村一策”、 细化化债举措，债务管理更加规范透明。该办法旨在严格控制新增村级债务，有效清收村级债权，稳妥处理存量债 务，从而切 实防控村级债务风险，确保全省经济稳定发展和农村社会和谐安宁。 10 月 17 日，财政部召开 2025 年前三季度财政收支情况新闻发布会，提出了两项积极财政举措。在盘活 5000 亿元地方债结 存限额方面，一是规模扩容、力度加大，额度较去年增加 1000 亿元；二是用途由存量化债扩围至项目建设，并侧重投 向经济大省；三是与新型政策性金融工具构成了“两个 5000 亿元”，体现了积极财政政策的相互配合。同时，拟提前下达 2026 年新增地方债额度，资金用途上，财政部提出提前下达的限额除用于符合条件的项目建设外，还继续支持各地按规定化解存 量隐性债务和解决政府拖欠企业账款，推动地方财政平稳运行，项目安排上，财政部提出将重点支持党中央、国务 院确定的重大 战略、重点项目，并指导专项债券项目“自审自发”试点地区优化项目审核机制，联合国家发展改革委等部门 加强非试点地区 项目审核。 近日湖南省农业农村厅、湖南省财政厅印发《湖南省村级债务债权监督管理办法》。存量债务管理方面，提出实行“一村一 策”、细 化化债举措，采取清查底数核债、清收债权还债、核销划转降债、盘活资产偿债、发展经济化债、加大支持减债、 精减支出消债 等多种途径，分类化解存量债务。新增债务管理方面，要求各级完善涉债管理制度，规范举债管理程序，严 格村级债务申报审批， 从源头控减新债。 湖北省省委副书记、省长李殿勋在武汉市调研国有"三资"管理改革并召开推进会部署安排重点任务。会议提出更加深刻把 握" 一切国有资源尽可能资产化、一切国有资产尽可能证券化、一切国有资金尽可能杠杆化"三项原则，更加科学运用"能用 则用、 不用则售、不售则租、能融则融"四种方式，进一步推动全省国有"三资"管理改革取得更大成效。 10 月 28 日，中共中央发布《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，《建议》指出十五五期间 发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性。加强财政科学管理，加强财政资源和预算统筹，强化国家重大战略任务和 基本民生 财力保障。深化零基预算改革，统一预算分配权，优化财政支出结构，加强预算绩效管理。完善地方税、直接税 体系，健全经营 所得、资本所得、财产所得税收政策，规范税收优惠政策，保持合理的宏观税负水平。适当加强中央事权、 提高中央财政支出比重。 增加地方自主财力。加强财会监督。加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。此 外，需提高防范化解重点领域风 险能力，统筹推进房地产、地方政府债务、中小金融机构等风险有序化解，严防系统性风 险。 为大力提振消费、全方位扩大内需，商务部等 5 部门制定了《城市商业提质行动方案》，方案支持符合条件的商业地产项目发 行不动产投资信托基金（REITs），为城市商业提质提供长效融资支持。可进一步拓宽 REITs 发行种类和渠道，结合消费 新趋势，试点涵盖新型商业园区、特色步行街的“新型消费 REITs”。此外，若部分地方出现商业营业用房空置现象， 或可积 极运用地方政府专项债盘活闲置商业用地，并拓宽专项债在城市更新、城市商业提质领域的用途。 河南省政府新闻办召开"奋战四季度、坚决实现全年目标任务"新闻发布会。拟发 亿元三类债券化解地方政府债务， 完善省级直拨机制，同时推进融资平台退出，用足用好专项债券用作项目资本金政策，尽快发行使用项目建设专项债券。 11 月 7 日，财政部发布《2025 年上半年中国财政政策执行情况报告》，《报告》指出 2025 年以来财政政策更加积极、接续发 力，未来要继续用好用足更加积极的财政政策同时加力扩围支持消费品以旧换新，2025 年中央财政安排 3000 亿元超长期特 别国债资金支持消费品以旧换新，资金规模比 2024 年翻了一番。另一方面积极扩大有效投资，充分发挥特别国债、专项债、中 央预算内投资等财政资金的带动作用，扩大投向领域和用作项目资本金范围，重点用于投资建设、土地收储和 收购存量商品房用 作保障性住房等。《报告》还要求继续实施“一揽子化债”政策，稳步推进隐性债务置换。此外，2025 年我国有序推动预算管理 制度改革，持续深化税收制度改革，稳步推进财政体制改革，后续需深化落实各项财税改革举措， 努力在财政资源和预算统筹、 零基预算、财政转移支付体系、消费税改革、规范税收优惠政策等方面取得积极进展。 广东省财政厅公开披露《广东省人民政府关于 2025 年省级财政第二次预算调整方案的报告》，明确了省与市县的增量共 享收入分享比例调整等内容，具体来看，一是调低省级增量财政共享收入分享比例，二是将市县收入基数上解省级。 国务院办公厅出台《关于进一步促进民间投资发展的若干措施》，鼓励支持民间资本参与重点领域项目运营和建设。《措 施》鼓 励民间资本参与铁路、核电等重大项目，地方小型城市基建项目，低空经济及国家重大技术攻关项目；同时强化资 金保障，发挥 好中央预算内投资、政策性金融工具撬动作用，用好融资协调机制，并拓展多元化融资渠道。政企合作中， 进一步规范 PPP 新机制，动态优化完善特许经营项目清单。 四川公布《深化强县扩权赋能改革，加快培育打造市域副中心实施方案（征求意见稿）》，对于“强化地方债务化解长效机 制”提 出三项举措：一是新增专项债单列支持市域副中心建设。省级财政 3 年内单列安排新增政府债券 60 亿元支持重大项目建设。 二是安排再融资债券释放偿债压力、支持项目建设。省级财政安排 400 亿元再融资债券，支持扩权赋能县（市） 盘活偿债财力 投向重大项目；支持专项债券用于符合规定的拖欠企业账款及 PPP 存量项目建设成本。三是多措并举降低偿债压力。建立与 地方债风险挂钩的改革动态调整机制，对债务风险过高、出现重大债务问题的县（市）要求退出扩权赋能 名单。 国家发改委、财政部等六部委公开发布《国家发展改革委等部门关于加快建设现代化国有林场的意见（发改农经〔2025〕 1343 号）》。第一，明晰林场资源管理制度，探索建立国有森林资源有偿使用制度，禁止将国有林场资源无偿划拨地方国有投融资平台。 第二，建立以经营方案为核心、以提升质量为导向的森林经营管理制度，为城投企业合理参与国有林场资 源开发、经营提供市场 化路径 吉林财政厅课题组在《中国财政》发表《系统重构强根基，自我加压谋突破，扎实推进财政科学管理改革向纵深发展》， 提 出“截至 2025 年 9 月末，全省存量隐性债务余额下降近 90%，融资平台数量压减比例超 70%，经国家专班复核评估，已符合 退出债务重点省份条件”。 吉林省财政厅课题组在《中国财政》发表了《系统重构强根基，自我加压谋突破，扎实推进财政科学管理改革向纵深发展》, 指出当地 政府债务风险总体可控但隐患积聚，主要存在债务增速过快、结构不合理、区域分化、未来偿债承压和稳健性下 降的问题。提出 一要有序化解存量债务；二要加强监测严控增量债务；三要加快推动平台公司市场化改革转型，剥离平台 公司政府融资功能， 2026 年底前完成清零；四要全面优化债务结构，优化债务发行级次和区域配置，长期建立正向激励机制；五要建立健全长效 机制。 国家发改委召开 11 月份新闻发布会，通报了“两重”建设进展情况及基础设施 REITs 扩围扩容等工作。一是 2024 年、2025 年 两年合计安排 万亿元超长期特别国债，支持近 3,000 个“两重”领域项目，“两重”建设取得阶段性进展。二是基础设施REITs 进一步扩围，今年 12 月，城市更新设施、酒店、体育场馆、商业办公设施等更多行业领域和资产类型被纳入支持， 发行范围 扩至 15 大行业。 安徽池州于今年 6 月成功获批省内唯一“无隐性债务试点市”，根据池州市财政局，在化债过程中，池州形成了一套系统经验： 一是把防范隐性债务风险列为财政金融工作的核心任务，建立全链条闭环防控机制，并将化债成效纳入年度考核；二 是财政端与 国资端“双轮驱动”，构建“大财政”格局，并推动平台公司市场化转型；三是通过“节流、盘活、置换”多渠道拓 宽化债资金来 源，四是健全机制，建立 631 债券兑付机制强化预警，依托“市-县-平台”月报机制动态监控，实现债务风险全链条闭环管 理。 11 月 3 日，财政部官网“机构设置”栏目更新信息显示，财政部债务管理司已正式列入机构名单。财政部债务管理司共设六个处， 分别为综合处、中央债务处、地方债务一处、地方债务二处、发行兑付处、监测管理处。新成立的债务司，主要职 责包括以下几 个方面：拟订并执行政府国内债务管理制度和政策；拟订中央和地方政府债务管理制度和办法；编制国债和 地方政府债余额限额 计划；承担政府内债发行、兑付等有关管理工作；承担政府外债管理工作，拟订基本管理制度；加强 政府债务监测监管，防范 化解隐性债务风险。 12 月政治局会议为 2026 年宏观政策定调，为重点经济工作划定了初步方向。会议指出要继续实施更加积极的财政政策， 保 持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量；要继续实施适度宽松的货币政策，把促进经济稳定增长、物价合理回升作 为货币政 策的重要考量，灵活高效运用降准降息等多种政策工具，引导金融机构加力支持扩大内需、科技创新、中小微企 业等重点领域。 此外，“防风险”在各项重点工作的位次降至最后一位，地方债务管理进入新阶段，需更加注重债务效率与 可持续性。 内蒙古、黑龙江、天津、辽宁、湖北、重庆、河南、山东、广东、浙江、贵州、福建、北京等近 20 个省份出台"十五五"规划建议， 部署地方债务管理工作：一是构建政府债务管理机制，多地将构建政府债务管理机制写入建议稿，浙江、山东强 调“全口径”监测， 重庆探索数字财政治理。二是继续多措并举化解存量隐债、防范化解地方债务风险，除隐债清零的北京、 广东外，各地均要求守住风 险底线，内蒙古在退出重点区域后继续推进化债任务。三是建立完善地方资产负债表，并在此 基础上盘活利用存量国有资产， 各地因地制宜提出了个性化盘活措施。四是加快推进融资平台改革转型，预计 2026 年底将有超九成平台完成退出。 2025 年 12 月 10 日至 11 日，中央经济工作会议在财政与地方债务方面的任务部署，包括以下四个方面，第一，首提“重视解决 地方财政困难”，兜牢基层“三保”底线。第二，延续政治局会议积极财政政策基调，兼顾总量发力和结构优化。在政策 力度上，建 议 2026 年赤字率保持在 4%以上水平，广义财政赤字规模或达 15 万亿左右。第三，强调优化地方政府专项债券用途管理， 提高“负面清单”管理的效率和质量。建议在专项债“负面清单”管理下，应更加注重投向的质量和综合效益， 避免盲目投资、重 复建设。第四，“坚持守牢底线，积极稳妥化解重点领域风险”这一重点任务中明确提出，“积极有序化解 地方政府债务风险，督 促各地主动化债，不得违规新增隐性债务。优化债务重组和置换办法，多措并举化解地方政府融资 平台经营性债务风险。” 吉林省“十五五“规划建议稿明确了吉林省达到退出地方债务重点省份序列标准。同期，辽宁省把加速推进全省隐性债务化 解 和融资平台改革转型摆在核心位置，坚守“零新增”底线，对违法违规举债融资“露头就打”，严肃问责。多措并举，确保 风险 始终安全可控。 2025 年 12 月 18 日，国家发展改革委固定资产投资司发表《着力扩大有效投资》（以下简称“文章”）。文章第一部分从四个 方面“深入学习领会习近平总书记关于扩大有效投资的重要论述和全会部署”，分别为：充分发挥投资关键作用，坚 定不移扩大有 效投资；提高投资效益，进一步增强投资精准度和有效性；提升投资政策效能，通过政府投资和政策激励有 效带动全社会投资； 深化投融资体制改革，持续优化投资环境。 2025 年 12 月 22 日，审计署发布《国务院关于 2024 年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》， 地 方政府专项债主要存在违规举借、虚报支出、闲置挪用等问题，涉及资金规模 1, 亿元，后续仍需健全优质项目储备长 效机制，持续优化专项债资金使用管理，强化全流程风险监测与穿透式动态监管，完善绩效管理与问责硬约束机制， 从源头 杜绝这类问题的产生。2023 年 3 月以来新增隐性债务行为仍然存在、规模共计 亿元，同时，城投违规归集资金用于偿 还本息 亿元、虚假化债 亿元，《整改报告》披露已偿还违规新增的政府隐性债务 亿元、违规归集资金已归 还 亿元、实质性化解政府债务 亿元。后续来看，仍需围绕“加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制” 的要求，统筹推进短期财政发力、债务化解和中长期改革。 资料来源：公开资料，中诚信国际整理 作者：政府公共评级一部 中诚信国际信用评级有限责任公司 地 址：北京市东城区南竹杆胡同 2 号银 河SOHO5 号楼 邮编：100010 电话：（86010）66428877 传真：（86010）66426100 网址： CHINACHENGXININTERNATIONALCREDITRATINGCO.,LTD ADD:Building6,GalaxySOHO. ,ChaoyangmenneiAvenue, DonchengDistrict,Beijing, TEL: （86010）66428877 FAX:（86010）66426100 SITE: 中诚信国际信用评级有限责任公司（以下简称“中诚信国际”）对本文件享有完全的著作权。本文件包含的所有信息受法律保护。未经中 诚信国际事先书面许可，任何人不得对本文件的任何内容进行复制、拷贝、重构、删改、截取、或转售，或为上述目的存储本 文件包含的信 息。如确实需要使用本文件上的任何信息，应事先获得中诚信国际书面许可，并在使用时注明来源，确切表达原始信息 的真实含义。中诚信 国际对于任何侵犯本文件著作权的行为，都有权追究法律责任。 本文件上的任何标识、任何用来识别中诚信国际及其业务的图形，都是中诚信国际商标，受到中国商标法的保护。未经中诚信国际事 先书面允许，任何人不得对本文件上的任何商标进行修改、复制或者以其他方式使用。中诚信国际对于任何侵犯中诚信国际商标权的行为， 都有权追究法律责任。 本文件中包含的信息由中诚信国际从其认为可靠、准确的渠道获得。因为可能存在信息时效性及其他因素影响，上述信息以提 供时 状态为准。中诚信国际对于该等信息的准确性、及时性、完整性、针对任何商业目的的可行性及合适性不作任何明示或暗示的陈 述或担 保。在任何情况下，a)中诚信国际不对任何人或任何实体就中诚信国际或其董事、高级管理人员、雇员、代理人获取、收集、编辑、分 析、翻译、交流、发表、提交上述信息过程中造成的任何损失或损害承担任何责任，或 b)即使中诚信国际事先被通知前述行为可能会造 成该等损失，对于任何由使用或不能使用上述信息引起的直接或间接损失，中诚信国际也不承担任何责任。 本文件所包含信息组成部分中的信用级别、财务报告分析观察，并不能解释为中诚信国际实质性建议任何人据此信用级别及报告采 取投资、借贷等交易行为，也不能作为任何人购买、出售或持有相关金融产品的依据。投资者购买、持有、出售任何金融产品时应该对 每一金融产品、每一个发行人、保证人、信用支持人的信用状况作出自己的研究和评估。中诚信国际不对任何人使用本文件的信用级 别、报告等进行交易而出现的任何损失承担法律责任。